试论我国法官选任制度

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试论我国法官选任制度

内容提要：在2002年度的全国法官队伍建设工作会议上，最高人民法院提出了《法官队伍职业化建设的若干意见》，其中很重要的一条是严格法官的职业准入。以往，法官准入的门槛低，职业定位模糊，身兼数任，降低了法官的社会形象，损害了法官的职业评价。重新明确法官的选任标准，对我们廓清法官职业形象，提升法官社会地位具有重要意义。

以前，人们习惯于把法官称为“包青天”，而现在又把法官称为“戴头套”的“包青天”。这个偏正短语表达的文意，笔者认为，它或多或少地反应了我国目前法官的形象。在这个词中，它至少杂糅了三种形象涵义：包青天，他是传统中国正义的化身，但他不全然是司法的执行者，他既是司法官，又是行政官，在一定意义上还是政治官员；戴着头套，又赋予“包青天”们些许现代西方司法制度的元素。这是我们现在的法官吗？这是我们所要的法官吗？法官形象的模糊，导致了我们一直在追问“选什么样的人做法官”。为了廓清法官形象——即法官的职业定位，我们必须从法官的选任制度说起。

一、我国法官选任制度

法官选任制度包括两个方面，一是“选”，二是“任”。“选”是指哪些人能担任法官，法官的任职资格、条件是什么；“任”是指那些有法官资格的人通过什么样的方式可以当法官，法官的出任程序如何。

（一）法官的任职资格

我国法官的任职条件分为积极条件和消极条件，积极条件是指哪些人能担任法官，消极条件是指哪些人不能担任法官。根据我国2001年6月30日修改后的《法官法》第九条的规定：担任法官必须具备下列条件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年满二十三岁；（三）拥护中华人民共和国宪法；（四）有良好的政治、业务素质和良好的品行；（五）身体健康；（六）高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年。本法施行前的审判人员不具备前款第六项规定的条件的，应当接受培训，具体办法由最高人民法院制定。适用第一款第六项规定的学历条件确有困难的地方，经最高人民法院审核确定，在一定期限内，可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业。法官任职资格的消极条件，《法官法》第十条规定为：下列人员不得担任法官：（一）曾因犯罪受过刑事处罚的；（二）曾被开除公职的。

（二）法官的出任程序

具有了法官资格，并不必然是法官。我们这里所说的法官出任程序是指具有法官资格的人，如何成为法官。我国《宪法》、《人民法院组织法》、《法官法》对法官的任命程序作了具体规定。

《法官法》第十一条规定：法官职务的任免，依照宪法和法律规定的任免权限和程序办理。最高人民法院院长由全国人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、

副庭长和审判员由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名决定任免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由高级人民法院院长提请省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会任免。在民族自治地方设立的地方各级人民法院院长，由民族自治地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。人民法院的助理审判员由本院院长任免。军事法院等专门人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员的任免办法，由全国人民代表大会常务委员会另行规定。

对于初任法官的任职，《法官法》第十二条作了阐述：初任法官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过司法统一考试取得资格并且具备法官条件的人员中择优提出人选。最近，最高人民法院政治部发出了《关于进一步加强初任法官审核工作的通知》，对初任法官审核作出了更为具体可行的规定。该通知立足法官队伍管理的长远发展和实际执行情况，将审核权统一收归高级人民法院行使。

从法条的罗列，无法看出我国法官选任制度的问题，以及它所反映的现代司法理念。那么我们只能通过比较中外关于这方面制度的不同规定，才能看出孰优孰劣。在我国司法改革进程中，西方国家对于法官选任制度的规定于我们有借鉴意义。

二、外国有关法官的任职资格和出任程序

（一）关于任职资格

美国作为“三权分立”的典型国家，联邦法院和州法院在体系架构和法官组成上有明显的区别。但是，在法官的任职资格问题上，他们有着相同的标准：首先，良好的品德操守。作为候选的法官必须忠于祖国，忠于宪法和法律，具有正义感。法官必须具有一般人所熟知的为整个社会所接受的正义感。其次，接受过正规的法学教育。美国各州对被提名法官要求之一，就是具有法学学位，非法律工作者被提名的几乎没有。还有，要求有司法经验。候选法官是否有司法经验，虽然没有法律明文规定，但是国会议员建议制定法规，要求候选法官应该在下级法院工作五年或五年以上。最后还有年龄问题。联邦法官候选人的年龄，一般为55岁到60岁易于被提名。

