项目PPP初步实施方案

政府与社会资本合作（PPP)模式建设

XX林海生态园基础设施建设项目

初步实施方案

一、项目基本情况

1.1项目名称：XX林海生态园基础设施建设项目；

1.2项目类型：在建项目

1.3建设地点：X黄河故道国家森林公园内。项目总占地面积400余亩。

1.4项目联系人XX

1.5建设内容：该项目将充分利用黄河故道森林公园内现有的森林资源、人文景观及故道特有的地形地貌等自然资源，在充分保护自然环境，维护生态平衡的前提下，规划建设假山广场、溜冰场、游泳池、奇石苑、网球场、农家小院烧烤区、游乐设施、沙滩摩托训练场、奇石林、休闲木屋、游客休闲驿站、文化广场、跑马场、真人CS训练基地、狩猎营地、名贵花木基地、桂花园、梅园、海棠锦园、菊园、吊桥区、激流勇进水上项目、孔雀园、黄河文化一条街、百竹园、十二生肖一条街等旅游项目，并配套建设停车场、公共卫生间、消防设施及公用工程等。

1.6项目前期工作合规性：本项目是XX打造商丘人民的后花园综合开发国家森林公园的一部分。经河南省发改委备案（豫XX[2015]14766号）批准建设，可行性研究报告、环评

手续已经批准，初步设计已经完成。

1.7所处阶段：融资阶段。

1.8计划开工和完工时间：2015年至2019年

1.9合作期限：特许经营期限为40年

1.10总投资及资本构成：本项目投资估算为15000万元，包括工程费用12938万元（其中建安工程11700万元，公用及配套工程1238万元；工程建设其他费用1305万元；预备费427万元；流动资金330万元。项目建设为政府引导性投资，企业自筹资金建设。

二、项目的必要性和可行性分析

2.1项目必要性分析

2.1.1是XX经济发展的需要

旅游产业巨大的乘数效应以及旅游给目的地带来的知名度、美誉度的提高等多种效应，尤其是对目的地改善投资环境、增强投资吸引力、拓宽招商引资渠道的巨大影响力，旅游已成为各级政府的宠儿，引起政府部门的高度重视。为此，投资建设本项目，可以提高XX市的知名度和美誉度，改善投资XX市的投资环境，增强招商引资的吸引力，加快XX市发展经济的速度。

投资建设本项目，改善旅游条件，创造良好旅游环境，充分利用XX市的旅游资源，大力发展旅游业，使XX市的旅游资源产生规模效益，使旅游商品的生产、交换、消费在地

区内同时发生，逐步实现财富、经验、技术和产业的转移。

XX市旅游资源丰富，丰富的旅游资源为XX市旅游经济发展提供了独特天厚的优越条件，近两、三年来，旅游事业发展势头明显加快，显示出旅游业的牵动效应。随着旅游业的发展，大大带动了交通、运输、餐饮、住宿、商品零售等产业规模不断扩大，进而实现了跳跃式发展，目前第三产业以高出第二产业几个百分点，为XX市培育出新的经济增长点。

2.1.2是国民经济和社会发展的需要

旅游业被称为朝阳产业，被国家确定为新的经济增长点和国民经济的重要组成部分，是21世纪最具发展潜力的产业之一，也是有效促进地区经济发展、提升地方精神文明程度的重要途径。国家国民经济和社会发展要求把发展旅游业放在突出地位。《中华人民共和国经济和社会发展第第十二个五年计划纲要》中指出：“要加快旅游市场促销和新产品开发力度，加强旅游基础设施和配套建设，改善服务质量，促进旅游业成为新的经济增长点”。近几年，旅游业进一步得到中央和国务院的高度重视，多年的中央经济工作会议上，旅游业均被明确列为国民经济新的增长点。本项目的建设符合我国国民经济和社会发展的需要。

