公共政策执行困境的解决之道_宏观逻辑与微观机制的统一

《探索》2007年第2期

公共政策执行困境的解决之道:宏观逻辑与微观机制的统一

邹东升,陈　达

(西南政法大学　社会稳定与危机管理研究中心,　重庆　400031)

摘　要:公共政策执行是公共政策运行过程中的重要环节,是政策执行者将政策理想转化成政策现实的过程。然而公共政策制定的宏观逻辑与执行的微观机制之间的矛盾和冲突,往往会影响和制约公共政策的有效执行。运用史密斯的政策执行过程模型,分析该模型中理想化政策、政策执行机构、目标群体和政策执行环境这四类因素,并对该模型中其他要素进行整合和拓展,可以理性认识公共政策形成过程中的失范以及执行环节遭遇的障碍,进而有针对性地探寻走出执行困境的对策和出路。

关键词:公共政策;公共利益;执行偏差;有效执行

中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1007-5194(2007)02-0059-05

收稿日期:2006-12-19

作者简介:邹东升(1967-),男,四川通江人,西南政法大学政治与公共事务学院副教授,行政管理学硕士生导师;陈达(1987-),男,江苏连云港人,西南政法大学行政管理学2004级硕士研究生。

公共政策的执行过程是政策执行者将政策制定者的政策需求、政策理想转化成政策目标、政策现实的过程。政策制定和执行的统一是检验政策运行有效性的重要标准。现代化进程中的社会转型、经济发展和利益分化等因素导致政府决策过程日益复杂化,要求公共权威系统能够有效的运用公共政策来协调社会的各方面利益矛盾,并维护公共利益。然而,公共政策制定过程中的关于均衡多元利益、实现社会公共利益、注重效率和公平等宏观价值逻辑,往往因为政策执行机构、目标群体、执行环境、执行资源等政策执行的微观机制的制约或梗阻而难以奏效。因此,政策制定的宏观逻辑和政策执行的微观机制的有机统一,自然成为突破政策执行困境的有效之道。

一、源头失范:公共政策形成过程的缺陷审视

政策制定在整个公共政策运作中居于枢纽地位,其良好品质是政策有效执行的先决条件。为此,政策制定环节必须遵循合法性、合理性、可行性、公共性的要求。可是,公共政策形成过程中,仍有不少

失范现象常常与之相悖。

(一)政策合法性的缺失

一项政策要获得民众认同并最终实施,必须具备合法性。政策制定合法性缺陷主要表现在三个方面。首先,政策制定主体的合法性缺失。政治系统的合法性是政府制定公共政策的前提,一个不具有合法性的政治系统是很难顺利制定和执行公共政策的。一旦政治系统不具备合法性或是合法性地位下降,则这个系统制定出来的政策的效力和执行力必然受到影响。所以遭受合法性危机的政府要首先通过重塑合法性或者是化解合法性危机来保证公共政策得到公众认可。其次,政策形成程序的合法性缺失。程序的公平正义原则是政策研究者热衷于探讨的话题。“程序之所以重要,主要是因为它是规范决策主体行为的有效途径。如果没有程序作保证,公

共政策的制定就很有可能演变成随机性行为。”[1]例

如公共价格决策听证如果缺乏程序保障,就可能出现少数决策者意志凌驾于公共利益和民意之上的结果。第三,政策内容合法性缺失。公共政策的内容合法是指制定的政策不能与国家宪法和现行的法律法规相抵触。内容合法是政策有效执行的前提,正如安德森所言,“政策不服从还可能产生于法律的含

糊不清”[2],一项违背法律的政策的出台不但降低执

行效力,而且会破坏执行机关的权威。公共政策内容缺乏合法性还会影响政策供给质量,甚至导致政策的流产。如1999年沈阳市《道路交通事故处理办法》中“撞了也白撞”的规定因与法律抵触而不得不修改。

