试论抗战时期晋察冀边区的土地政策_刘庆礼

抗战时期，为了建立抗日民族统一战线，作为“敌后模范的抗日根据地及统一战线的模范区”［１］，晋察冀边区实行了减租减息的土地政策。本文利用搜集到的一些史料，经过爬梳剔抉、分析筛选，就晋察冀边区土地政策贯彻实施的现实背景、具体过程、社会效果和历史经验等四个方面略陈管见，并拟刊诸枣梨，以求教于方家同好。

一、土地政策贯彻实施的现实背景

抗战之前，晋察冀边区的农村形势是，大部分土地集中在地主手中，租佃关系依旧是封建土地制度下的一种基本剥削关系和主要社会经济关系，造成了佃户朝不保夕的艰困生活，地主和佃农的阶级矛盾日趋尖锐。

据对北岳区２８个县中的８８个村庄的调查表明，当时占农村人口总数４７．４５％的贫农、雇农，每户占有土地只有２．５—７．５亩；占７．２６％的富农，每户平均占有土地２７亩；而仅占人口总数２．３％的地主，每户平均占有土地则在９７亩以上。由于土地占有高度集中，分配极不合理，广大无地和少地的农民为了维持生计不得不向地主租佃，其租额一般占总收获量的５０％—７０％。用经济学的观点来看，这种高额地租使地主占有了佃农的大部或全部剩余劳动，有时甚至包括佃农的部分必要劳动。这只是正租，还有“背租”“杂租”“小租”等各种各样的额外榨取［２］。此外，还普遍存在超经济剥削，如高利贷、小斗出大斗进，佃户代地主承担差役、赋税等。同时，在有些地区，地租剥削与封建性高利贷剥削如同孪生兄弟，形影不离地纠结在一起，对贫苦农民实施更为残酷的剥削，其主要形式是呈日益增长趋势的预租制和押租制。预租是佃农预先交纳钱粮作为地租。有时佃农为了得到土地的佃种权，不得不预交相当于一年或几年地租额的保证金作为押租。随着押租额的不断增长和押租率的持续升高，押租的性质也由最初的地租保证蜕变为名目繁多、花样翻新的高利贷剥削，以至于成为地主对佃农任意役使的工具和把柄、敲诈勒索的本钱和手段。押租佃户为了交付高额押租，在被迫缩减生产和生活费用的同时，往往要向地主借高利贷，进而使自己在租佃关系上又套上了一副借贷关系的枷锁［３］。

在这里，高利贷作为超经济剥削的一种主要形式，久而久之便形成了恶性循环，造成了农民贫困的加剧。贫苦农民向地主、土豪及个别富农借贷，年利率一般在１．７—３分之间，逢年过节或遇有急用，多以月利４—５分告贷，并以土地作为抵押；借期一般都很短，如到期不能偿还，土地即为债主所有，农民因此失去或部分失去土地。地租、高利贷的多重剥削，加之繁重的赋税和不时发生的严重饥荒，使得农民大量死亡或大批逃荒成为习以为常、司空见惯的“正常”社会现象，于是更加快了土地向地主和其他富有者手中集中的速度［４］。

日本帝国主义一边对中国实施军事侵略和政治扩张，一边加紧对晋察冀边区的经济掠夺，使农村经济坠入殖民地化的万丈深渊而不可挽救，广大农民遭受封建剥削和帝国主义压迫的双重痛苦而无以自拔。在劳而无获、穷困交加的境遇中，在水深火热的状态下，他们长期饱受战争的蹂躏和饥饿的煎熬。此时，如果“不改善他们的政治文化特别是物质生活，从经济上给以援助，他们便没有精力与心情参加抗日战争”［５］。

二、土地政策贯彻实施的具体过程

晋察冀边区减租减息土地政策的贯彻实施，尽管

试论抗战时期晋察冀边区的土地政策

刘庆礼

摘要抗战时期，晋察冀边区在贯彻实施减租减息的土地政策过程中，立足于当地实际，采取了科学多样、行之有效的方式方法，取得了显著的社会效果，积累了宝贵的历史经验。本文旨在对晋察冀边区土地政策贯彻实施的现实背景、具体过程、社会效果和历史经验进行简要论析。

