PPP融资模式分析

PPP融资模式

一、什么是PPP

PPP是“Public Private Partnership”的缩写，直译为“公共私营合作制”。PPP模式通常被定义为政府公共部门与私人企业组织之间，为合作建设城市基础设施项目或者为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

二、PPP模式的特点

（一）资金合作方面，社会投资人在基础设施项目的前期就参与进来，资金可以较早到位，并且随着项目的进程逐步增加基础设施项目的资本金数量，进而降低项目的资产负债率。

（二）风险分配方面，政府和社会投资人通过协商，项目的每一个阶段均由政府和投资人共同完成。政府分担了投资人部分的项目风险，风险分配更为灵活合理，使得政府和投资人真正整合成为战略合作伙伴，共同参与基础设施项目的建设和运营，形成互利的长期目标。

（三）项目合作方面，政府可以及时引进和充分利用社会投资人在创新、融资、技术、管理效率以及企业精神等方面的优势，推动项目合作的顺利进行。

三、PPP 与BOT、特许经营的差别

我国的PPP 大致可以分为三个阶段：

第一阶段是以BOT 模式为主的时代，从1985年广东深圳沙角B 电厂项目拉开了我国BOT实践的序幕，之后迅速开发了广东来宾B 电厂，北京自来水十厂，成都自来水六厂和上海大场水厂，以及上海延安东路隧道、广深珠高速公路等一批有影响的项目。这个阶段主要是以融资为目的，以弥补政府在加快城市基础设施建设，偿还历史欠账的资金不足。所以，以设施建成为目标，较少考虑达成运营和服务目标，一个几十亿的项目，BOT 合同往往就几页纸。更有甚者，后来BOT 模式异化发展成为BT 模式（建设、移交），其本质就是施工企业带资建设，没有运营服务，最后大量的地方政府违约欠债，相关企业亏损严重，财政部紧急叫停。所以，BOT 与BT 模式根本就没有现代真正的PPP 所倡导物有所值（VfM）的理念和招商管理机制，更没有服务监测和支付机制等约束双方的手段，造成公共服务质量和效率损失，甚至承包商触犯法律等事件。

第二阶段的标志是2004 年建设部126号文所倡导的“特许经营”阶段，之后大量的基础设施和公共服务通过特许经营的方式由私人特许经营者提供。BOT 也成了特许经营的主要实现方式。从大量的实践来看，特许经营往往成了政府向市场企业转移应该承担的责任和风险的方式。项目前期没有经过严格专业的方案设计、标准明确、风险分担、招标谈判等PPP 必要的过程，政府最后往往在错误的项目中选择错误的“合作者”；政府在具体事项上并没有明确的支持和有效的合作，实践中也没有进行合理的风险分担与可以付诸实施的定机制和调价机制；企业将风险溢价向经营成本转嫁，最后导致公共服务质

量和效率受损，一方面企业经营成本居高不下，另一方面公众难以承受“市场化”的公共服务的价格。社会上对基础设施和市政公用事业“市场化”的诟病不断，政府在相应的政策上只好始终摇摆不定。所以，特许经营也不是真正的PPP。

第三阶段就是目前我国中央政府所推行的PPP 标准化、规范化时代。从上述全球PPP 市场成熟度曲线和阶段特征来分析，我国正在处于从PPP 第一阶段向第二阶段过渡的“蛙跳”时期。这一过程大致需要五年左右的时间。

所以，与BOT等其他融资模式相比，PPP模式最大的不同在于：在PPP模式中，政府部门与社会投资人的合作始于基础设施项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的整个生命周期。首先是政府部门以项目发起人身份，根据基础设施建设的需要，选择合适的社会投资人开展伙伴式合作，共同对项目进行确认，并为此组建专门的项目公司。项目公司根据双方达成的协议确定风险分配方案，负责可行性研究、技术设计等前期工作以及项目在整个生命周期内的建设及运营。在此过程中，政府部门和投资人以项目公司为载体，相互协调、共同决策，对项目的整个周期负责。在这种合作关系中，由项目公司根据基础设施项目的预期收益、资产以及政府的相应扶持措施来安排项目融资，融资数量、成本以及融资结构的设计都与项目的现金流和资产价值直接联系在一起。

四、PPP模式政策支持

中央大力推广PPP模式，通过PPP模式加快新型城镇化建设，降低地方政府的债务。财政部最近出台的《关于推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式有关问题的通知》(简称财政部76号文)，直接指出PPP的“实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划”。除了拓展城镇化建设资金渠道外，首次强调了PPP“是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革”，并要求“平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。