(二)理想化政策的难产

政策制定过程中,一些来自政策本身的障碍因素往往使理想化的公共政策变得不理想,使得本来具有良好价值取向和明确目标的政策遭遇执行偏差。政策内容不合理性易造成政策目标和实施结果的错位,政策方案不明晰性易导致政策执行的变通,政策体系缺乏协调易引发政策目标的冲突,政策缺乏稳定性和持续性的公共政策会导致政策规范的脱节。这些问题“处理不当,可能会导致整个政策系统

的崩溃和瓦解。”

[3](三)利益政策的偏好

①分配中的增量利益是陈庆云教授的观点。陈并没有直接提出增量利益这个概念,增量利益这个概念是笔者在归纳了陈的观点后总结得出的。陈的观点见陈主编的《公共政策分析》,北京大学出版社2006年版第9-10页。增量的意思是“在原有的‘存量’的基础上有新的突破,形成一种新的增长。”关于对增量的理解,可参见俞可平《增量民主和善治》,社会科学文献出版社2003年版第156页。陈庆云认为对于社会利益的分配如果按照伊斯顿的观点,则仅仅满足于对“蛋糕”的划分,那有没有一种可能在划分“蛋糕”的同时又增大“蛋糕”呢?把同样的社会利益分配给不同层次的需求群体,资源经优化配置后,则就会既成功的划分了“蛋糕”,又在同时做大了“蛋糕”,分配的同时还进行了生产,更增进了社会利益。在这里提出这个观点是给当前政府执行政策时的分配行为提供一些参考。

公共政策的本质虽然是对社会利益的整合和分

配,但是政府制定公共政策、分配社会利益却并不是任意的。政府在制定公共政策时往往满足于自身利益的最大化并选择那些与政府价值取向一致的社会群体作为分配对象,但不论其在分配社会利益时带有怎样明显的倾向性,这个政策总是要保护绝大多数人的长远利益,要“适合最少受惠者的最大利

益。”[4]公共政策在制定之初就需要在多元的利益群

体之间进行选择,进而对这些社会利益进行整合,规范人们在追求利益时所出现的矛盾或冲突的行为,

最终实现对社会利益的“增量分配”①。但现实社会

中,“政府机构有其自身的利益,这些利益不仅存在,

而且相当具体”[5],有些政府部门制定的政策并不是

朝着增进公共利益的目标而去,而是趋向于满足自身利益和部门利益。很多情况下,政府在制定公共政策时会受到利益集团的影响,使得自身制定的政策具有明显的利益倾向性。一些政府部门或者官员偏袒某些利益群体,给予那些利益集团以“优惠政策”,使其从中获得更多利益。例如,在房屋拆迁中,由于政府能够从开发商获得高额的土地使用出让金以及其他从城市改造中获得的潜在经济利益,政府部门与开发商在拆迁利益分配中立场一致。开发商要实现利润最大化,必然要尽量降低拆迁成本,给拆迁户尽可能少的补偿。一些握有政策制定权的政府部门从自身利益出发,做幕后的操盘手,在制定拆迁房产和地价评估政策时也会作出不利于拆迁户的规定。

(四)政策方案可行性欠缺

“公共政策的可行性分析通常是指政策制定者通过各种方法论证既定政策在政策实践中是否可以

执行并且产生预期社会效果的一种行为。”

[6]

(P 267)

可

行性分析事关政策在分配公共利益的过程中运行成本、群体支持率、社会性认同、操作性范畴等问题。它直接影响社会资源的分配方式和分配结果,影响政府部门执行政策的效力。缺乏政治可行性的政策是很难得到执政政党和国会的支持或合作的;缺乏经济可行性的政策就缺少了执行政策所需的资本、自然资源、人力资源等条件;缺乏技术可行性的政策就缺少了执行政策所需要的科学技术和方法论;缺少社会可行性的政策就会影响社会各个方面的因素对政策的认同和接受。

