政府主导部门联动开创打击非法行医新模式

政府主导，部门联动，开创打击非法行医新模式一起涉嫌非法行医犯罪案件移送的分析与思考

一、案情介绍

2010年11月11日，我所和燕子矶街道联合开展打击非法行医，集中取缔黑诊所行动，发现燕子矶街道诚实村8-1号租3的出租房屋内，来自河南固始县的锁××未取得《医疗机构执业许可证》和《医师执业证》擅自开展诊疗活动。我们现场对就诊病人进行了调查取证，由于锁某当时拒不配合调查询问，我们在公安机关的配合下对其进行了调查取证，证据证实其系非法行医，依法对其进行了立案查处，责令立即停止执业活动，并作出了罚款人民币伍千元整的行政处罚。但锁某拒绝在送达回执上签字，并拒绝履行行政处罚。鉴于此，我们于2011年5月20日向区人民法院申请强制执行，在法院的强制执行下，锁某于2011年10月26日才缴纳了罚款，案件得以完全履行。

2013年7月17日，我所根据社区网格协管员的举报，发现锁某继续在燕子矶街道乐居雅24栋1-102室开展诊疗活动，卫生监督员立即进行调查取证，再次立案查处，责令立即停止执业活动，并作出了罚款人民币叁千元整的行政处罚，该起处罚锁某自觉履行。

2013年9月29日，我所卫生监督员再次对燕子矶街道

乐居雅24栋1-102室进行检查，锁定了锁某在经我们二次行政处罚后仍然继续从事非法行医行为的事实，他的行为已经符合最高人民法院《关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第二款：个人未取得《医疗机构执业许可证》开办医疗机构的，应认定为刑法第三百三十六条第一款规定的“未取得医生执业资格的人非法行医”；第二条第四款：非法行医被卫生行政部门行政处罚两次以后，再次非法行医的，应认定为刑法第三百三十六条第一款规定的“情节严重”。

二、案件移送与法院判决结果

鉴于上述情况，根据相关法律法规，2013年12月2日，区卫生局将此案移送至区公安分局燕子矶派出所。经派出所立案侦察，区检察院公诉，区法院审理认为：锁某犯非法行医罪，判处有期徒刑一年半年，缓刑二年。

三、案件移送涉及的法律法规

《中华人民共和国执业医师法》第三十九条；《中华人民共和国行政处罚法》第七条第二款、第二十二条；《中华人民共和国刑法》第三百三十六条第一款；《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第（二）项、第二条第（四）项；国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条

四、案件办理过程的困难和问题

（一）调查取证难，查获难度大，行政处罚难

一是非法行医行为越来越隐秘。如改坐等病人上门为上门为病人诊疗，或改白天行医为晚上行医；又或并不公开地招收病人而是通过熟人介绍的方法偷偷地进行非法行医。还有的非法行医者采取了迂回战术，与卫生行政执法部门玩起了“猫捉老鼠”的游戏，检查紧时他们就收敛一下，该隐蔽的隐蔽，该藏匿的藏匿。检查的风声一过，他们又继续从事非法勾当，继续侵害患者的合法权益。二是卫生行政机关执法力量依然不足。非法行医具有隐蔽和分散的特点，虽然当前卫生行政机关的执法人员配备有所增强，但查处非法行医时需要付出大量的人力和财力，仍然显得力量不足。三是行政处罚难。对非法行医者实施行政处罚时，难以自觉履行，实施两次行政处罚难度更大。对两次行政处罚，是否可以借鉴其他地方的做法，简易程序两次处罚后也可进行移交。上述三个原因，使得一些依法可能追究刑事责任的非法行医案件，由于调查取证困难，无法移送刑事司法,降低了行政执法机关和刑事司法机关对非法行医行为的打击力度。

