5730图书馆_基于利益相关者视角的政府主导型流域生态补偿制度研究

基于利益相关者视角的政府主导型流域

生态补偿制度研究

＊

★　马　莹

[摘要]兼顾各利益相关者及利益联盟的利益诉求是激励相容性流域生态补偿制度的本质要求。只有以协调利益相关者的利益矛盾为目标,对各利益相关者的行为同时进行规范,解决好利益相关者及利益联盟间的利益再分配问题,政府主导型流域生态补偿制度才能起到激励流域生态服务供给、提高流域生态质量的作用。激励相容性流域生态补偿制度的设计要点在于将收益与履责状况挂钩,使用成本加利法测算补偿标准,在上一级政府、上、下游各利益相关者和后代人之间合理分摊补偿费用,激励监管者承担监管责任。

[关键词]流域生态补偿;利益相关者;政府主导;激励相容

[中图分类号]F 124.5[文献标识码]A [文章编号]1006—012X (2010)—05—0052(05)[作者]马　莹,博士研究生,讲师,上海财经大学(吉林财经大学税务学院),上海　200433

长期以来,政府主导始终是政府治理流域污染、保护水生态环境的主要手段,中国政府曾采取污染源监测、排放污染物申报登记、环境影响评价、“三同时”制度、排污收费等一系列政策制度来解决流域污染问题,但实施效果并不理想,地表水污染依然严重。2008中国环境状况公报指出,中国的七大水系水质总体为中度污染。200条河流409个断面中,一类至三类、四类至五类和劣五类水质的断面比例分别为55.0%、24.2%和20.8%。[1]水环境质量没有得到实质和全面的改善。出现这种局面的主要原因在于以往出台的各种政策忽视了流域各地区、各利益主体之间的利益协调问题,不具有激励相容性。各地方政府和其他利益相关者在自身利益最大化目标的驱动下,往往对触动其既得利益的政策进行抵制,或者利用政策漏洞继续实施流域生态破坏性行为,导致政策难以发挥实效。为此,有学者提出建立流域生态补偿制度来

解决这一难题,通过调整流域生态保护受益者和受损者双方的经济利益来保证多方共赢,使流域各地区的政策取向与保护和改善流域生态环境的目标相一致,从而激励各利益相关者自发实施流域生态保护政策。但是,流域生态补偿不是万能的,只有激励相容的制度才能实现既定目标,否则,流域生态补偿制度也将与以往的制度一样,无力扭转水污染严重的现状。本文以受益补偿①为研究对象,通过明确流域生态补偿过程中涉及到的利益主体、各主体的利益诉求和约束条件,来分析政府主导型流域生态补偿制度的作用机理,并对政府主导型流域生态补偿制度的设计要点提出建议。

一、

流域生态补偿利益相关者分析

利益相关者是指那些能影响组织目标的实现或被组织目＊①基金项目:上海财经大学研究生创新基金项目(C X J J -2009-307)成果之一。

按照补偿客体和资金流向的不同,流域生态补偿可以划分为受益补偿和损害补偿两类。受益补偿是指向流域生态服务的提供者进行补偿。损害补偿是指上游排污者为弥补越权排污给下游造成的实际损失,而向下游利益受损者进行补偿。本文以受益补偿为研究对象。

的选择能够实现自身利益最大化的行为。

(一)流域生态补偿利益相关者界定及其利益分析

流域生态补偿利益相关者主要包括补偿主体、受偿主体和第三方三类。其中第三方是指不直接参加补偿过程,但会受到流域生态补偿制度影响的各利益主体,如非政府组织、当地及上一级人大、流域管理机构等。由于第三方不直接参与流域经济利益的再分配,所以本文不对其进行分析。

1.补偿主体

在受益补偿中,补偿主体是指流域生态保护的受益人。具体包括下游企业、社会组织、个人、下游政府、上一级政府和中央政府等。

下游企业、社会组织和个人能够直接享受生态服务的利益,所以要支付流域生态补偿金。下游企业、社会组织、个人的利益诉求体现在水质达标和少付费两个方面。一方面,企业要求水质可以达到生产标准,居民希望水质达到安全饮用标准。另一方面,下游企业、社会组织和个人均希望自己能少付费,大家都有搭便车的心理。但是,如果水质较差的话,在需求刚性的约束下,理性的补偿主体将愿意支付补偿费用。当然补偿多少要受到利益主体收入的限制,而且最大不超过其受益。