(五)政策意识形态化的误导

任何公共政策制定背后都有一定意识形态的指导。正确的意识形态指导是政策得以顺利制定和执行的重要保障。改革开放以来,中国一系列重大社会和经济政策的成功实施,都要归功于正确的意识形态指导。中国的改革和经济发展摒弃了西方国家开出的药方———“华盛顿共识”,形成了适应本国国情的发展模式———“北京共识”,最终取得了令人瞩目的成就。但是坚持正确意识形态的指导并不意味着将公共政策意识形态泛化和僵化。有些地方政府在制定和执行公共政策时,不从维护公共利益入手,而一味地上纲上线,将政策政治化和意识形态化,将目标群体合理的维权行为定性为反政府、反社会的行为,对正常的利益表达采取压制,未能给不同的利益诉求充分的渠道,使得社会利益失衡,影响社会稳定与和谐。

二、执行困境:影响和制约公共政策执行

的要素分析

良好的政策规划和一整套较为完备的规范无疑有助于形成一个可以为目标群体所接受的可行方案,但是在现实中,并不是制定好的政策就能够得到良好的执行,政策执行的复杂程度并不低于制定的复杂程度。有时候因为政策资源、环境、工具的制约或执行部门自身条件的限制,都会导致政策执行低效甚至无效,使好的政策变成好的政策的幻想。政策执行偏差有多种情况:

(一)执行主体的素质和执行能力影响政策执行

任何政策的执行都有赖于执行机构和人员,健全的执行机构和高素质的执行人员才能保证政策的有效执行和政策目标的顺利实现。政策执行人员长期处于工作的一线,不仅需要了解公共政策的实施情况、手段、可行性范围,还要去把握目标群体的需求。因此,政策执行人员的管理技能和行政技巧是执行时不可或缺的因素。现在政府部门中的许多行政人员技能缺乏,素质低下,不注重工作方法和手段,动辄运用压制、暴力的手段对待目标群体,使得本来可以通过调解、协商、谈判机制解决的事情上升为大规模的群体事件,由此导致了政府与人民的关系紧张,降低执行效力。

(二)目标群体的政策认同度影响政策执行

政策执行能否达到预期目的并不是政策执行者单方的行为,也不是执行者完全能决定的事情,目标群体的态度对于政策的执行效果也有重大的关系。目标群体对政策的认可是政策得以顺利执行的保障。如果目标群体对于政策采取不合作的态度,则政策的执行效力必然下降。例如我国实施的计划生育政策,在广大的农村,屡有因农民不配合而引发的冲突,导致政策执行效力不高。目标群体影响政策执行的另一个方面就是目标群体对于政策调整的态度。因为目标群体的思想和行为在一定的社会环境下会形成固定的习惯和行为模式,而执行者要对这些习惯和行为模式进行改变可能会遇到很大的阻力,这种情况下要实现政策的有效执行是很困难的。

(三)政策资源的分配限制政策执行

在很多情况下,实施的是同一项政策,但是不同部门的执行方式和执行效果却往往会大相径庭。这除了与执行主体的执行能力有关之外,一定程度上是由于政策资源的限制造成的。“政府在特定政策执行项目上提供的公共资源的种类和数量,或者政策执行主体实际获取和实际使用的国家公共资源种类和数量,既构成了有效执行政策的条件,又构成了检验政策执行的政策效果的评判标准之一。”[6](P177)政策资源相当于政策执行的条件,政策资源的多少和优劣直接关系到公共政策目标的实现程度。政策执行的设备、人员、信息、机构等都是政策资源的构成要素,任何一种因素的缺失都可能导致执行失效。例如我国虽然实行九年制义务教育政策,但是农村的义务教育却存在着“先天不足”,与城市相比,农村缺乏足够的教育投资,执行国家的教育政策,无异于“纸上谈兵”。