在具体的PPP实施机制中，76号文对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证”，在“评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本”，在项目评估时“要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容”，在加强能力方面，要推动“设立专门机构”，“履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障”，中央紧锣密鼓地推进PPP 的深层次意图是通过PPP倒逼地方政府加快治理方式的改革和自身能力的建设。

12月4日，国家发改委与财政部分别发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(下称“《指导意见》”)和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(下称“《操作指南》”)，这两个文件从项目适用范围、实施模式、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等各方面，对开展政府和社会资本合作(PPP)提出了具体要求，对于地方政府开展PPP项目具有重要的指导意义。

（一）关于PPP的适用范围。发改委的《指导意见》指出，PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，一级公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式。与上述文件同日发布的财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，其中，新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个。

(二)关于PPP实施模式问题。一是关于新建项目，根据发改委《指导意见》，要划分经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，分别通过政府授予特许经营权、授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股和政府购买服务的方式，推动PPP项目，具体可以采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有-运营-移交(BOOT)和建设-拥有-运营(BOO)等模式。二是关于存量项目，财政部《操作指南》规定可以采

取转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等模式，将原来的政府通过贷款形成的可收费的项目，转让给民营部门经营，到期后再转让给政府，从而引入社会资本参与存量项目的运营和改造。参照这一原则，有关专家提出对于没有使用者付费的项目，例如环城路等，也可以将原有的BT项目转换成BRT(建设-维护-转移)，通过政府支付维护费，保证私营部门的收益，同时激励私营部门提高前期项目的质量，降低后期维护成本，以提高收益。此种做法还有助于将原来BT 项目需要3年换完的债务，拉长到30年，从而降低每年财政支出压力，控制政府的债务规模。

(三)关于经济回报和风险分担问题。一是关于经济回报。发改委《指导意见》规定，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设；在推行PPP的同时，深化价格管理体制改革，对于涉及中央定价的PPP项目，可适当向地方下放价格管理权限。并依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，稳定投资回报、吸引社会投资。二是关于风险分担，根据财政部《操作指南》，原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本共担。

两部委文件的发布，标志着中央开始从政策层面和实际操作上对政府和社会资本的合作予以指导，使用PPP模式化解政府性债务、为城镇化融资有章可循。但上述规定仍较为原则，需要地方根据本地实际情况，加快PPP的建章立制工作。有条件的地区可以通过对政

府融资平台进行股份制改造，把一些政府所拥有的，包括交通、供水、供热、供气以及其他与城市基础设施有关的，可以产生稳定现金流的资产业务转到平台公司，引入PPP机制，将融资平台改造成专业的PPP投资机构。

五、PPP模式需要设立必要的激励机制

PPP模式下，需要在合同中设立必要的激励机制，以避免传统公共项目建设的不足，比如超期与超支等问题。

一是要确定支付机制，促使私方按时完工并且不超支。在PPP

模式下，特别是公共部门直接购买服务的项目，私方唯有提供符合要求的产品或服务，公共部门才会支付。在项目建成和提供服务前，公共部门不会支付。因此，私方必须按期完工，以尽早获得支付。另一方面，公共部门支付的只是私方已提供的服务费用，并不支付项目超支费用。因此，私方在投标时，必须精打细算，将整个合同期费用控制在合理的范围内。

二是明确奖惩机制，促使私方提供产品或服务符合标准。假如私方提供的产品或服务不符合合同要求，公共部门将惩罚私方，比如削减支付额。如果私方提供的产品或服务持续低于合同规定的标准，那么公共部门可终止PPP合同，或直接接管项目，或再进行招标。如果私方提供的产品或服务达到或者超过合同规定的标准，公共部门可以追加一定比例的支付，以示奖励。必要的奖惩机制能刺激私方提供符合要求的产品或服务。

三是安排合理的资本结构，尽量保证各个参与方利益一致。长期困扰传统公共项目建设的一个问题是，承包商的工期和质量控制和设备供应商的产品质量控制。这个问题在PPP模式下，可以通过合理安排资本结构予以解决。比如在PPP模式里，相关各方可组成一个特殊目标载体（SPV），承包商、设备供应商和运营商各持一定的股份。这样，在合同期内，公共项目的收入与承包商、设备供应商和运营商就组成了一个紧密的利益共同体。公共项目的建设质量和设备质量将直接影响项目的运营收入，促使承包商、设备供应商和运营商利益一致，自始至终密切关注项目在整个合同期的表现，尽量节约成本，并及时纠正各种缺陷。