关键词抗战时期晋察冀边区土地政策

DOI:10.13514/https://www.360docs.net/doc/e318039368.html,14-1186/k.2014.06.018

由于各个行政区情况的不一样和运动发展的不平衡，表现出或迟或早、参差不齐，但从总体上看，大致可以分为三个具体阶段。现采纳和依据学界的观点，分述于下。

1.初步贯彻阶段（1937年10月—1941年12月）。

１９３７年１０月，八路军１１５师在挺进晋东北、创建晋察冀抗日根据地的斗争中，提出了“二五减租”“一分减息”和“合理负担”等带有战地政治动员性质的口号，但限于条件没有得到大面积实施；即使在一些实施的地区，掌握的标准也不尽一致。为了统一政策，新成立的晋察冀边区行政委员会在１９３８年２月公布的边区第一个土地法令《晋察冀边区减租减息单行条例》中规定：“地主之土地收入，不论租佃伴种，一律照原租额减少２５％”；“钱主之利息收入，不论新债旧欠，年利率一律不准超过一分（即１０％）”；地租外的额外附加高利贷“一律禁止”；“严禁庄头剥削”。并且规定：“地主未得租户、佃户、伴种户之同意，不准将地转租转佃转伴种他人。”［６］即保障农民佃权，而这恰恰是减租减息的关键所在。与此同时，边区行政委员会还发出１９３８年第１号《指示信》，强调土地政策“是扩大与巩固统一战线的一个办法”，因而“要在解决每一个契约关系中把握统一战线”，并明确它的执行权“属于政府”，群众团体“只能负协助的责任，不能直接执行”［７］。尽管《单行条例》和《指示信》还只是初见雏形的土地政策，但这丝毫不影响它成为晋察冀边区实行减租减息的重要法律依据。

１９３９年１１月，中共中央发出了《关于深入群众工作的决定》，要求各地迅速纠正一度出现的“注重了上层统一战线，忽视了下层群众工作”的错误倾向，进一步依靠群众实行减租减息。１２月，边区农会制定了《减租减息实施办法》。翌年２月，边区行政委员会颁布了《修正晋察冀边区减租减息单行条例》及有关执行问题的第３１号指示信。与１９３８年的《单行条例》相比，《修正条例》包含的内容更加具体，适用的范围更加广泛，对所涉及问题的研究更加深入，从而对指导运动开展更加切实有效。

不可否认，《修正条例》也存在一些“左”的倾向，如对典当地的解决方法不够妥当、在掌握统一战线方面不够平衡、对于交租交息和保障地权不够重视等等。为克服运动中出现的“左”的倾向，１９４０年８月，中共中央北方分区提出《晋察冀边区目前施政纲领》，对诸如佃户债户的交租交息、汉奸嫌疑犯逃亡后的土地及财产处理、汉奸家属财产的依法保障等，按照统一战线的精神，进一步作出明确的政策性规定。１９４１年３月，边

区行政委员会又明令“保障土地所有权，保障土地使用权”，切实“减租减息，交租交息”［８］。在此，对《修正条例》的及时完善和对其存在不足的有效弥补，也同时成为政策及法令加强立法缜密性和现实针对性的集中体现。

这一阶段，由于调节了农民与地主这两个对立阶级之间的相互利益关系，缓和了这两个对立阶级之间的紧张局势，稳住了边区的地主和富农，还使大多数的逃亡地主在政策的感召下返回边区，从而使减租减息运动得以继续发展。

