论我国土地的征收制度

2006.12

论我国土地的征收制度

□温雅胡亚辉

(中南财经政法大学法学院湖北武汉430064)

摘要近几年来,随着城市化进程的加快,国家对集体土地征收越来越多,集体土地征收中的一些做法,严重损害了农民的合法利益,造成了许多社会矛盾,影响到了社会的稳定。本文通过分析当前集体土地征收中存在的问题、原因,提出了完善我国土地征收制度的建议和对策。

关键词集体土地征收问题完善

中图分类号:D922.1文献标码:A文章编号:1009-0592(2006)12-201-01

一、土地征收概述及特征

(一)土地征收概述

土地征收,是指国家基于公共利益的需要,而将农民集体所有的土地强制性的收归国有的行为。其法律特征在于:1.土地征收是强制剥夺集体土地所有权的行为,是物权变动的一种极为特殊的情形。①征收主体一方是政府,且政府以行政命令方式从农民集体手中取得土地所有权,集体必须服从,没有任何选择的余地。2.土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。在各国立法中,征收必须严格按照法定的程序,其目的只能是为了发展公共利益,绝对禁止任何商业目的的征收,且必须对被征收人以公平合理的补偿。

2004年宪法修正案对征收和征用的区分:在2004年宪法修正以前,我国法律一直未对征收和征用进行区分,法律明文规定的“征用”实际上是“征收”。宪法修正案将宪法第10条第3款修订为,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”,从立法上第一次区分了征收和征用。征收和征用虽有相同之处,但却有着本质的差别。其共同点在于,二者均对财产所有权人和他物权人具有强制性,在国家为公共利益需要而为征收或征用时,权利人必须服从。其区别在于,征收是国家从被征收人手中直接取得所有权或他物权的行为,其法律后果是导致权利的转移;而征用仅仅是国家在紧急状态下的强制使用,待紧急状态结束,被征用物返还给原权利人。

(二)一般而言,土地征收的法律特征在于:

1.土地征收是物权变动的特殊情形,具有强制性。

2.土地征收是附有严格法定条件的行为。②

3.土地征收应当体现公平补偿性。

二、当前土地征收中存在的主要问题

当前土地征收中存在的主要问题政府滥用征收权,征地超出“公共利益”目的和征地补偿标准太低,补偿范围太窄还有安置方法简单,无法解决失地农民的就业问题以及补偿费用的具体分配法律规定不明确。

三、我国土地征收中存在问题的原因剖析

(一)法律规定滞后于经济的发展

(二)现有法律规定不完善

1.法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。

2.现有法律规定相互矛盾。

3.土地征收程序缺乏具体规定。

4.土地民事规范缺乏。

(三)集体土地所有权性质模糊、主体虚位、权能残缺

四、完善我国土地征收制度的对策

我国的土地征收制度源于计划经济体制,土地征收被作为行政手段配置土地权利的方法,而没有像国际通行做法那样将土地征收作为基本民事权利的限制制度在物权法中规定。因此,在立法思路上,我国的土地征收制度应在物权法中从民事私权的角度对国家的土地征收权予以限制。

(一)严格界定“公共利益”的范围,缩小国家土地征收权的范围从我国目前的情况来看,梁氏物权法建议稿第48条对公共利益做出了明确规定,“所谓公共利益,指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业,环境保护、文化古迹及风景名胜的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业,以及国家规定的其他公共利益”。该条同时规定,“征收不得适用于商业目的”。③该草案虽确定了公共利益的大致范围,但要增强可操作性,还有待更加细化和具体。

(二)打破国有土地对建设用地供应的垄断

在市场经济下,政府的主要职能只能是宏观调控。对于土地征收,政府的主要精力应该集中在土地利用规划的编制,执行与监督和完善土地用途管制制度上,集中在土地规划、信息服务和执法监督上。④在进一步强化土地用途管理制度、在落实最严格的耕地保护制度、强化土地利用总体规划约束的前提条件下,应允许按照土地利用规划为建设用地的集体土地的使用权直接进入土地的一级市场。农民可以通过以土地承包经营权入股或通过出租土地承包经营权等方式,直接分享土地流转所带来的收益。

(三)提高对农民的补偿

在我国,土地征收不仅征收了土地的所有权,还连带地征收了附着于土地之上的土地承包经营权。前文已经分析到,由于我国集体土地所有权的先天缺陷,土地补偿费实际上掌握在少数管理者手中,导致农民利益受损。笔者认为,农民利益受损的症结在于其并不是独立的受偿主体。我国物权立法应借鉴梁氏建议稿,将土地承包人界定为独立的受偿主体⑤。

笔者认为,中国的土地征收补偿应该借鉴世界上通行的做法,采用市场机制,将征地价格与市场价格挂钩,按被征收土地的市场价格对失去土地的农民进行补偿,即将土地征收和使用过程中的增值收益在国家、集体、和农民之间进行合理分配,保证农民取得足够的土地增值收益,国家取得必要的增值税收。在土地征收补偿范围上,我国补偿的项目较少,远不能覆盖被征地人所有的损失。综合各国法律规定,征收补偿范围主要包括以下几个方面:土地补偿、地上物补偿、搬迁费、邻接地损失补偿、离职者或失业者补偿、间接可得利益损失补偿等。我国可以借鉴国外的先进经验,扩充我国的征地补偿范围,如增加邻接地损失补偿、间接可得利益损失补偿等几项。

注释:

①郭洁.土地资源保护与民事立法研究.法律出版社,2002年1月第1版.

②李强.中国土地征收法律制度研究.中国民商法律网.

③鹿心社.研究征地问题探索改革之路.中国大地出版社,2003年9月第1版.

④梁慧星.中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与参考立法例社会科学文献出版社,年3月第版

⑤张庆华中国土地法操作实务法律出版社,3年月第版

学术前沿

201

.20001.

..200111.

相关文档
最新文档