2.1.3是发展河南省旅游事业的需要

《河南省“十二五”旅游产业发展规划》十分明确地指出：“总体目标以培育全省战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业为总体目标，围绕大力发展、做大做强、全面统筹、重点突破，到2015年，把我省打造成为世界知名的复合型旅游目的地，实现由旅游资源大省向旅游经济强省的跨越。1、经济指标。旅游产业增长速度高于全省国民经济增长速度，高于全国旅游产业平均增长速度；旅游综合收入增长速度高于游客数量增长速度。到2015年，年接待海内外游客4亿人次，其中境外游客370万人次，省外境外游客占接待游客总人数的一半以上；旅游综合收入达到4800亿元，相当于我省同期生产总值的13%左右，成为国民经济的战略性支柱产业。2、产业指标。强化旅游产业在第三产业中的龙头位置，到2015年，旅游产业增加值占服务业增加值的比重达到15%。3、社会指标。充分发挥旅游产业在扩内需、调结构、促消费、保增长等方面的作用。到2015年，城乡居民年均出游2次以上，达到全国平均水平。旅游消费占居民消费比重达到10%以上，成为新的消费热点；旅游从业人员达到200万人，带动社会关联就业1000万人；旅游产业在生态保护、文化繁荣、形象提升等方面的作用进一步凸显，成为促进我省经济社会全面发展的重要力量。”因此，根据省委、省政府发展旅游经济的精神，投资建设商丘市森林公园的配套基础设施项目，是发展河南省旅游事业的需要，必将对商丘市乃至河南省旅游业的发展作出贡献。

2.1.4项目建设符合现代旅游业发展趋势

现代旅游业崛起于第二次世界大战以后，自20世纪60年代开始，得到了快速发展，它是“服务革命时代”（或称“后工业化时代”）发展最快的产业之一。自20世纪60年代以来，世界旅游业，年平均以9%以上的速度递增，大大超过了同期工业经济5.03%的年均增长速度。

经过几十年的发展，旅游业的产业规模和经济社会地位已十分显赫。从目前世界范围看，旅游业的经济收入，已超过机械制造业、汽车业和石油工业的产值，成为全球第一大产业。当今，旅游业总产值占世界国民生产总值的10.70%，旅游总投资占世界投资总额的11.90%，旅游总税收占世界税收总额的10.40%，旅游总消费占世界税收消费的11.30%，旅游业直接和间接吸纳就业人数2.25亿人，成为世界从业人口最多的行业。旅游以其显著的经济、社会、生态效益，日益受到各国政府的重视，正在成为世界特别是发展中国家和地区最具活力的经济增长点。

为此，本项目的建设符合现代旅游业发展趋势。

2.1.5是优化产业结构，增强经济实力的需要

旅游业是一个综合性产业，在国民经济发展和第三产业中处在产业群的核心地位，对其他相关产业的带动作用很大。最明显的是活跃了航空运输、铁路和公路运输、旅馆饭店、餐饮业、娱乐业、商业网点、邮政通讯以及景点区的市

场。而且旅游业投入少、回报率高、风险小。旅游业每直接投入1元，就可带动相关行业增加产出4.30元。而吸引海外游客前来旅游，其经济效益和社会效益更为明显，不但可以产生国内游客所带来的一切关联效益，还可以以最低的资源成本换取宝贵的外汇收入。因此，建设好森林公园配套基础设施，对发展旅游事业，优化XX市的产业结构，更多吸引境内外游客，发展当地国民经济发展有一定的促进作用。

本项目的建设，不仅进一步促进XX市旅游事业快速发展，更重要的可以发挥旅游产业链条作用，带动和促进XX 市旅游工业、旅游农业、旅游贸易的发展。加速当地产业结构调整步伐，带动和促进XX市全市的观光旅游、文化旅游、生态旅游、名人故乡游和乡村游等一批旅游产品的兴起和发展，带动一批旅游农副商品带动一批旅游农副商品生产基地的兴建，带动和扩大XX市具有地方特色的等传统旅游商品的市场规模；充分利用当地的农副土特产品资源开发特色旅游商品；带动和促进旅游用品、工艺美术品、保健品、宗教用品、生态旅游标志纪念品的系列化和特色化；带动和促进土特农产品和具有旅游价值与地方特色的旅游食品、综合旅游美食、饮料开发的集约化，规模化，形成规模效益；引发景点群带的旅游购物市场和旅游特色服务，形成游客集散地和旅游经济聚集地，大大促进和带动商丘市旅游工业、旅游农业、旅游贸易的快速发展。