2.深入贯彻阶段（1942年1月—1943年10月）。

１９４２年３月，晋察冀边区行政委员会第二次公布了《修正晋察冀边区减租减息单行条例》，并具体制定了《施行细则》。二次《修正条例》和《施行细则》，在租佃关系方面，将过去所规定的伴种地的最高租额不得超过收获总额的５／１０改为６／１０；对耕地副产物及其分配作出了新规定，提出“副产物之作物种类与栽种位置，均以当地习惯决定”，但不得超过耕地收获总额的１／１０。在借贷关系方面，补充规定出租人借给承租人种子粮食，月息“不得超过原借量８．４‰”。在保障土地所有权和使用权方面，补充规定承租人未经出租人同意，不得将耕地转租他人，不得无故不耕作不付租；出租人因契约期满收回土地后，必须自耕三年方允再行出租；未满契约，出租人如出卖土地，原承租人有依约对新主人土地的承租权；累世租佃的土地，除非承佃人自愿放弃使用权，否则地主不得夺佃［９］。以上修正内容和补充条款进一步贯彻了统一战线政策，尽最大可能地满足了地主和农民各自的利益诉求。

１９４２年１１月和１２月，边区政府相继颁发了《关于处理典地回赎的几项规定办法》和《关于执行处理典地回赎问题办法的指示》，旨在纠正赎地换约中存在的典地与押地相混淆的错误。一是明确指出典地与押地“两者性质不同，必须截然分开”；二是规定“处理典地回赎的纠纷，必须坚持保障地主土地所有权，保障农民土地使用权的原则”［１０］。同时，为减少纠纷和增进团结，还提出了采取调解或和解的方式，处理典地回赎纠纷问题的原则性意见。

上述政策的调整和落实，作为良好的开端和扎实的铺垫，为边区土地法令的正式制定和颁布提供了强有力的政策支撑。１９４３年１月，晋察冀边区召开第一届参议会，总结了边区五年来的减租减息工作，通过了《晋察冀边区租佃债息条例》等重要法令。《租佃债息条例》对土地政策中的一些基本问题和实施原则作了更

加全面的规定。比如，在租佃关系上，一方面重申二五减租和高租额不得超过耕地正产物３７５‰的原则，另一方面又规定佃户在减租后要保证交租。在借贷关系上，提出借贷利率“由双方自由约定”的原则，同时还规定凡依法成立的新债及减租后的旧债，“债务人应偿还之本息到期不能偿还时，债权人得依法追诉，或依民法规定处理其质物或抵押物品”。另外，为合理解决租佃债息纠纷，条例还立足于边区实际，创造性地提出了调解与仲裁的具体办法。

然而，边区的减租减息虽然找到了照顾地主和农民双方利益关系的平衡点，兼顾了地主和农民的利益，但这毕竟不是温文尔雅的绅士名媛间一团和气的推杯换盏，而是一场雷霆万钧般根本触动地主阶级既得利益的严重的阶级斗争，由此引起他们的公开反对和猛烈攻击势所难免。由于地主阶级出于阶级本性，除少数开明士绅外，对减租减息千方百计地进行阻挠和破坏，由于日寇不断对边区进行“扫荡”和“蚕食”，加之边区发生灾荒，致使减租减息运动走上了一条艰难痛苦、曲折蜿蜒的道路。于是，边区行政委员会审时度势，又较大幅度地进行了政策调整［１１］。１９４３年６月，北岳区四分区地委根据形势需要，作出了《关于当前执行土地政策初步检查纠正右的偏向的决定》。接着，中共北岳区党委发出了《关于保护农民既得利益给四分区地委的指示信》，要求全分区干部带领群众，运用正确的斗争策略，采取合法的斗争形式，遏制和粉碎地主的进攻，使农民的土地和利益失而复得。

