放弃土地财政就是自毁长城
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“放弃土地财政就是自毁长城”
文 邵芳卿
“ 现在一边倒地否定土地财政，似乎它一无是处，是十分危险的。过去二十年，中国经济的高速发展很大程度上就是建立在土地财政基础上的。某种意义上讲，土地财政乃是中国经济发展模式的核心竞争力！”
在土地财政的利弊之争中，厦门市规划局局长赵燕菁坚决站在正方一边，反对轻言中国城市化道路改弦更张。
赵燕菁认为，土地财政模式需要改进、完善，而非放弃，更非转型。政府应当做的是完善二次分配，将土地和高房价中获得的收益，确保新增市民都有一次置业机会，以分享社会财富的增长。
“让市场决定房价，让富人多掏钱买房，然后通过‘房改’等二次分配机制，将这些财富转移给更广大的社会阶层。”说此话时，这位加迪夫大学博士同时拥有两个头衔：中国房地产研究会常务理事、厦门大学教授。
反对改弦更张
对于国内有些学者所提的“中国城市化速度过快”、“中国城市化率被高估”、“中国城市化道路必须改弦更张”等观点，赵燕菁不以为然。
“我觉得舆论界、经济界对城市化的讨论缺少坚实的理论基础。城市化不能仅看数量，还要看质量，简单比较城市化率没有任何意义。”赵燕菁说，城市化的本质，是公共服务。城市化是公共服务在空间上的叠加。
近期，有学者指出，中国过去的城市化道路仅是城市空间扩张意义上的，而非人口聚集下的人口密度优势和规模优势上的，未增市民幸福指数，必须改弦更张。
就此，赵燕菁指出，这表明已开始意识到城市化不仅仅是简单的数量，同时还有质量。但是仍未厘清基本概念，“究竟要‘更’什么‘张’？目标参照系在哪呢？什么是我们所要的城市化？还没搞清楚目的地，就急着说我们现在的路走错了。”
他认为，城市化的经济学的目的，就是通过规模经济、集体消费，提高公共服务的水平。人口密度是公共服务的函数，人口集聚，是提高公共服务的效率的前提，唯有大规模的空间集聚，才能降低公共服务的平均成本，获得递增的报酬。说中国是只有空间扩张的城市化，是外行的说法。
针对未来城市房地产价格是降还升，他认为，地价是公共服务的函数，公共服务质量越高（公园越多、交通越方便、治安越好），价格（门票、车票、税收）越低，外溢到土地上的价值就越高，需求的增加和消费者之间的竞争，自然迫使地价上升。土地没变，但附着的服务变了。尽管可能有起伏，但“除非政府有意降低公共服务水平，否则，伴随城市化的深化，地价上升就是一个不可逆的长
>> 厦门市规划局局长赵燕
菁。（LRH）
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期趋势”。而容积率的提高，不过是市场对冲土地价格，降低单位建筑面积中土地成本的经济手段。“你不能指望地价很低的市场条件下，提高土地的使用强度”。
力挺土地财政
“任何一座城市，其城市化速度快慢，取决于它获得第一笔融资的能力。”赵燕菁认为，建立在垄断土地一级市场上的“土地财政”是中国特有的城市化道路的核心，是中国独有的优势。
他指出，在中国的经济模式下，地方政府的土地收益，不是政府投资收益，而是地方政府从市民手中的融资，是借来的钱，是其提供70年服务的贴现。既然是融资，抨击地方政府卖地是“寅吃卯粮”，就没有道理。了解了这个关键性差异就会明白，地方政府高地价，并不是利用垄断地位与房地产开发商相互勾结追逐暴利的贪婪行为，而是经营成功的体现。相反，压低地价，让利给开发商，才真有可能是将未来政府的服务，转送拿地的个人。
赵燕菁认为，过去20年，地方政府对于国家经济增长的贡献，很可能被大大低估。他甚至认为，中国经济的高速增长，主要是靠地方政府推动。没有土地财政，就没有地方的大规模补贴，就没有近年来的基础设施建设（包括中央固投的核心“铁工基”），也就没有地方政府大规模补贴地方工业。几乎所有大型工业项目，背后都有地方政府的大规模补贴（零地价只是最表面的现象），而补贴的来源很少基于税收，绝大部分来自于土地财政。
“地方政府依赖土地财政的发展模式的确存在很多问题，但现在一边倒地否定土地财政，似乎它一无是处，则是十分危险的。过去二十年，中国经济的高速发展很大程度上就是建立在土地财政基础上的。某种意义上讲，土地财政乃是中国经济发展模式的核心竞争力！放弃土地财政模式无异于自毁长城。”
重在二次分配
赵燕菁认为，土地财政模式只是中国走出的第一步，但作为一个“模式”，远谈不上完善，许多方面仍有待提高。
建议用税收财政代替土地财政的学者认为，地方政府要退出土地一级市场，让农民和开发商谈判，自由确定土地的供给和价格。赵燕菁则表示：“这是非常重大的政策改变。一旦实施，必定会造成财富分配的巨大不公，以及政府公共服务水平的急剧下降和经济发展速度
的迅速下滑。”
他认为，中国现在的征地拆迁政策，已在城市制造了大量的百万和千万富翁，例如深圳城中村改造，还将造就一大批亿万富翁。一旦松动垄断土地一级市场，造富的速度将会远超煤矿私有化，其后果也会更严重。
那么，现有的土地财政模式该如何完善？
他说，正确的做法，不是在财富的初次分配，研究怎样在地方政府和郊区地主间分配剩余，更不是让私人直接同开发商谈判，而是由政府继续保持垄断利益，再通过二次分配，在更大范围内，重新分配社会财富。
这个“二次分配”机制就是住宅。“下一步，政府要千方百计，夸张一点，即使砸锅卖铁，也要向进城农民、大学毕业生、复员军人以及其他低收入的新增就业人群降低门槛，给他们创造第一次置业机会。”赵燕菁说。而前提之一，就是维持现有的“土地财政”——政府垄断土地一级市场。
谈到现在围绕市场商品房价格制定的各项房地产政策，赵燕菁认为：“这不过是一系列应激式的政策反射，真正的住房制度还没有破题。”现在住房的核心问题，是大规模解决城市新增就业人口的住宅需求，压低房价，不但解决不了问题，甚至可能导致严重的政治经济后果。
据赵燕菁观察，现在只有重庆等少数几个地方政府，开始认真考虑包括农民工在内的新增就业人口的居住问题。其他地方的经济适用房，社会保障房，大多只是针对本地居民。但只要诸如公共租赁住宅、保障房无法进入市场，就不可能利用融资手段，大规模地解决建设资金的来源问题。资金就会迫使政府将住宅问题的解决局限在“本地户口”这一可控的范围。特别是，如果保障房没有完整的产权，新增城市居民就依然不能变为城市的“有产者”，就依然无法通过二次分配，分享城市财富的增长，贫富分化就依然挥之不去。
至于未来，赵燕菁说，70年以后，大部分居民在城市拥有了私有财产，中国就可从“土地财政”模式转为“税收财政”模式，或者如新加坡那样的“企业财政”模式。世界上没有纯粹的发展模式，现实中，所有经济都是多种模式的混合，只是在不同的阶段，比重不同。土地财政也不会永远是最优的模式。但至少在目前的发展阶段，“我
（转载自第一财经日报，有删节，标题为编者所加）
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观察
"放弃土地财政就是自毁长城"
作者：邵芳卿
作者单位：
刊名：
国土资源导刊
英文刊名：LAND & RESOURCES HERALD
年，卷(期)：2010,07(9)
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