(四)政策环境的状况制约政策执行

公共政策从制定到执行都免不了受到政策环境的影响。政策环境是由政治、经济、社会、文化环境等方面因素构成的。无论何种形式的政策执行都要受到执行环境的制约。例如,在我国政治环境方面,公共政策的执行要服务于维护政治稳定和构建社会主义和谐社会的发展目标,政策执行要正视和化解

社会矛盾,最大限度地增加和谐因素,不断促进社会和谐,而不是采用野蛮执行的方式导致冲突升级和矛盾加深,与国家的根本发展目标相违背;在经济环境方面,政策执行要服务于推进经济结构调整和经济增长方式的转变的要求,要将政策执行与国家实行的以公有制为主体的社会主义市场经济体制结合起来,地方政府的政策执行者不能不顾国家的经济方针而只顾执行服务于本地经济发展的政策;在社会文化环境方面,随着社会不断的发展,社会问题日益复杂,不同利益群体的界定日益清晰,因此,政策执行主体要构建学习型组织,持续提高政策学习和政策执行能力,并且政策执行要适应复杂环境,要平衡多元利益群体。

(五)政策工具的选择影响政策执行

政策工具即政策执行的手段和机制,政策工具的选择关系到公共政策能否达成预期的政策目标。社会事务的日益复杂和利益群体的多元化呼唤新的政策工具。虽然历经了二十多年的改革开放,我国市场经济的发展也日渐成熟,但是许多政策执行的计划体制意味依然很浓,许多政策执行机关往往采用管制、直接提供、计划分配等形式的强制性政策工具,而这些高度强制的工具没有给目标群体留下多少自由决定的余地,往往损害了部分人的利益。市场经济的不断发展,利益群体多元化,更需要我们广泛采用以补贴、产权拍卖、信息与规劝等形式构成的混合性工具和以志愿者组织、家庭和社区、市场等形式构成的自愿性工具。合理地使用和结合这些政策工具才能促进政策的有效执行。

(六)政府利益冲突影响政策执行

纵向政府间的利益冲突表现在“上有政策,下有对策”现象的长期存在而又难以解决。这种利益冲突成为了阻碍政策有效执行的一种障碍性因素。“上有政策,下有对策”出现的根源在于利益的驱动。在多元利益进行博弈时,每一方都遵循利益最大化的原则,并希望自己投入的成本最低。横向部门间的利益冲突往往也会影响政策的执行。政府部门之间为了获得各自的利益,互相扯皮、推委,横向的机构间职能配置交叉重叠。导致政策无法有效的运行。

三、解决之道:从理想政策的宏观逻辑到有效执行的微观机制的统一

政策制定的宏观逻辑有三个维度。第一:公共政策看作是“特定时期不同竞争者进行利益斗争而达成平衡的一种状态。”[7]公共政策的本质在于均衡多元利益,实现作为社会利益核心的具有社会共享性的公共利益、与具有组织分享性的共同利益和私人独享性的个人利益。第二:公共政策是人们处理

日益复杂的公共事务而诞生的公共产品。公共性是公共政策的基本属性,是评判一切公共政策的基准性价值。第三:公共政策的制定要注重平等、自由、效率、公平等公共价值要求,特别是处理好效率和公平的关系。公共政策本身作为一种对政治系统权威性决定的输出,“起着对社会利益的权威性分配作

用。”

②公共政策的执行则是政策执行者将公共政策运用于社会生活的各个领域中,并用于平衡全社会的整体利益,调整和优化整个社会阶层的利益结构。要保证政策的有效执行,必须将政策执行的微观机制与上述的宏观逻辑统一起来。因此,对于政策执行的困境,提出以下对策:

(一)优化政策制定的过程,推动理性化政策的产出

②把公共政策视为政府对社会价值的权威性分配,是美国政治学家戴维?伊斯顿的观点。伊斯顿从政治系统分析的理论出发,认为公共政

策是政治系统权威性的输出,它是对全社会的价值作有权威的分配(David Easton.The P olitical System.New Y ork :K nopf ,1953.)。而陈庆云教授则修正了伊斯顿的观点,他从利益分析角度的理论出发,认为公共政策的本质是社会利益的集中反映,政策的形成过程是政策主体依据自身利益,对多元利益关系进行调整的过程,是对社会利益的权威性分配(陈庆云.公共政策分析.北京大学出版社,2006.5-10.)。之所以在这里将两人的观点进行比较是因为相关内容与下面谈到的关于公共政策主体在政策制定过程中利益选择与分配行为失范有关。

③公共政策的集体选择机制是构成民主决策的基石,但要真正实现民主决策还需要设计合理的决策者协商制度,包括民主参与、协商制度、专家意见三种主要的形成机制,而且在集体选择中,公众参与比决策结果重要,协商沟通比表决过程重要[见赵禹鹏,赵禹骅.公共政策的集体选择机制分析.改革与战略,2006,(10)]。

优化公共政策制定过程是有效执行的重要保障。在制定公共政策时,要注重政策合理、明晰、稳定、持续和协调等特点,形成决策时要与完善听证制度、信息公开制度、协商制度结合起来,在制定公共政策时要努力避免利益选择的政府偏好,警惕政府部门为任何利益集团代言。建立必要的政策可行性分析机制,完善保障利益表达通畅的公共政策集体选择机制③

,坚持正确的意识形态的指导,努力避免政策意识形态泛化的误导,推动理想化政策的产出。

(二)提升政策执行者自身的素质和执行政策的能力

政策执行者的技能和能力是纠正决策执行偏差,增强有效执行的重要保障。“一项普遍政策得以贯彻到什么程度,通常取决于官僚对它的解释以及取决于他们实施该政策的兴致和效率。”[8]

政策执行者如何借助政策环境,利用政策资源,选择和分析政策信息,都是与政策执行的有效程度息息相关。政策执行人员的违法渎职、滥用职权、贪污腐化、执行失误等主观行为都可能导致变通、修改和怠慢公共政策的执行。降低政策的执行力,影响政策的有效执行。因此,政策执行人员要提高对于公共政策目标和价值取向的认同,破除“政策执行的路径依

赖”[9],在实践中提高执行能力。

(三)提高政策执行者和目标群体的政策认知与

认同

政策宣传是政策执行活动的重要组成部分。加强对公共政策的宣传,向社会宣布和传播公共政策

的目标和内容,一方面有利于提高政策执行者的政策认知,使他们深刻地理解到公共政策的精神和内涵,更顺利地执行公共政策;另一方面有利于提高目标群体的政策认同。帮助他们更好地认识、了解、接受政策。形成有利于政策执行的社会舆论环境,以确保目标群体的行动与政策规定的要求保持统一。

(四)完善政策可行性分析和执行评估机制

要保证公共政策得到切实有效的执行,建立完善的政策可行性分析和执行评估机制是必要的。公共政策的可行性分析是保证政策制定和执行统一的前提,是政策过程中不可或缺的阶段。可行性分析主要在于减少政策制定和执行之间的偏差。在政策制定之初,进行必要的政策实验,有利于排除政策中笼统性、模糊性的因素,便于政策执行者准确、明确的执行。而公共政策的评估机制则是保证政策执行的后期纠偏工作的重要内容。政策评估的重要作用在于“根据某些公认的标准去判断某一项公共政策

是否有价值或有什么价值,”

[6](P 186)