3.老区查减退租、新区开始减租阶段（1943年10月—1945年8月）。

１９４３年１０月１日，中共中央下达《关于减租生产拥政爱民及宣传十大政策的指示》；１０月１８日，中共晋察冀分局发出《关于彻底实行减租减息政策的指示》；１０月２８日，晋察冀边区政府作出《关于贯彻减租政策的指示》。《关于贯彻减租政策的指示》要求各级干部“必须深入研究与熟悉租佃债息条例及有关土地政策的法令”，“必须紧紧掌握保障地权佃权、照顾双方、团结抗战、增加生产的基本精神，具体分析不同地区、不同基础、不同地主（有大中小贫富开明顽固等）与佃户（贫富进步与落后等），作各种不同的处理，克服粗枝大叶、一般的、形式的看问题与官僚主义作风”；强调反对执行减租政策的右倾，同时注意防止农民报复造成地主恐慌不安等过“左”现象发生［１２］。之后，各级领导机关立即采取相应政策措施，在１９４３年下半年使各地不同程度地存在着的右倾偏向得到了纠正，接着许多地方着手进行“查减”工作。同年秋冬，随着战争形势转入局部反攻，边区的北岳区恢复到１９４０年的局面，冀中区恢复到１９４２年“五一”前的局面，平北、冀东的游击战争扩展到了伪“满洲国”境内，热辽两省也相继建立了根据地，使边区面积不断扩大。于是，边区的减租减息运动进入了第三阶段，即老区查减退租、新区开始减租阶段。

从１９４４年和１９４５年两年的情况来看，边区已经实行减租减息的大部分地区通过开展“查减退租”运动，解决了以往存在的收地夺佃、明减暗不减、明减实增等破环减租的问题。在一部分尚未开始或初步开始的地区，包括新开辟的地区和变质后收复的地区，则开始了有计划、有步骤地减租。老区查减退租和新区减租，是晋察冀边区创建七年来最普遍和最深入开展的一次群众运动。群众由于被充分发动起来，打破了封建思想的束缚，明确了“谁养活谁”的认识，提高了思想和阶级觉悟，懂得了自己解放自己，也同时掌握了政府土地法令，所以思想进步、态度积极、行动自觉。此外，由于比较全面地掌握和贯彻了土地政策，没有发生大的偏差，从而使运动的发展呈现出由不平衡到相对平衡的良好态势，取得了巩固的实效。

三、土地政策贯彻实施的社会效果

减租减息的土地政策在晋察冀边区的普遍贯彻实施，实现了中共中央政治局１９４２年１月２８日在《关于抗日根据地土地政策的决定》中提出的“减轻地主的封建剥削，实行减租减息，借以改善农民的生活，提高农民抗日与生产的积极性”和“减租减息之后又须实行交租交息，借以联合地主一致抗日”的目的，取得了显著的社会效果。

首先，削弱了封建剥削，减轻了农民负担，改善了农民生活。

减租减息土地政策的出发点和落脚点，就是减轻封建剥削，改善农民生活。通过减租减息，农村中的土地关系及其状况有所改变，原来地主手中的土地逐渐向缺乏土地的广大贫农和中农手中转移，使无地的农民有了土地，少地的农民增加了土地，农村的封建势力得以削弱，农民的沉重租息负担大为减轻。１９４０年６月，晋察冀边区农救会对北岳区一、二、三、五区减租减息情况作了统计，结果是总计减息３２０６００余元、减粮１２２９０余石，减租的土地总计１４８０余顷。同时，由于减租减息运动的深入和旧债的逐步被清理，总计收回土

地６４９００余亩，其中仅第五专区所属的行唐县，就收回土地２８４２８亩［１３］。

其次，缓解了地主和农民之间的矛盾，扩大了农村抗日民族统一战线，推动了民主政治的发展。

在异常艰难的战争环境下，边区的土地政策兼顾了地主和农民的双方利益，同时保障了地主和农民的人权、政权、地权、财权，从而激发了农民从被动地接受抗战政治转变为主动地参与政治和社会活动的满腔热情，调动了地主士绅参加边区民主政权的积极性，使统一战线政策在政治上得到了全面有效的落实，边区的民主政治建设得到了前所未有的加强。在１９４０年７月进行的民主选举中，北岳区１９个县平均有８０％的民众参加了选举，其中的平山县则达到９９％。冀中区７个县各阶层民众参选的状况和选举的结果是：雇农、贫农、中农参加村选者当选为村各委员会主任者占总数的８７．９％，当选为村主席者占总数的９０．９％；参加县级选举者占总数的７２．６％，当选为县议员的占总数的８２．１％。地主和富农参加县、村新政权的选举人数也十分可观，分别占公民数的７２．４％和８７．２％；他们中当选为村各委员会主任的占总数的６．８％，当选为村主席的占总数的７．６％，当选为县议员的占其总数的１７．７％［１４］。