在日本，法官任职资格是：1.要通过4年的法学部学习并毕业；2.要通过日本国难度最大的考试，即国家司法考试，日本的“法曹三者”（法官、检察官、律师），通过统一的司法考试录取，这项是日本最难的资格考试，每年的考试都集中在5个大学中，日本共有93个法律本科4.2万名学生，而每年的合格数额定为1000人左右，合格率维持在3％。经过司法考试的合格者还要进入司法研修所接受培训，进修结业前，还要进行一次毕业考试，考试合格并获得法院任职资格者，才能被分配到全国各地的地方法院作助理法官。除了具备以上最基本的条件外，作为各级法院法官仍然需具有一些特定的资格：日本规定高等法院法官须担任过10年以上的助理法官、简易法院法官、进修所教官、法学教授或副教授等职务。最高法院的法官应当是见识高、有法律素养、40岁以上的人担任。最高法院15名法官中，须至少有10人担任过高等法院院长或法官10年以上，或者是任高等法院院长、判事、简易法院判事、检察官、律师以及其他法律规定的大学法律学教授、副教授累计计算20年以上。再来看看英国的法官任职资格，在英国，只有具备十五年以上的司法经历或拥有十年以上出庭律师资格的人，才能被任命为上诉法院法官或高等法院法官。

（二）关于出任程序

英美法系国家与大陆法系国家在法官的选任制度上存在较大不同。英美法系国家法官的选任方式有两种，一种是任命制，另一种是选举制。英国法官主要采取任命制，各级法官一律不经过选举，而是用任命的方式产生。按照规定，大法官、常设上诉议员，上诉法院法官由首相提名，英王任命；其他法官由大法官提名或同意后，由英王任命。这些法官的任命是在严格挑选基础上进行的。美国的法官有两条途径产生，或选举，或任命。所有联邦法院的法官都是任命的。根据美国宪法，总统有权提名并在参议院同意后，任命联邦最高法院的法官。而美国州法院的法官，因为各州宪法和法律的不同，有选举产生的，也有任命的。

大陆法系国家在法官出任程序方面有自己的特点，通常都要求公民只有通过严格的司法考试才能获得法官资格。对于取得法官资格的人，大多需要经过其他机关任命才能成为法官。为了防止行政机关利用任命法官的职权干涉司法独立，各国又对这种任命设置了种种限制。日本法官是通过任命产生的。根据日本《宪法》和《法院法》的规定，最高法院院长由内阁提名，天皇任命，最高法院的其他法官由内阁任命；下级法院的法官由最高法院提名，由内阁任命。宪法强调最高法院对法官的推荐，是为了防止内阁按党派安排法院人事，有碍司法独立及司法公正；同时，为避免仅由法院内部任命所产生的独断，又保留内阁的否决权。现实中，内阁拒绝最高法院推荐的法官很少。此外，日本现行宪法还规定，对于最高法院法官，在其任命后第一次举行众议院议员选举时，交付国民审查，此后经过十年，举行众议院议员选举时，再次交付审查，该制度被称为国民审查制度。

通过对西方这些我国近代改革学习的主要典范的考察，我们可以看到，在法官的选任制度上，西方各国都设置了较为严格的任职资格和选任程序。这些严格的条件和苛刻的程序，其目的无非是为了保证法官具有高超的理论水平和丰富的生活经验，同时保证法官在其任职内具有超然的独立性。

三、我国法官选任制度存在的问题

我国由于长期对法官职业的特殊性和专业性认识不够，导致法官选任的程序存在不少缺陷，主要体现在以下几个方面：

第一，在法官选任资格中关于法官年龄的规定偏低。我国对法官的最低年龄限制为23岁。而从心理学家现有的研究成果来看，青年阶段（20岁－35岁）是各方面都不稳定的时期。年轻人多易冲动、易偏颇，中年人则较守成，而法律是社会秩序、公平与个人自由的规范，需要的不是激进、冲动、用情，而是保守、平和、冷静和中立。正如亚里士多德说的：法治恰恰是没有感情的。

第二，缺乏法定性。一直以来，我国法律未对法官的选任程序作出明确的规定，导致法官的选任工作无法可依。在实践中，法官的选任工作往往依据法院和人大内部的不成文规定或习惯做法，存在较大的随意性，难以保证法官的素质。

第三，缺乏公开性和必要的外界监督。首先，法官候选人的情况没有向社会公众公开；其次，具体的一些选任工作没有群众代表参与，或者允许公众旁听和了解；再次，初任法官任命之前没有公示程序，缺乏群众的评价与监督，难以保证选任的公正性。