上游的保护为下游提供了良好的发展条件,增加了下游企业和居民的收入,同时也增加了下游的税源。也就是说,下游政府间接享受了生态补偿服务的利益,所以下游政府也应该承担部分流域生态补偿义务。下游政府的目标是不付费或少付费就可以得到本地生活和经济发展所需的水质,因而往往希望通过与上一级政府进行博弈,由上一级政府使用行政法律强制要求上游提供流域生态服务,或者由上一级政府支付相应的补偿费用。当然,在水质需求与供给差距很大时,下游补偿地政府将不得不支付补偿费用以换取优质水资源,但补偿多少要受到下游政府财政能力的限制,最大不超过其从流域生态服务中得到的收益。

上一级政府和中央政府出于整体规划和全面发展的需要,要对流域生态补偿服务进行补偿。他们的利益需求是当地或全国社会福利的最大化,但是否补偿及补偿多少不仅受财力限制,还受当地及国家的发展政策取向和现实环境状况制约。

2.受偿主体

服务提供

及其职工

上游农户、流域资源使用量下降的企业及其职工或者直接承担了提供生态补偿服务任务,或者为此损失了收入和发展机会,因而应该得到补偿。只有当提供流域生态服务的经济收益与生态收益、补偿金、新渠道收入三者之和能够弥补服务供给成本和损失(包括直接的服务提供成本、放弃其他经营项目的机会成本以及企业和个人的损失)时,上述利益相关者才会在利益驱动下提供流域生态补偿。

乡村集体是集体所有土地的所有人,提供流域生态服务往往要改变土地的用途,所以应该向土地所有人支付使用费或租金。乡村集体作为集体利益的代表者追求集体福利的最大化和集体组织自身利益的最大化两个目标。一般而言,只有当收到的租金或使用费高于将土地用于其他用途的收益时,乡村集体才会同意将土地用于提供流域生态服务。

上游政府也属于受偿主体。提供流域生态服务一般是以牺牲当地的发展机会为代价的,这相应减少了当地政府的预期财政收入。另外,上游政府往往要自筹部分资金用于保护流域生态,流域生态保护资金挤占了当地的发展资金,因而上游政府也要受到补偿。作为理性的政府,只有当得到的补偿金和提供流域生态服务所带来的收益之和高于实际成本和机会成本时,上游政府才愿意提供生态补偿服务。另外,将流域生态保护状况列入政府工作绩效考核系统会激励政府提供此种服务。

(二)利益相关者联盟

虽然不同利益相关者的利益诉求和约束条件不尽相同,但是,在特定的博弈阶段,有些利益相关者的利益要求是一致的,故易结成利益相关者联盟,联合争取联盟利益的最大化。而处于其他的博弈阶段时,这些利益主体的利益诉求发生背离,甚至处于针锋相对的位置,此时,联盟瓦解,各利益主体会寻找新的同伴,构建新的联盟。

1.基于上、下游之间的矛盾而形成的联盟:上游联盟与下游联盟

当上下游之间为各自的利益进行谈判时,上游政府部门与上游其他利益主体的基本利益是一致的,均希望尽量多收取费用,共同的利益促使他们组成联盟与下游谈判。下游政府部门和下游其他利益主体的基本利益也是一致的,即尽可能少付费,以最低价格得到高质量的服务,所以下游各利益

相关者也会结成联盟。这就使得多主体之间的博

联盟之间的博弈。

2.基于政府与其他利益主体之间的博弈而形成的联盟:非政府利益相关者联盟

在政府主导的受益补偿中,上游政府与生态服务提供者、乡村集体与农民之间要进行博弈,以确定如何分配得到的补偿金(如分配给农户还是由政府所有用于提供教育等公共产品)。为了共同分得更大的蛋糕,上游农户、减少污染排放的企业和居民可能会合作,形成非政府利益相关者联盟。当然,在蛋糕大小确定之后,该联盟的各主体将处于对立的立场,理性的各利益主体均倾向于自己多分一杯羹。下游政府及下游各受偿主体之间的博弈与上游政府及上游各受偿主体之间的状况相似。

