114.资源枯竭型城市转型下的棚户区改造规划管理初探——以枣庄中心城为例

资源枯竭型城市转型下的棚户区改造规划管理初探

——以枣庄中心城为例

闫业彪

摘要：从资源枯竭型城市面临的困境及其转型与棚户区改造的辩证关系谈起，以资源枯竭型城市枣庄中心城棚户区改造为例，分析了棚户区改造规划管理控制方面存在的主要问题，并从增强规划审批管理的刚性，严肃查处违法建设，完善规划管理的协调工作机制及完善规划决策和监督机制方面提出了相应对策。

关键词：城市转型，棚户区改造，城市规划，规划管理控制

1 引言

我国有这样一些城市，它们因资源而闻名，因资源而富有，也最终因资源枯竭陷入发展困境。山东省枣庄市就是一座因煤而建，因煤而兴的老工业城市，随着煤炭资源的衰减枯竭，长期以来计划经济下的发展模式以及过度依赖煤炭资源开采的单一产业结构，使得枣庄市面临资源、环境和经济民生发展的巨大压力。为此，枣庄市委市政府借助国务院于2009年3月5日批复枣庄市为全国第二批资源枯竭转型试点城市的重大机遇，决定实施以棚户区改造为三大战役之一的资源枯竭型城市转型发展战略，对全市城市棚户区进行全面更新改造，打一场以棚户区改造为主要内容的城市建设攻坚战和翻身仗，自此拉开了枣庄市棚户区改造城市转型，城市蝶变的序幕。

枣庄中心城棚户区是枣庄市棚户区改造的重中之重，其改造范围之广，规模之大，数量之多，涉及情况之复杂，在枣庄旧城改造的历史上是前所未有的。同时，由于棚户区改造所特有的政策性，对其规划管控的难度与一般建设项目相比要大得多。分析资源枯竭型城市转型下的棚户区改造规划管理的现状问题，研究和探讨棚户区改造的规划管理控制对策，成为规划建设工作者面临并需探讨的一项重要课题。

2 棚户区改造与资源枯竭型城市转型发展的辩证关系

城市转型是指在城市的各个领域、各个方面发生的重大变化与转折，具有十分丰富的内涵。

从城市转型的内容看，包含城市的发展转型、制度转型与空间转型，城市的空间转型服务于城市的发展转型[3]。空间转型与空间重构作为城市转型的一个方面，可为城市的长期有序发展提供物质平台与强有力支撑，棚户区改造即是通过城市土地的功能调整来实现城市空间的重构和转型。

棚户区改造在资源枯竭型城市转型中发挥着重要作用，棚户区改造与资源枯竭型城市转型发展具有共同的发展目标，是资源枯竭型城市可持续性转型发展的重要途径，也是贯彻落实资源枯竭型城市转型发展的具体行动，因此，棚户区改造与城市转型发展相辅相成，互为促进，互为发展，实施好棚户区改造对于资源枯竭型城市的转型发展具有重要的推动作用。

3 枣庄中心城棚户区改造概况

3.1 枣庄中心城棚户区的空间分布

枣庄市中心城由现状市薛城区、高新区、市中区、峄城区组成。枣庄中心城棚户区改造片区主要分布情况如下：市中区棚户区主要分布在原枣庄矿务局附近，东沙河、西沙河两岸，城区南部解放路两侧区域，城区西部西昌路东侧和光明大道两侧区域；峄城区棚户片区主要分布在206国道以南，中兴大道以东，承水路以北，峄城大沙河两岸区域；薛城区棚户片区主要分布在京沪铁路、天山路以东，临山路以北，永福路以西区域以及燕山路两侧区域和京福高速公路以东部分区域。

3.2 枣庄中心城棚户区改造概况

枣庄市大规模的集中连片棚户区改造于2010年2月2日正式拉开序幕。据不完全统计，截至2014年底，枣庄中心城累计已实施拆迁项目71个，完成拆迁面积约250 余平方米，拆迁户数约4.1万户数，安置房开工建设约3.9万套，其中已竣工回迁工程 39个，项目总占地面积约239万平方米，规划建筑面积（不含地下）约448万平方米，竣工约335万平方米，已竣工回迁约2.4万套，占已拆户数的58%，计220万平方米，近10万居民喜迁新居；与改造前的2009年相比，已实施项目总占地面积493万平方米，建筑面积为577万平方米，建筑面积比改造前增加了327万平方米，新增商业商务用地约11万平方米，建筑面积约39.6万平方米，新增公共绿地约25万平方米，不仅使居民的住房条件和公共服务得到了极大改善，而且居住的环境也得到了极大改观。

图3.1 改造前的燕山路棚户区图3.2 改造后的燕山路片区

通过分析几年来棚改工程规划和建设情况，枣庄中心城棚户区改造呈现出以下特点和态势：一是工程项目开工率较高，按期竣工率较低；二是改造地块规模差别较大，总体改造规模大，容积率普遍较高；三是规划手续办理状况参差不齐；四是棚户区改造进度趋缓；五是回迁安置压力大。

毋庸讳言，枣庄中心城棚户区改造除呈现出上述特点和态势外，在改造过程中的规划管理方面也暴露出一些问题。

4 棚户区改造规划管理控制方面存在的不足

4.1 棚户区改造项目的规划标准要求和规划管理的刚性有待加强

在棚户区改造项目的实施过程中，未能按新区建设的标准来严格要求，加之，棚户区改造工程大多是政府工程，也是各级政府督办的重点工程，在建设单位的软磨硬泡下，棚户区改造规划审批的标准和审查要求有时被人为降低。同时，对建设单位和地方政府一些不合理的修改棚改修建性详规的要求，顶不住来自各方面的压力而迁就地方政府，进而对详规一改再改，致使规划执行不到位，约束力不强，规划实施符合率不高，规划执行的刚性大打折扣。