第四，缺乏专业团体的审查。当今，世界各国都把专业团体的审查作为任命法官的必要前置程序。一般来说，这种专业团体都是由法官、检察官、律师以及政界的有关人士组成。实践证明，由这种专门团体对法官的任职资格、人品才能等方面的情况进行审查，对保证法官素质是极其必要的。反观我国对于法官候选人的审查，无论是法院内部还是法院外部（人大及其常委会），都缺乏必要的专业团体参与。在法院内部，院长向人大提请任命的法官人选是由法院党组通过党的组织形式决定的，而不是由诸如日本或德国的法官会议、法官选任委员会等法官自治机构来决定。在法院外部，人大及其常委会作为法官的选举或任命机关，

并没有设立由社会各方面的法律权威人士参与的专业评选机构对法官候选人的情况进行资格审查。而且，人大常委会对法官候选人的情况了解仅仅限于法院和组织部门提供的材料（通常都极其简单，一般包括个人履历表和组织考察材料），对于其专业素质，特别是品德才能等综合素质的了解极其表面和肤浅，因而难以真正行使这一权力。在实践中，法院提名的法官候选人不被人大通过的情况几乎没有。因此，缺乏专业团体的审查使人大的任命流于形式，仅起到“橡皮图章”的作用，容易造成不合格的人员混进法官队伍，不利于法官队伍素质的提高。

四、改革我国法官选任制度的设想

法官选任制度强调以程序公正确保实体公正，是司法改革的目标，法官选任更不应例外。法官的资格要求是法官准入的第一道门槛，也是我们筛选法官的先决条件。提高法官的准入门槛，有利于提高法官的整体素质。公正的选任机制必须贯彻民主、科学、公开原则。所谓民主，就是在选任法官时，要体现多数人的意见。所谓科学，就是法官任命的主体和程序设计要合理。任命主体的设计一方面要有利于法官独立行使审判权，有利于防止地方保护主义和司法腐败行为；另一方面，又要体现出法官的地位和权威，从而保证司法裁判的既判力和确定性。选任程序的设计要有利于法官资格的从严把握和选任工作的高效率。所谓公开，就是选任的标准、过程，要让所有参选人和群众知悉，避免“暗箱”操作，保证公正选拔，利于社会监督。从贯彻民主、科学、公开原则的思路出发，并参照外国法官选任的先进经验，笔者认为可从以下五个方面改革我国现行的法官选任机制。

（一）提高初任法官的任职年龄

法官选任年龄的问题已经受到越来越多有识之士的关注。根据专家的建议，高等院校法律本科毕业从事法律工作满八年至十年、获得法律专业硕士学位从事法律工作满五年、获得法律专业博士学位从事法律工作满二年，才有资格担任法官。另外，法院的门槛必须抬高，使法官队伍真正成为精英群体，使他们具有更强烈的法治意识和自我约束意识，成为现代意义上的法官，这样才能实现真正的司法公正。其实年龄的要求与其说是一种目的，不如说是一种手段。我们真正的意图是通过对法官选任年龄的界定，拉动对学历、经验、品德、学识、业绩的综合考察。毕竟面对一个初出象牙塔的法学院的学生，我们看到的只是他烫金的学历证书，是否能胜任法官这种要求特殊品质的职业，是否能在这个权重位高的位子上经受住各种考验、各种诱惑，唯有通过时间才能证明。

（二）拓宽选任对象的范围

为了把更多的优秀人才吸收到法官队伍中来，在选任对象的确定上要改变目前法官基本上都从法院现有干部中选用的做法，由封闭式向开放式转变。一是拓展选拔法官的途径，从检察官、律师、大学教授等法律职业者中遴选优秀人才担任法官。这样的做法有利于优化法官队伍结构，提高法官整体素质。二是应当逐步推行从下级法院选任优秀法官进入上级法院担任法官的逐级遴选制度。这样，既拓宽了选拔法官的途径，又增强了人才竞争机制，使上级法院和法官的审判业务能力与其审判机关的级别相适应，有利于上级法院对下级法院的审判业务进行有效的监督和指导。三是吸收少部分兼职法官。随着知识经济时代的逐步到来，专业技术型纠纷越来越多，单纯具有法律专业知识及其他一般性知识已越来越难以对这些纠纷作出判断，应当考虑每一级法院都吸收一小部分具有较深厚的自然科学知识的专家学者，在经过一定的法律专业知识培训后担任兼职法官，参加合议庭审理案件，直接从结构上提高法官队伍的整体素质。确保法官的独立地位，使法官保持超然独立的地位，“防止新闻媒介滥用新闻自由，对法官的审判活动任意评论，妄下结论，避免法官因受公众的影响和左右而

无法保持其实质独立。”