可见,利益相关者并不是各自为政的。利益相关者个体和联盟的同时存在加大了流域生态补偿制度研究和设计的难度。制度设计者必须根据不同的补偿阶段,兼顾并区分利益相关者独立个体和联盟成员的身份,合理的设计流域生态补偿制度。

二、流域生态补偿制度的作用机理

(一)流域生态补偿制度的目标定位

流域生态补偿制度的目标应定位于解决利益相关者或利益联盟之间的利益矛盾上。图1以政府主导的受益补偿为例剖析了流域各主体间的四类矛盾:(1)上游联盟与下游联盟之间的矛盾。这一矛盾体现在两个方面,一是下游联盟不愿意付费。首先,作为理性人,下游居民和企业从自身利益最大化考虑想尽量少付费。其次,下游居民和企业付费并不必然导致下游政府向上游政府进行转移支付,因为下游政府可以与上一级政府、中央政府和上游政府进行博弈,或者寄希望于上一级政府或中央政府承担流域生态补偿金的偿付责任,或者有意将保护流域生态视为上游地区的天赋义务;二是得到补偿金并不意味着上游联盟会提供相应的流域生态服务,上游政府、居民和企业可能会联合起来隐瞒流域生态服务提供状况;(2)上游政府与上游非政府利益相关者联盟之间的矛盾。上游政府与上游非政府利益相关者联盟在如何分配流域生态补偿金方面存在矛盾,上游政府可能挪用从下游处取得的补偿金。作为多目标利益主体,上游政府追求的最大目标是当地经济的发展,社会民生需要的满足,除此之外,部对流域生态的关注度要低得多,这是政府将补偿金挪作他用的重要原因;(3)下游政府与下游非政府利益相关者之间的矛盾。下游居民、企业等非政府利益相关者希望当地政府或其他主体能够承担补偿的义务,因而拒绝向政府付费,这也就是所谓的搭便车;(4)上、下游政府与上一级政府的分歧。从下游政府的角度来看,下游政府总是认为自己向上一级政府上解的税收中包括购买流域生态服务的资金,自己已经将进行流域生态补偿的责任转移给了上一级政府,所以不需要再另外支付补偿金;而上一级政府受财力限制,总是希望下游政府自行承担全部或部分补偿资金。这就形成了下游政府与上一级政府之间的博弈。从上游政府的角度来看,出于地方利益的考虑,上游政府需要上一级政府拔付能够弥补其全部服务成本的补偿金。但是,由于财力有限,上一级政府总是要求地方自筹部分资金,这就形成上一级政府与上游政府之间的博弈。

图1　流域生态补偿矛盾分析图

流域生态补偿的目标就是通过合理的利益分配,解决以上四个矛盾,使各利益相关者或利益联盟在利益最大化目标下选择的行动恰恰是有利于流域生态保护的行动。也就是说,流域各利益相关者和利益联盟在实施自利行为的同时,能够自觉保护流域生态环境。

(二)流域生态补偿制度拟解决的关键问题

利益再分配问题是流域生态补偿所要解决的关键问题。从图1的分析中可以得出结论,保护流域生态的收益超过成本是上游联盟采取流域生态保护措施的条件,而补偿收益大

这种外在激励方式才能转化为内在动力,流域生态保护行为才会成为各利益相关者的自发选择。可见,要想解决流域生态补偿中利益相关者或利益联盟之间的利益矛盾,关键是要在利益相关者或利益联盟之间处理好利益再分配问题。

(三)流域生态补偿制度的激励对象

表面上看,流域生态补偿政策的激励对象只包括上游企业和居民,其实,上游政府、下游政府、下游企业和居民均属于流域生态补偿政策的激励对象。通过对流域各主体间矛盾的分析,我们发现存在以下情形:第一,接到补偿金后,上游政府有不向提供生态服务的上游居民、企业发放补偿金或少发补偿金的可能。第二,下游政府有不支付或少支付流域生态补偿金的主观愿望。第三,下游居民和企业会尽力选择不付费或少付费。正是由于存在上述情形,因此需要建立完善的流域生态补偿制度来激励上游政府、下游政府、下游企业和居民,以使流域生态补偿制度切实发挥作用。