2.1.6是实施再就业工程，稳定社会的需要

改革开放以来，随着城镇化、工业化的发展以及产业结构调整与升级，必然有一大批工人与农民面临再就业的选择。由于旅游业属于劳动密集型产业，旅游业在创造就业方面起着巨大的作用。根据世界旅游理事会（WTTC）对旅游就业的分析，旅游就业具有五大特点：第一，旅游就业产生快、成本低；第二，就业主要集中在小型企业和本地社区内；第三，能为妇女和年轻人提供明显的就业机会；第四，能够提供教育、训练及技术上的发展；第五，薪酬合理并高于其他行业的平均水平。旅游业每直接就业1人，就可为社会增加5个人的就业机会。因此本项目的建设，必将振兴XX市的旅游事业，为XX市创造大量的就业机会。

2.2项目可行性分析

随着森林公园开发力度的加大，旅游休闲度假配套设施的建设就显得越来越重要和日益紧迫。该项目的开发建设必然刺激带动整个森林公园的开发。

项目建设是从构建和谐社会、落实科学发展观出发，其意义是深远的；项目建成后，森林公园的旅游休闲度假设施将得到极大的改善，可加快开发利用XX市旅游资源步伐，可充分满足广大游客的度假、休闲、娱乐等方面的需要，从而促进黄河故道森林公园旅游事业的更好更快发展，带动当地老百姓的经济发展，增加当地人民的收入，为社会提供更广泛的就业机会，为当地政府带来可观的财税收入，促进商丘市经济持续健康快速地发展，从而获得较好的经济效益和

社会效益，促进社会主义建设步伐。

项目建设符合国家有关产业政策，布局合理，并严格按照国家法律、法规运作。本项目的建设本着开发与环保相结合，经济效益与社会效益相统一，建成一个现代化生态景区，使所有旅游休闲者能产生回归自然、爽心悦目、星级享受的感受，并通过该景区的建成营业能吸引更多的游客来景区参观。

XX林海生态园基础设施项目的实施可以美化XX市环境，提升XX市品位，改善XX市投资环境，带动其他相关产业的发展，特别是促进XX市经济的整体发展，经济、社会效益显著。因此，该项目的建设十分必要而且可行。

2.2.1项目符合国家宏观政策。现阶段国家十分重视旅游业的发展，2014年8月9日，国务院发布《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》指出要加大财政金融扶持。抓紧研究新形势下中央财政支持旅游业发展的相关政策，做好国家旅游宣传推广、规划编制、人才培养和旅游公共服务体系建设。国务院办公厅于2015年8月4日发布国办发〔2015〕62号《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》。国家旅游局也制定了一系列的政策支持旅游事业的发展，这充分体现了国家对旅游事业的高度重视和大力支持。

2.2.2XX黄河故道综合开发与利用是XX市旅游战略发展规划中的重要内容。XX黄河故道国家森林公园项目为XX区旅游业龙头工程。

2.2.3XX黄河故道国家森林公园是商丘市人民的后花园，特别是XX高铁新城和XX区特色商业区建设的北移，项目的建设已取得市、区政府的大力支持，省市旅游主管部门也对该项目的建设充满了肯定，当地群众对项目实施及未来发展充满了信心。

2.2.4项目建设符合河南省旅游战略发展规划和总体规划的要求。

2.2.5项目建设受到了XX集团、中国XX集团等国内知名企业和民间机构、金融部门的关注，融资意向与合作机会逐步加大。

2.2.6项目各项条件已经具备，规划、土地及各项审批手续已经完成，部分项目已经开工建设。

2.2.7项目通过PPP模式融资合作，社会资金注入积极程度高，通过内部项目有效运作，探索合作机制，推动文化体系主体多样化、合作模式多样化发展。

项目实施降低了政府投入风险，降低了社会资本进入旅游事业的门槛，提高运营效率，促进旅游事业的创新和竞争，优化文化旅游资源，提高区域发展竞争力。

2.3物有所值定性分析

本项目将采用PPP模式进行合作，即政府和社会机构共同采用项目的建设及管理运营。对政府来说，在项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府采用PPP 方式的收益。对社会组织来说，通过特许权，参与基础设施项目建设，建成后通过参与运行可从中获得相应的报酬。总的来说，项目采用社会资本的注入模式与传统融资模式相比有以下几点优势：

2.3.1消除费用的超支。政府部门和社会企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。该模式有利于提高效率和降低工程造成价,能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。

2.3.2有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的社会基础设施公共服务

的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

2.3.3促进了投资主体的多元化。利用社会力量来提供资产和服务，能为政府提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,社会力量参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。