六、PPP模式需完善监管规则

一些地方政府为了“招商引资”，向企业承诺了过高的收益率，在高利润的诱惑下，有的企业没有进行充分论证就贸然进入，结果项目运营之后，政府负担不了这么大的支出压力，项目收益也就难以保证，出现政府与企业“双输”的局面。市政基础设施领域，一些经营性项目很多是能赚钱的，现在是由政府的平台公司在做，国有企业由于效率较低老是叫苦说不赚钱。在中小城市，市场空间就那么大，政府平台公司已经在做了，社会资本可能就很难参与。更有业内人士表示，城市基础设施建设的各个领域，包括道路交通、污水、固废处理、教育、医疗各个方面都可以采用PPP模式，国内PPP项目至少有七八千个。此前，由于PPP项目五花八门，一般由城市政府与社会资本一个项目、一个项目地谈，没有统一的合约规范，而且项目涉及到交通、市

政、水务、环保、财政等众多部门，后续经营缺乏有效的监管协调机制。而PPP项目周期长，涉及的资金量都比较大，一旦出现问题对社会公众、对政府公信力以及企业和就业都有很大影响。目前，浙江省正在草拟具体方案，基本原则是:项目储备主要由市、县级来做，省级财政主要负责制度建设、风险监管。

七、财政部的首个PPP示范项目

近期，财政部印发《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，公布了30个政府和社会资本合作模式(PPP)

示范项目，总投资规模约1800亿元，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。在2014年结束前的三天，第一个签约项目，也是唯一同时被财政部和住建部列入试点的污水处理类PPP项目——安徽池州市主城区污水处理及市政排水设施购买服务(以下简称“池州

项目”)，由池州市政府与中标方深圳水务集团正式签订了资产转让协议和特许经营协议。

不同于以往在水务领域只把水厂单独拿出来做PPP的惯例，池州项目按照“以市带县”方式，将市区及各县区项目整体打捆，包括污水处理厂、市政排水管网、泵站，总投资约41.45亿元。这一方面增加了项目的投资规模，提高了项目合作方的门槛；另一方面也提升了项目的自然垄断属性，进一步保证了预期的项目收益水平，避免了由于城市规划布局调整，对单一项目产生的不利影响。

污水处理厂的具体经营模式是TOT(移交-经营-移交)，管网模式是政府购买服务，特许经营期为26年，期满终止时，项目公司将设施所有权、使用权无偿交给政府。在这26年的特许期内，池州管网全归企业，如果需要扩建，也由企业负责投资，但需要通过政府审查，企业按合同协议办事。池州市政府每年支付污水处理服务费和排水设施服务费。同时，安徽省政府已经为该项目提供了2950万元的财政资金支持，在26年的特许期内，政府将每年提供700万元的资金支持。

不同于其他的PPP项目，池州项目公司中采取中标单位持股80%，池州自来水公司持股20%的形式，组成混合所有制公司。这成为池州项目的一大特点，在一定程度上调动了当地政府的积极性。项目推出后，社会资本对其格外青睐，不少金融机构争相对其贷款。据了解，这些贷款主要用于政府20%的出资项目以及后续项目。同时，通过资本合作的纽带，建立了社会资本与当地政府之间的风险共担和利益共享机制，也有助于降低项目实施过程中的协调成本，维持合作的稳定性。

作为财政部30个PPP示范项目中的第一个签约项目，从公共设施系统整体打包，再到社会资本与政府合作持股，加之项目中标方——深圳自来水公司，也是一家东部发达地区的地方国企，池州项目的运作模式具有一定特色。

七、首例PPP项目的成败得失

目前，PPP模式正在全国多个省市推进，国家也推出了首批80个PPP示范项目。实际上，PPP在国内已经运作约20年时间，实践项目很多。1996年年底通车的泉州刺桐大桥，为国内首例BOT(建设－经营－移交，PPP的一种形式)项目。作为国内首例引入民资进行基础设施建设的项目，曾被树立为典型榜样，在国内被大面积推广宣传过。但是这个项目却因为政府和民营资本参与方之间存在利益分配、权责契约等方面不清晰的界定，陷入尴尬境地。其中的一些经验教训值得地方政府在PPP实践中注意。