(四)流域生态补偿制度的作用基点

自利主体不可能主动进行流域生态保护的状况形成了对流域生态补偿制度的现实需要。针对上游政府、上游企业和居民、下游政府、下游企业和居民四个激励对象,流域生态补偿制度应具有以下四个作用基点,即在四个方面发挥激励功效:一是利用保护流域生态净收益超过破坏流域生态净收益的制度设计,激发上游企业和居民提供流域生态服务的内在动力;二是提高上游政府保护流域生态的收益,加大对上游政府忽视流域生态保护行为的惩罚力度,激励其主动加强辖区内的流域生态保护工作,即向生态服务提供者支付补偿金并对其进行监管;三是通过使下游政府补偿后的净收益大于不补偿的净收益,促使下游政府支付补偿金;四是以生态教育、违规处罚等手段,激励作为流域生态服务受益者的下游居民和企业付费。

(五)流域生态补偿制度的保障手段

为了保障流域生态补偿制度的顺利实施,加强监管是不可或缺的制度选择。目前来看,大多数人只关注对流域上游企业和居民,即流域生态服务提供者的监管问题。其实,监管不应该只针对上游企业和居民,对上游政府、下游政府和下游居企也要加强监管。对上游政府进行监管的目标有两个,一是督促上游政府对上游企业和居民进行监管,以激励后者

到流域生

中央政府、流域管理机构和下游政府共同完成。对下游政府进行监管的主要目的是保证下游政府及时、足额向上游地区支付补偿款,可以由上一级政府、中央政府、流域管理机构和上游政府来具体实施监管措施。对下游企业和居民进行监管的作用体现在保证流域生态服务受益主体按时、足额付费方面,这属于下游政府的职责所在。

三、政府主导型流域生态补偿制度的设计要点

通过上述五个方面的分析,我们可以看出,有效的流域生态补偿制度应该是一个系统、全面的制度体系,它需要针对补偿过程的各个环节和各个利益主体的行为进行规范,满足各主体合理的利益需求。单纯针对某一环节和某一主体的激励与约束无法保证整个制度的激励相容性,难以起到促进流域生态保护的作用。激励相容的政府主导型流域生态补偿制度应以在各利益相关者之间合理分配利益为导向,配合监管、处罚等有效措施,促使各利益相关者主动选择有利于流域生态保护的行为。在选择具体政策措施时,应注意以下几点:

(一)将收益与履责状况挂钩

补偿是多个利益主体之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程,[3]在设计流域生态补偿制度时,要将各利益主体的收益与履责情况挂钩,体现履责与否、履责程度与收益的关系,这是激励相容性流域生态补偿制度设立的前提。对政府部门而言,将流域补偿资金筹集与支付的状况、监管力度与效果、流域水生态状态均纳入政绩考核系统,综合评价政府职责履行状况,对履责效果好的部门及官员给予表扬、奖金、升职等嘉奖。对居民和企业而言,将流域生态服务供给努力与收入挂钩,按标准给努力程度水平高的主体以绩效收入,这样才能激励各利益主体履行应尽的义务。

(二)使用成本加利法测算补偿标准

利益分配的关键问题是补偿标准的测算。现有研究主要使用以下游环境效益作为补偿标准[4]和以流域生态建设成本作为补偿标准[5]两种方法进行测算。但是,以下游环境效益或以生态建设机会成本作为补偿标准,计算结果一般数额巨大,远远超出补偿主体的财政承受能力,操作难度较大。以

生态建设实际成本为补偿标准则会出现激励不足的问题,生态服务提供者会因为得不到利润而拒绝提供足量高质的服务。考虑以上原因,笔者认为,成本加利法作为补偿标准的测算方法更为合理,具体公式如下:

补偿标准=生态建设实际成本×(1+合理利润率)×各地分摊比例

其中,合理利润可以参考行业或地区平均利润率来测算,各地分摊比例根据上下游受益的情况及其经济承受能力来确定。[6]

(三)合理分摊补偿费用

补偿费用应该在上一级政府、上、下游各利益相关者和后代人之间合理分摊。目前,理论界普遍倾向于只强调下游各利益相关者的补偿责任。其实,过分强调下游各利益相关者的补偿责任不仅会引发下游相关利益主体的主观厌恶心理,而且还会造成下游无力承担高额补偿成本并拒绝补偿的情况发生。同时,从“谁受益,谁付费”的角度来说,下游各利益相关者并不是唯一的受益者,上一级政府和中央政府也都从流域生态补偿中受益,因而也要相应的承担成本,所以片面强调下游的补偿责任并不合理。另外,流域生态补偿具有代际外部性,即当代人的流域生态保护行为会使后代人受益,如保护天然林对后人有利。而且,随着社会经济的发展,人均收入水平提高,后代人对良好流域生态环境的需求水平和支付能力都要比当代人高。因此,后代人承担一部分补偿费用也是合理的。费用的分摊应以各利益相关者受益在流域生态保护总收益中所占比重为依据来计算。而各利益相关者受益状况估算方法需要相关各方协商,并由上一级政府最终确立。补偿金具体来源于政府的一般性财政收入、专门税费、国债等多个途径,其中国债的偿还主体应为后代人。

(四)因地制宜选择补偿方式

各地区的实际情况存在差异,因而应该因地制宜地选择适合当地的补偿方式。除了资金补偿之外,各地还可以选择异地开发、对上游地区进行技术和教育援助等其他补偿方式。但是无论哪种方式,都应确保各利益相关者的补偿净收益大于零,福利水平较之补偿前有所提高,否则,那些貌似有效的补偿方式都难以起到激励流域生态保护的效果。

(五)激励监管者承担监管责任

实际工作中,尽管监管对象、监管机构及监管机构的职责是基本明确的,但是监管不到位的状况却经常发生,有些地区甚至出现了监管者默许或激励监管对象不合规行为的现象,如上游地区不惩处排污者、支持污染项目上马等。因而如何激励监管者承担监管责任成为设计流域补偿制度需要研究的一个重要课题。之所以会出现上述监管异化的状况,是由监管者的“经济人”身份决定的。监管者也是以效用最大化为目标的理性“经济人”,因此当监管收益小于放松监管的收益时,存在监管者被监管对象俘获或与之合谋的可能。这意味着只有承认监管者自身利益的存在性,建立对监管者的激励机制才能从根本上解决这个问题。也就是说,制定监管奖惩制度,对绩效高的监管者予以奖励,对绩效差的监管者予以惩罚,将监管效率纳入监管者的福利函数中,通过提高监管收益来激励监管者履行监管职责。同时,对监管者进行再监管并对监管业绩进行评价也是必要的配套措施。再监管者可以由现有的流域管理机构来充当,而监管业绩评价职责由非政府性专业机构承担更为适合。

参考文献:

[1]中华人民共和国环境保护部.2008中国环境状况公报[R].h t t p://w w w.i n s t r u m e n t.c o m.c n/l i b/e d i t o r/U p-l o a d F i l e/20096/200961195428845.p d f.,2009-6-4.

[2]江若玫,靳云汇.企业利益相关者理论与应用研究[M].北京:北京大学出版社,2009.4.

[3]万　军,张惠远,王金南,葛察忠,高树婷,饶　胜.中国生态补偿政策评估与框架初探[J].环境科学研究, 2005,(02):1-8.

[4]徐琳瑜,杨志峰,帅　磊等.基于生态服务功能价值的水库工程生态补偿研究[J].中国人口·资源与环境, 2006,(04):125-128.

[5]沈满洪.资源与环境经济学[M].北京:中国环境科学出版社,2007.110-114.

[6]胡　熠,李建建.闽江流域上下游生态补偿标准与测算方法[J].发展研究,2006,(11):95-97.

责任编辑:任　平

R E F O R M O FE C O N O MI CS Y S T E M

N O.5.2010