2.3.4政府部门和社会力量可以取长补短，发挥政府公共机构和社会企业各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

2.3.5使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方

不同的利益目标起关键作用。

2.3.6风险分配合理。PPP模式在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了

项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

2.3.7运营优势明显。该项目借助森林公园独特地貌—--起伏的沙丘、自然的沟壑、奇妙的树林、自然的鲜花和沁人

的鸟语自然的生态环境打造生态园有费用低、维护简单、景观效果好等优点；

2.3.8环境效益显著。生态园通过打造海棠锦园、菊园、梅园、桂花园、百竹园等具有特色的观赏植物园林，和孔雀园等观赏鸟园，既改造了森林公园的林项又增加了林与鸟的和谐统一，改善了生态环境，社会环境效益提高。

2.3.9实施条件完备。项目可行性研究、规划、初步设计、环评等前期工作已经完成，并已经开工建设，是在建设项目，具备实施PPP的基本条件。

三、初步实施安排

3.1运作模式：

本项目为既为旅游项目又为城市公园建设工项目，虽有旅游资源，但缺乏开发。属于缺乏“使用者付费”基础，依靠“政府付费”回收投资成本项目，通过政府出让经营权和林地使用权推进实施PPP项目。具体模式采用建设—运营—移交（BOT）模式。建立有效合理的投资回报机制，通过“政府购买服务”和必要的“财政补贴”以及合理的特许经营来稳定社会资本的预期收益。

3.2投资规模：

根据项目实际，项目总投资为1.5亿元。社会资本投资规模暂定为10000万元，全部由投资者负责筹集。项目实际完成投资额由政府审计部门审定，超出或低于协议投资额部分双方协商以补差结算或调整收费价格方式处理。

3.3项目公司：

社会投资人为XX市林海生态园有限公司

3.4风险分配

各类风险分配遵循“最优承担”原则，即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本，达到PPP项目资金的最佳使用价值。

1、技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担，其中也有属于政府责任部分，比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等，需在合同及特许经营协议中明确。

2、法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担，一般政府公共部门承担较多此类风险。

3、项目公司引入商业保险，用于转移不确定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。

4、充分发挥经营管理层和协调委员会的作用，及时识别、转移、化解相应风险。

5、风险分配在签约性谈判阶段完成，并在正式合同、协议中明确体现。

3.5项目监管：

XX黄河故道国家森林公园管理处代表政府指派1名代表进入项目公司，参与日常经营管理。

3.6合作期限：本项目合作期限为40年。项目政企合作将采

用项目公司股权结构模式，双方先期投入以股本方式摊入（含国家产业政策补贴以及每年财政附加补贴），政府股权部分参与监督、管理与政策执行等。

四、财务测算

按照项目可行性研究阶段数据显示，如果项目采用PPP 模式实施，则收支平衡如下：

项目总投资由建设投资和流动资金组成。

总投资： 15000万元

建设投资： 14670万元

流动资金： 330万元

4.1建设投资

项目建设投资14670万元。拟定建设期6年，建设期头两年主要用于建设基本设施，从第三年起项目开始试运行。本项目在建设期第3~6年内，边投资建设，边对外开放，争取在第7年达到设计收益。

4.2流动资金

根据项目特点，本项目流动资金按总成本法核算。经估算项目正常年需流动资金330万元。

4.3总投资构成分析

表10-1 投资构成分析表（PPP）

序

号

费用名称投资费用 (万元)

总投资15000

1 建设投资14670

1.1 建安工程11700

1.2 公用及配套工程1238

1.3 工程建设其他费

用

1305

1.4 预备费427

2 流动资金330

4.3资金筹措

项目建设资金为政府引导性投资（国家产业政策补贴以及每年财政附加补贴），企业自筹资金。

12.4项目资金使用和管理

在资金使用上，严格按照项目建设计划，坚决执行资金跟随项目走的原则，不搞计划外工程项目。在资金管理上严格按照国家有关规定，实行专人管理、专户储存、专帐核算，严格财经纪律，加强对项目资金的监管力度，按项目计划和施工进度投放资金，确保资金的专款专用。为确保工程建设质量，在拨付施工单位资金时，留足质量保证金，竣工验收

合格并运行一年后，经复检确无工程质量问题时，再拨付质量保证金以避免工程返工和资金流失。