上世纪90年代，泉州市只有一座跨越晋江的泉州大桥，因不堪重负，1994年决定再建一座跨江大桥。经过谈判，引入了本土民营资本泉州名流实业股份有限公司(以下简称名流公司)，名流公司表示愿意不带任何附加条件以BOT模式承建刺桐大桥，挤掉了前来洽谈的外商客户，成功取得刺桐大桥的建设权。名流公司随后与政府授权的泉州市路桥开发总公司按照60∶40的出资比例成立泉州刺桐大桥投资开发有限公司，注册资本为8500万元。1994年，泉州市政府下发了《关于泉州刺桐大桥及其附属工程建设的通知》，正式批准了刺桐大桥用BOT模式进行建设运营。1995年1月开工，1996年年底投入运营，特许经营期为30年。

和国有企业融资方式不同的是，名流公司以刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取以按揭方式还本付息方式偿还银行贷款，有效地解决了资金来源(这种创新却为政府和名流公司后来扯皮埋下了伏笔)。此后，由于没有清晰的法律法

规，两者在权责上的要求逐渐超越了大桥建设的范围。名流公司向政府申请大桥周围的土地开发权，但在政府看来，契约仅限于刺桐大桥的建设和运营，并没有涉及土地开发。自此政府和民企的关系开始出现裂痕。

2006年泉州市政府要将当时项目公司(SPV)持有的40%股份转让。这意味着刺桐大桥项目后期持续贷款或受到影响，经过协商，福建省交通运输集团有限公司和福建省公路开发总公司接受了市政府转让的30%股份。同时，泉州市政府用名流公司创新的融资方式，自己修建了后渚大桥、晋江大桥等6座大桥，而且随着国务院大力提倡民生项目惠普工程，政府修建的大桥一律免费，这些新建设的大桥对刺桐大桥来说，逐渐形成了竞争。数据显示，刺桐大桥建成以后，自1997年通车以来，车流量迅速上升，通行收入由1997年的2371万元增至2006年的8100万元，但在晋江其他大桥修成后，分流了车流量，2013年刺桐大桥的通车费用降至4200万元。

该项目到现在已经运营了17年，名流公司当年的投入资金还未完全收回，虽然项目仍然有收益，但对投资人来说，项目收入下降对贷款偿还仍具有一定压力。而按照合同，30年的收费期限还可以经营13年，但由于交通部《收费公路管理条例》规定经营公路收费年限不得超过25年，因此，该项目运营年限实则还有8年。对于这些变化，名流公司提出两个要求和一个建议：要求一是缩短收费年限应当给出相应的补偿。二是该项目收费标准17年来从没有调整，希望收费标准应当根据当前物价做适当调整；一个建议是最好地方政府提

前回购，民企方面以可接受的价格退出。不过，泉州市政府对此并没有给予正面回应。

目前刺桐大桥面临的尴尬，一是民营资本与政府的关系从创新合作变为相互博弈；二是刺桐大桥成为当地唯一一座仍在收取通行费的大桥，引起了当地市民的不满。

刺桐大桥这个项目，从表面来看，地方政府并没有任何损失，也没有违约发生，政府承诺的都做了，但由于在项目成立之初，民营资本凭借“一纸红头文件”无条件获得项目的经营、建设权，挤掉了外资企业“有条件”参与的机会。政府与民营企业并没有什么实质性的协议，也几乎不承担什么责任，而企业承担了绝大部分责任和风险。由于没有事先的约定，后续留下很多问题，从政府角度来说并不算违约。但是政府试图转让合资公司自有股份，改变了原来的合作模式，打破了公私合营的游戏规则，也增加了民营企业的交易成本和运营困难。同时，新的类似项目与原有的PPP项目形成了竞争，对民营资本的盈利产生威胁，对未来社会资本进入PPP项目减少了很多热情。

刺桐大桥的案例对极力在基础设施建设领域推进PPP模式的政府决策层来说提供了三点启示：一是项目运营的规范性问题，包括如何实现公私合作、风险共担，应当成为各级政府关注的焦点；二是PPP项目要放在地方整体规划背景下来考虑和设置，提前设计项目排他性及争端解决机制；三是在项目设计上确保社会资本的盈利空间，增强社会资本进入PPP项目的信心。对于PPP项目有可能会与国家有关政策相冲突等问题，目前PPP立法已经提上日程，PPP立法内容

将会涉及到PPP应用范围的界定，政府审批权限、流程和管理程序，政企的核心权利和义务，合同框架和风险分担原则，退出机制和纠纷处理机制等，避免由中央部门或地方法规政策所带来的冲突。