4.2 棚户区改造项目存在未批先建的违法现象且对其查处不力

4.2.1 棚户区改造程存在未批先建的违法建设现象

由于棚户区改造工程是列入各级政府年度计划的重点工程，受到各级政府和领导的重视和大力支持，在实施棚户区改造中，地方政府为急于完成上级下达的棚改任务和年度开工计划，要求棚改项目限期开工建设。一些建设单位和开发商，高举“政府工程”，“棚改工程”的大旗，在棚改工程建设项目规划方案未经规划管理部门审批并办理有关规划许可手续、土地手续等情况下，在地方政府“先上车，后买票”的默许声中及“抓紧开工”的督促声中先行仓

促开工建设，个别地方甚至出现了先开发、后规划的情况，造成未批先建的违法事实。同时，城市管理执法部门碍于棚改工程为政府重点工程等多方面原因，对违法建设的监督、查处不及时，处理不力，致使违法建设在边查边建设中抢建完成，对其他非棚改项目和守法工程起了负面的示范效应，从而加大了规划管理工作的难度，严重破坏了正常的审批程序和建设秩序，城市规划的权威性不复存在。

4.2.2 棚户区改造项目批后监管力度不够

受项目多，任务重，管理人员严重短缺的制约以及棚户区工程属于政府重点工程的顾虑，对棚改工程不能严格管理，而重审批，轻管理，批后不能及时进行监督检查，致使部分项目未经规划验线就擅自开工建设，特别是有些开发商忽视公众利益，违反规划审批要求，擅自对已审批的建筑改头换面、扩边展沿、穿靴戴帽，违法超建现象时有发生，使得已审批的规划方案执行不到位，政府意志不能很好地执行。

正是由于管理力度不够，执法不严，制裁不力，放任或纵容违法建筑抢建，造成未批先建和不按规划建设的情况时有发生，严重损害了城市规划的严肃性。

4.3 棚户区改造规划管理工作机制不协调

棚户区改造实施涉及规划、发改、国土、住建、房产、拆迁、环保、城管等多个政府部门，建设项目需要各部门办理有关审批许可，需要履行相关的程序，但在当前实施棚户区改造过程中，部门间沟通联系体制不畅，相关协作机制还不完善，相互协作配合还不尽如人意，一定程度上影响了棚户区改造项目的进度。如在规划执法管理，违法建设的查处协作配合方面，棚改计划的上报需征求规划意见方面，地形图基础数据和城市地理坐标系的统一以及按规划条件确定的范围出让土地等方面还存在部门间工作配合上的不协调。

4.4 来自地方不当的行政影响

棚户区改造项目是列入省市棚户区年度改造计划，并纳入各级政府年度考核的重点工程，各级领导都非常重视。但在一些地方政府重视棚改、关心棚改的过程中，也出现了一些不恰当的干预项目规划情况。表现在：一味强调进度，默许项目边规划边建设，为完成任务贸然推进，致使后遗症颇多；过多计较棚改项目的规划建设成本，不顾城市的长远发展和大局，人为要求降低规划标准和档次；为使政府能获得较高的土地出让收入，插手出让地块容积率制定和规划方案的审批等，凡此种种，城市规划所具有的“超前性”、“长远性”和“整体性”的特点与作为行政权力核心的城市政府因面临任期内经济增长、任务目标、城市形象等政绩

的压力，决策中偏重于“眼前的”、“局部的”利益之间的矛盾，使得工作中时常因短期的政绩而牺牲了“超前性”的城市规划及其所维护的城市的未来利益，以至于长官意志代替了规划，出现了人为中断规划的连续性，“拍脑袋”工程，以权代法，干扰规划的执行等现象[6]，规划的严肃性受到挑战。

俗话说得好：“三分规划，七分管理”。旧城改造更是如此，规范、严格、高效的规划管理，是确保规划有效实施的关键。

5 棚户区改造的规划管理与控制对策

管理就是实施，管理就是落实，管理就是服务。棚户区改造是民生工程，更需充分发挥规划的调控引导作用，依法强化规划管理，为棚户区改造的实施服好务。

5.1 严把规划审批关口，增强规划审批管理的刚性

5.1.1 规范审批内容，严格审查标准和程序

进一步严格棚户区改造详细规划的审查、论证、批准和修改工作程序，依法审批建设用地和建设项目，实行规范化、程序化审批。以已批准的控制性详细规划和国家、地方有关规范、标准作为审查棚户区修建性详细规划方案的依据，并根据项目的大小、重要程度等，严格按照项目初审-建设项目技术审查会-专家评审会-建设项目审查例会-规划委员会五级审查程序进行严格把关。对不符合审查标准和程序的建设项目，要坚决退回纠正，发挥规划审查把关的决定作用，切实规范审批程序，提升审批管理水平。

5.1.2 加强规划审批的过程监管，提高规划审批管理的刚性

提高思想认识，加强自我约束。规划管理部门自身应进一步提高对棚户区改造的认识，高标准，严要求，严格执行法定的“一书两证”制度，严格审查，按章办事，减少和规范自由裁量权，减少弹性，切实增强规划审批管理的刚性；坚持内部层级审查制度。进一步建立健全规划审批管理的内部规章制度，对审批实行层层把关制，按照经办人详细审查，分管领导认真审核，主管领导最后把关的分级审查程序，确保审批依法依规进行；建立专家咨询论证制度。充分利用专家资源，对棚户区改造项目进行充分研究和论证，保证规划审批的质量。

5.2 加强监督管理，严肃查处违法建设

5.2.1 完善巡查制度，严肃处理未批先建违法建设行为