再次，调动了农民的抗战积极性，掀起了组织武装和参军热潮，壮大了抗日武装力量。

实行减租减息的土地政策以后，广大农民的抗战积极性被充分调动起来，参军参战如火如荼，扩大了抗日队伍，壮大了抗日力量。各地普遍建立的民兵、青年抗日先锋队等群众性的武装和半武装组织，已经成为保卫根据地和坚持抗战的不可或缺的重要力量。众所周知，在１９４０年秋开始的历时４个多月的百团大战，是抗日战争相持阶段八路军在华北地区发动的一次规模最大、持续时间最长的战役，八路军共有１０５个团在华北２５万民众的大力支持下参战。殊不知在这次震惊中外的伟大战役中，这２５万民众中仅正太线的民兵就达到了２万多名，他们被编成５０个大队随军作战，破坏铁路１５８里，搬回铁轨３０８根，收回电线１３万斤［１５］。还有，从１９３８年到１９４２年５月，北岳区民兵参战达１０６４９次，毙敌１５１７人，俘敌３６８人，锄奸１６５８人；冀中区民兵参战人员达１４３万人，毙伤俘敌伪军６０００余人，他们破坏敌人的公路、桥梁及封锁沟、墙，发挥了重大作用［１６］。

最后，提高了农民的觉悟，培养了农民中的积极分子，提拔了一批优秀干部。

有资料表明，减租减息运动“在发动斗争中锻炼着我们的干部，改造着干部更进一步密切与群众运动的关系。”［１７］还做到了在“发动广大群众中，注意培养与组织积极分子，认真的培养农民中的领袖，防止积极分子脱离群众”［１８］。在北岳区，实行减租减息后，群众的生产情绪十分高涨，以至于在大生产运动中涌现出胡顺义、安有成等大批劳动英雄［１９］。在平安，为配合减租斗争，他们改造了村抗联，撤换了不称职的干部，提拔了优秀的群众领袖。据不完全统计，平安共撤换了９名干部，调换了６名干部，重新选举１１名干部，准备改造的干部则有５９名［２０］。在减租减息运动中成长起来的优秀干部遍及边区各地，他们成为革命斗争的中坚和骨干。总之，在减租减息运动中，农民自身的阶级觉悟受到了启发，懂得了自己解放自己，政治觉悟和思想觉悟随之有了很大提高。这项运动的开展，还培养了大批贫农、雇农积极分子，其中许多人被吸纳到共产党的组织之中，也有不少人担任了农会和基层政权的干部。

四、土地政策贯彻实施的历史经验

晋察冀边区贯彻实施减租减息的土地政策，从抗战初期始到１９４６年中共中央发出“五四指示”止，时间长达八年之久，除效果显著、成就斐然之外，在历经艰难困苦、迂回曲折的反复之后，也积累了弥足珍贵的历史经验。现撮其要者，胪列以下四点：

第一，对农民群众既要发动又要教育，是土地政策贯彻实施的必要前提。

实行减租减息政策，既然是一场千百万农民自己解放自己的伟大群众运动，就注定不会一帆风顺，也更不可能一蹴而就。边区开展的减租减息运动，在前期存在的推进迟缓的问题，是由于没有充分发动群众和没有积极教育群众所造成的；因为仅靠“我来解放你”，或者包办群众斗争，采取自上而下的干预，只会事倍功半抑或一事无成。正如毛泽东所说：“减租是农民的群众斗争，党的指示和政府的法令是领导和帮助这个群众斗争，而不是给群众以恩赐。凡不发动群众积极性的恩赐减租，是不正确的，其结果是不巩固的。”［２１］