政策评估有利于

清除无效的政策,促成新政策的产生,对于及时纠正政策执行的偏差并推进政策的有效执行有重要意义。

(五)制定科学合理的补偿标准

由于政策执行者素质低下、执行渠道阻塞、信息传导失灵、多元利益冲突等原因,政策在执行过程中往往会造成偏差,但是及时、合理、科学的补偿能够弥补因政策执行而利益受损者的利益。例如土地征用、房屋拆迁、环境保护等等问题都涉及到对利益受损者的补偿问题。科学的补偿政策并不能够完全纠正因为政策执行偏差而造成的利益损失,但是却可以将利益损害降到最低,采用有效的调整和补救方案,可以控制政策执行的效果,一定程度上有利于促进政策制定与执行的统一。

(六)保持政府行为的超脱性及群体利益均衡

公共政策的价值取向应当是维护公共利益,即政府执行政策行为的出发点和归宿点都应是实现以社会公共利益为核心的多元利益。政府部门在制定公共政策时应坚守公平、公正的底线,而不能充当任何利益群体的代言人。利益群体在进行利益博弈时应通过合法的手段,而不能通过非法的手段给制定政策的政府部门施加影响,不能凭借自身相对优越的资源、条件而影响政策制定者的价值取向。政府部门唯有制定以实现公共利益为目标的政策才有可

能保证政策的有效执行,而利益群体唯有通过合法

遵守执行政府的政策,通过进行正常的利益博弈,才有可能实现利益群体间的利益均衡,实现共赢。

(七)协调政府间利益关系,消解政策执行障碍

政府及行政部门之间的利益之争往往导致政策执行偏差。有些地方政府打着服务地方经济的发展的幌子,而制定一些与国家法律相违背的政策,这种政策最终会对当地的经济发展不利。地方政府在执行政策的过程中应该树立“全国一盘棋”的思想,政策执行人员在执行过程中应该尽量避免本位主义和地方利益的驱动而导致的明显的利益偏差。政策执行部门和执行人员在执行中应维护公共利益,而不是本阶层的一己私利。只有这样,才能有利于解决“上有政策,下有对策”的难题,使得政策制定的宏观逻辑和政策执行的微观机制统一起来。

(八)健全制度配套,纠正执行偏差

政策执行遭遇困境而导致阻滞很大程度是由制度缺失造成的。政策的整个运作过程都是在特定制度约束条件下进行的。“制度为政策执行者的行为设定了一个基本结构和奖惩机制,而政策执行阻滞情形在某种意义上正是由制度缺陷使然。因此,要加强制度建设,消除制度漏洞,从制度上抑制政策执行阻滞行为的发生,保证政策目标的有效实现。”[10]完善和改进行政职权的配置制度、干部管理制度和政策执行的监督制度,都对促进政策的有效执行有重要的意义。

(九)强化政策执行过程中的监督

对于政策执行的监督应该是贯穿政策制定到政策执行的全过程。在政策制定之初,对于政策可行性的检测需要监督,在政策运行过程中,政策执行人员是否合法、合理、有效的执行公共政策需要监督,政策信息在传递过程中是否因为种种原因存在失真问题需要监督,在对及时清理终止性政策时需要监督,在对政策实施进行评估时也需要监督。加强对政策运行的监督旨在树立政策的严肃性和权威性,纠正政策执行偏差,使各项政策得到切实的贯彻实施,取得良好的政策效益。

十六届六中全会公报里提到了构建和谐社会要提高政策措施的针对性和有效性,以解决好影响社会和谐的突出矛盾和问题。解决公共决策和执行问题是构建有中国特色治理模式的公共决策与执行体制的重要内容。市场经济体制的建立和发展对转变政府职能提出了更高的要求,公共政策执行的好坏与政策目的是否最终落实是衡量服务型政府的重要标准。提高公共政策的有效性有利于维护公共政策的公信力、严肃性和权威性,有利于均衡社会转型期利益群体的多元利益,化解社会矛盾和冲突。解决好政策执行中存在的问题,排除政策执行过程中的种种障碍,促进政策制定的宏观逻辑和政策执行的微观机制的统一,既是保障政策目标实现的实际需要,也是增进政府绩效和提高治理效力的应有之义与合理期待。

参考文献:

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