（三）提高法官任命主体的规格

为了改变地方控制司法权的现状，可从以下两方面提高法官任命主体的规格：1.高级法院由全国人大产生并受它的监督，其所有法官由全国人大常委会任命；2.中级和基层法院由省、自治区、直辖市人大产生并受它的监督，其所有法官由省、自治区、直辖市人大常委会任命。上述改革设想与我国现行政体是相符的，在操作上也是可行的。理由是：第一，人民代表大会制度的根本特征是一切权力属于人民，各类国家机构均由人民代表大会产生，受它监督。至于哪一级法院由哪一级人大产生，只是各级国家权力机关之间的职权的具体划分问题，对此是可以加以研究和改进的。上述改革设想并没有改变各级法院由人大产生这一本质特征，只是针对现有司法体制的弊病，将产生的级别往上提升，这更体现了司法权的行使宜集中不宜分散的特有规律，反映了司法权在国家权力结构中固有的地位。第二，考虑到我国地域辽阔，法院和法官数量众多的国情，上述改革设想没有把全国地方各级法院和法官的产生都集中在中央一级，而是分别集中在中央和省（自治区、直辖市）两级。这在具体操作上是可行的。这两级人大常委会任免法官的数量虽有所增多，但是在法官队伍基本稳定之后，人大常委会每次会议任免法官的数量将逐步减少。如果改革法官制度，精简法官人数，设立法官选任委员会对法官的提名等方面进行专门的工作，人大常委会的工作量将更为减少，它在任免法官方面的作用将会得到更好的发挥。

（四）建立法官候选人名册，成立专门的法官提名和审查机构

建立法官候选人名册。由最高人民法院建立专人的人事档案，把具有法官资格的候选人统一造册。由最高人民法院确定选择标准，统一选择的准绳。在人大任命法官前，可以由最高人民法院提出任命人选，加强对法官人员的筛选。另外，这样也可以统一全国的法官候选人标准，防止个别地方在法官出现空缺的时候，降低法官录用标准，出现权宜之计的规避法律的现象。

法院内部，成立法官候选人提名委员会，只在最高法院、高级法院两级法院设立委员会，由院长、副院长和资深法官若干名组成。最高法院的法官候选人提名委员会的职权是：（1）提出最高法院的法官候选人名单，由院长提请全国人民代表大会常务委员会任命；（2）根据各高级法院法官候选人提名委员会的建议，提出各高级法院的法官候选人名单，由院长提请全国人大常委会任命。省高级法院的法官候选人提名委员会的职权是：（1）向最高法院法官候选人提名委员会提出对本省（自治区、直辖市）高级法院法官的任命建议；（2）提出本省（自治区、直辖市）各中级法院、基层法院的法官候选人名单，由院长提请本省（自治区、直辖市）人大常委会任命。

全国人大常委会和省级人大常委员会的内务司法委员会负责对法官候选人进行实质性的资格审查。对于法官候选人提名委员会提交的名单，该委员会应举行听证会，对法官候选人进行辩论和调查，然后向法定任命机构提出报告，最后由该机构组成人员投票表决。

（五）完善法官选任的程序和方法

现行的法官选任制度缺乏公正性和公开性，缺乏法定的程序和仪式，我们可以考虑在法官法或其他单行法中具体规定法官选任的程序和方法。首先，可以公开具体的推选办法。主要是将报名条件、组织考核的内容及标准、考核和推选的程序、推选原则等公诸于众，使参加选拔的法官和社会公众了解选拔的情况，有利于平等竞争和监督，确保以公开促公正。其次，制定科学的考核标准。围绕高素质法官所应具备的条件，建立科学的法官能力考核标准。在制定标准时，做到尽量客观，避免主观。再次，我们可以设立法官任命听证程序，使审查

更具有效性和科学性。还有，要实行法官任前公示制度，以利于人民群众的监督。最后，任命法官时，要举行法官就职宣誓仪式，以增强法官的神圣感、自豪感和使命感，督促其公正司法。

从法官的选任机制出发，提高法官的准入门槛，加大成为法官的难度，使法官成为一个人人景仰的职业，这是我们法官职业化建设的目标。确立法官独立、公正的形象，改变本文所提到的“戴头套的‘包青天’”不伦不类的形象。我们要的法官，只是负责司法审判的法官，他既不需要以青天的名义出现在大众面前，身负政治家、行政官、法律家的重任，也无须戴上假发套，以西方的外在表现形式来反映我国现代司法的独立和公正理念。我们的法官自有其正义的形象：他身穿法袍，手按法槌，以其智慧明断是非。我们无须假借其他形象来彰显审判者，我们的形象就是我们自有的名字——人民法官。