（二）执法人员证据意识不强，收集证据的手段和措施有限

第一，相对于刑事司法人员，行政执法人员证据意识较为薄弱。刑事诉讼,证据为王，对证据收集程序的合法性、证据内容的充分性以及证据形式完备性都有着严格的要求。

但行政执法对证据的要求不同于刑事诉讼，因此行政执法人员的证据意识也相对淡薄,可能造成证据收集不充分,或是证据收集不够全面,或是证据收集程序不合法、证据形式容易存在瑕疵。第二，根据相关的规定,行政执法人员虽然有一定的取证权力，但收集证据的手段和措施都很有限。实践中有些证据的收集,需要借助刑事司法机关的介入,否则，可能使得一些本来应该取得的证据随着时间的推移而改变或灭失，造成取证困难或取证不能，导致本来可以移送刑事司法的非法行医案件因证据原因不能移送，或者即使成功移送,但最终还是因为证据不足而不能追究非法行医者的刑事责任。

本案中对锁某的第一次行政处罚，在查处时，锁某就一直拒不配合，暴力抗拒，不仅拒绝配合调查询问、签字，还拒绝执行处罚。后来在公安机关的配合下，将其强制带到派出所，通过公安信息系统获取其身份信息，在警察的配合下，对其进行询问。区法院在我们强制执行申请后，多次和我们进行案件讨论，指导案卷整理，及时将处罚履行。

五、本案顺利查处和移交的体会

（一）领导重视是关键。本案中锁某自2004年就开始在我区进行非法行医。每年我们都对其进行查处和取缔，但收效甚微。 2009年前，主要是由我们卫生一个部门单独执法，锁某一直拒不配合，依然我行我素，造成很坏的社会影

响。2009年，区委、区政府开始高度重视打非工作，成立了以区委常委、政法委书记为组长，区综治办、公安、卫生、药监、工商、人口与计划生育、市容、文化等单位“一把手”以及近10个街道办事处主任为组员的“打非”领导小组，做出了“政府主导、职能前移、属地管理、区街联动、条块结合”的总体要求，明确了各街道为打非工作的责任主体，明确了各相关部门的工作职责和协调机制，并把打击非法行医工作纳入创建平安街道社区年度考核中。

2012年8月份，区政府办公室专题印发了《栖霞区打击非法行医“百日会战”专项行动实施方案》，进一步明确提出整治行动的工作目标、整治内容、职责分工及实施步骤等，并指出要按照“政府统一领导，街道具体负责，部门指导协调，各方联合行动”的新工作机制开展打非行动，确保专项行动打出声势，打出实效。此外，打击非法行医工作被列入区安委会对各街道的安全生产主要工作月度考评，实行了每月打分考核、通报和问责的机制。通过领导高度重视，加强了组织领导，全区一直保持着打非工作的高压态势。

（二）街道主导是基础。根据新的工作运行机制，经过几年来对非法行医的专项整治工作，全区各街道和相关部门都不在把打非工作看作是卫生部门一个部门的事，并把打非工作纳入街道的安全生产内容之一。每年由街道组织，各职能部门参与开展集中整治行动，有效改变了以往卫生部门单

兵作战，力量薄弱，整治效果差的局面。

（三）部门联动是重点。一是区卫生局主动发挥牵头作用。2009年，区卫生局就组织了区公安局、区法院、区检察院相关人员到上海、安徽等地进行考察学习，区卫生监督所邀请区法院法官指导案件办理，区卫生局还不定期组织相关部门召开联席会议，对打非工作和对行刑衔接中出现的问题，及时进行商讨,提出解决办法或达成一致意见。区卫生局还根据日常检查和群众的投诉举报，对全区非法行医的黑诊所进行梳理，将情况及时通报给各街道和相关部门，定期进行信息通报。二是各部门主动积极配合。在我区良好的打非工作运行机制下，各部门对打非工作从不推诿，形成了一呼就应、一喊就到，积极主动配合的局面，打非工作形成了强大合力，建立了有效联动机制。

本案中锁某一直是我们重点的打击对象，从2009年开始，区卫生局就下决心对其严厉打击，最终追究其刑事责任，因此制定了必须对其实施两次行政处罚，然后移交公安机关的计划。在2011年对其行政处罚强制执行后，锁某迫于我们打击的力度，采取藏身于有合法资质的诊所方法躲避检查。后来由于我们对该诊所处以重罚，并延迟校验执业许可证，锁某又悄悄租用小区民房继续偷偷开展非法行医。2013年9月份，社区网格巡查员发现了锁某的诊所，怀疑其为黑诊所，向我们进行举报，我们和街道联合进行了查处并实施