第二，对运动的开展既要反对右又要防止“左”，是土地政策贯彻实施的重要保证。

开展减租减息运动取得的胜利充分证明，边区的各级政府逐步认识和掌握了斗争规律，基本上能够及时而妥当地解决运动中出现的一些新情况和新问题。但不可回避的问题是，在边区初创时期存在着右的倾向，表现为忽视农民生活的改善，缺乏对农民的动员与组织，强调地主与农民的联合，否认农民对地主的斗争

等等。在边区政权巩固之后，又存在着“左”的倾向，表现为怀疑地主阶级参加抗日的可能性；不能区别地主阶级有不同的阶层、不同的利害关系和政治动向；违背党的保障一切抗日人民的人权、财权的政策，等等。因此，在边区贯彻实施土地政策的过程中，必须切实预防和及时纠正右的和“左”的两种错误倾向。

第三，对地主阶级既要让步又要斗争，是土地政策贯彻实施的基本原则。

抗战时期，日寇践踏我国土、屠杀我同胞，使民族矛盾上升为社会主要矛盾。此时，以对地主阶级实行某些让步为代价，实现“全面的全民族的抗战”［２２］，是为建立抗日民族统一战线所必须。但这种让步也应是有原则的让步，因为地主阶级毕竟是一个不劳而获的阶级，他们依靠占有的土地对贫苦农民进行压迫剥削，他们的阶级利益和广大农民的阶级利益处于直接对立状态；当减租减息触犯了地主阶级的经济利益时，招致其采取各种手段对农民的群众运动予以顽强抵抗和实施威胁，既是自然的也是必然的。因此，在大敌当前之时，对地主阶级要有所让步或妥协；但在对地主阶级作出某些让步或妥协的时候，也不能放弃斗争。只有坚持合法的斗争形式，对他们的负隅顽抗坚决予以反击，才能从根本上解除农民的顾虑，使其真正放下思想包袱，以确保减租减息运动的顺利开展。边区在“查减”以前，地主阶级之所以阳奉阴违地从事种种“抗减”活动，就是因为我们的一些干部心存忧虑，担心一旦得罪了他们会对建立抗日统一战线造成损害，结果对其姑息迁就，一味纵容，导致了其有隙可乘。这是不争的事实，教训深刻而沉痛。

第四，对法令的执行既要坚持原则又要灵活，是土地政策贯彻实施的主要手段。

晋察冀边区对土地政策的贯彻实施，既然历经艰困和反复，也就呈现出工作发展的不平衡性。边区行政委员会在１９４３年１０月２８日作出的《关于贯彻减租政策的指示》中，将边区贯彻执行土地政策的情况划分为五种类型：一是彻底贯彻执行的（北岳区和冀中区的一小部分），二是基本贯彻执行的（北岳区和冀中区的大部分），三是初步贯彻执行的（平北），四是尚未贯彻执行的（冀东区和北岳区的新开辟地区），五是曾经贯彻执行、后又因变质使群众利益丧失的（北岳及冀中区的一部分）。针对不同地区的不同情况，边区行政委员会确定了不同的工作重点。晋察冀边区减租减息的土地政策得以成功实行，正是结合本地实际，对政策法令既坚持原则又灵活地贯彻实施的结果。所有这些都有力地说明，对于上级颁布的政策法令，必须坚决贯彻实施这是毫无疑问的，但要想真正取得事半功倍的成效，就需要根据不同情况进行灵活应用，切忌照搬、照套、照用。在这里，胶柱鼓瑟和按图索骥，实乃举事之大忌。

要之，晋察冀边区采取科学多样、行之有效的方式方法，对减租减息土地政策的贯彻实施，削弱了封建剥削，改变了农村土地占有状况，团结了大部分地主和农民共同抗日，提高了农民抗日、生产和参加民主政权的积极性，为抗日民族统一战线的巩固和发展，乃至取得抗日战争的最后胜利，提供了重要保证。同时，即使在今天，其所积累的历史经验，也仍然值得我们学习和借鉴。

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刘庆礼河北省文物保护中心副研究馆员

（责编樊誉）