了第二次行政处罚。在第二次行政处罚结束后，区卫生局就积极和区公安分局、燕子矶街道进行沟通。燕子矶街道、区卫生局、区公安分局就案件移交工作专题召开了会议，区公安分局指示燕子矶派出所做好案件移交的接受和查处工作。区卫生监督所也多次和燕子矶派出所进行沟通，做好移交前的各项准备工作。

12月2日，燕子矶派出所、卫生监督所执法人员联合行动，共同对锁某的诊所进行查处，当场发现锁某继续从事非法行医行为，诊所内有1名成人和4名儿童在接受输液治疗。后锁某被强制带至派出所，案件顺利进行了移交。

本案中，我们先向公安机关提供前两次的处罚材料，在第三次查处非法行医时采取由公安部门直接参与负责的便捷模式，减少了涉嫌犯罪案件中对与取证要求高，取证困难的情况，移送公安部门后，我们对案件的查办进行跟踪，及时从公安部门反馈信息中了解案件的查办进度。

六、建议

（一）加强沟通协调，建立联动机制联席会议制度

必须有效建立打击非法行医违法犯罪行为联动机制和联席会议制度。联席会议的主要任务是：沟通衔接配合情况，制定工作措施和计划，交流信息，共同研究执法中遇到的新情况、新问题，协调解决疑难问题。联席会议可以定期和不定期召开。

（二）加强衔接配合，共同做好信息通报和案件移送工作

卫生部门和公安机关在执法过程中，发现涉嫌非法行医违法犯罪行为时，应当及时互相通报。对人民法院已经判决构成非法行医罪、在缓刑期间再次从事非法行医的，或者单处罚金、刑满释放的非法行医者再次从事非法行医的，应当属于再次犯罪，卫生监督所一旦发现，应立即向公安机关通报。在案件移送时，应做到及时、证据齐全。

（三）加强联合执法，协同作战，切实做好案件的查处工作

对社会危害巨大、社会反映强烈、严重损害人民群众健康，或者其他双方研究决定应当立案和打击的重大复杂案件，卫生行政部门和公安机关可以召开临时联席会议，必要时邀请其他执法机关代表参加，共同会商、研究案情和打击措施，开展联合打击工作。联合打击工作应当精确、全程、快捷，并采取协同作战的方式，查明非法行医违法犯罪行为的各个环节。

卫生行政部门在行政执法中发现有非法行医重大犯罪嫌疑，有可能逃逸或转移证据或取证困难的，可提请公安机关提前介入，联合公安机关一起执法，既可以借助公安人员较为专业的刑事侦查知识和能力,加强个案的指导，及时有效地收集固定证据，同时又可以借助公安机关的强制力量，

有效地控制违法行为人,查清违法行为人的主体身份，为后续的处理夯实基础。

（四）部门联动，大造声势，积极开展集中取缔活动

要对辖区范围内的非法行医进行摸底排查，掌握非法行医情况，根据掌握的非法行医活动情况，不定期联合公安部门开展集中打击活动。并邀请新闻媒体参与，进行跟踪报道，坚决做到发现一起非法行医行为，查处一起，曝光一起，对锁某的案件，省、市、区电视台都进行报道，对辖区内非法行医人员起到了极大的震慑作用。

在打击非法行医活动中，卫生监督部门单兵作战时，涉及到一些非法行医者不给予配合，抗拒执法甚至暴力抗法，往往使打击非法行医工作无法有效开展。我区主要由街道组织开展联合取缔工作，每次均有公安部门人员参加，有利于对违法证据的搜集，提高了对非法行医的立案查处力度。

非法行医低成本，高利益,非法行医行为人通常是一犯再犯。完善非法行医案件行刑衔接机制，发挥刑罚对非法行医者的威慑力，加大非法行医行为人的违法成本,有利于遏制、减少非法行医的违法犯罪。