公共选择视角下中国财政制度的演进方向

[摘要]公共选择原理的三大基本视角包括：选举机制失灵视角、政府失灵视角和财政正义视角。我国财政制度应由“威权型财政体制”转向“公共财政体制”进而向“民主财政体制”的制度演进。一、公共选择原理的基本视角由詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）和戈登·图洛克（GordonTullock）创立的公共选择学派开辟了“以个人自由为基础的社会秩序”的理性视野，他们将经济学的若干分析范式应用于政治科学、尤其是政治决策方面，提出三条评价政府公共决策水平的原则：（1）选举机制失灵原则：没有一种理想的机制能够将所有的个人偏好综合为社会选择；（2）政府失灵原则：政府干预不能提高经济效率或导致相对公平的收入再分配；（3）财政正义原则：正义的财政制度应该是使从个人偏好推导出来的“效率”标准和从外部来源（外部价值尺度）推导出来的“平等”标准想结合的制度，即对个人来说“有效率的财政制度也是公平的，或公平的财政制度也是有效率的”[1].本文首先从政府失灵原则视角考察制度因素对我国现行财政政策和财政风险的影响；其次从财政正义视角分析当前基层财政体制的缺陷以及由此带来的财政非正义现象；最后，从选举机制失灵的视角探讨我国财政制度的演进思路和方向，得出的结论是：我国的财政制度应该遵循由“威权型财政体制”向“公共财政体制”进而“民主财政体制”的制度演进方向，其中，选举机制失灵原则对财政制度演进的分析具有总揽的意义。二、政府失灵视角下的财政政策与财政风险政府失灵本质上是制度缺失、不均衡和不完善造成的。当前财政政策运用失当和财政风险的不断聚积则是由现行财政制度的不合理安排造成的。具体地讲，由于财政分权、财政预算、收支与担保、转移支付等制度的缺失、不均衡或不完善，不但造成政府财政决策过程中的随意性、片面性以及由此带来的财政政策运用失当，而且也加剧了财政风险的聚积。（一）、财政政策运用失当的制度性因素当前，关于财政政策运用失当的讨论中，“积极财政政策”应否“淡出”成了一个热点。相当一部分专家认为积极财政政策运用过度（金人庆，2004；高培勇，2004；吕炜，2003，2004），不仅未能打通储蓄———投资（民间投资）的主渠道，而且使财政支出不断扩张内生为经济进一步增长的必要条件，积极财政政策短期内难以真正淡出，同时也影响到了经济自主增长能力的有效恢复。表面上积极财政政策的运用过度是中央政府的事，但地方财政的积极响应也起到了推波助澜的作用，因此积极财政政策的连续运用导致的最大隐患并非表现在可测度的国债负担率、国债依存度以及国债偿债率等显性指标上，而主要表现在政府尤其是地方政府扩张性冲动后造成的隐性负债、隐性担保和有负债等难以测度的指标上，根据2002年国家审计署对中西部十个省、市的49个县（市）的财政收支情况的审计，发现截至2001年底，49个县（市）中有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字的7.2亿元的147%，累计债务达到163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍[2].如果说，积极财政政策运用过度是政府失灵的一个表现，那么，该现象主要是由财政分权制度在制度内的非均衡性以及制度间的非兼容性造成的。财政分权制度在制度内的非均衡性导致：（1）政府与市场的权力边界模糊，使得财政政策的出台或者带有政府越位、错位和缺位的特征，或者带有长官意志的特征，决策的科学性、民主性、延续性和政策施用的范围和限度难免要打折扣；（2）中央政府与地方政府以及地方各级政府之间的权力边界模糊，导致下级政府热衷于各种扩张性的“准财政活动”，而由此导致的“或有负债”风险却抛给了上级政府，最后风险将倒逼回中央政府；（3）地方政府与相应的立法、司法机构的权力边界模糊[3]，使得地方人大对同级政府财政预算、支出尤其是预算外收入支出的监督流于形式，缺乏权力制衡和监督制度保障，使得地方政策执行者忽视统筹协调和可持续发展的战略思维，不关心公共支出的方向、数量和效率，造成了大量的无效投入和浪费，地方财政也陷入了入不敷出的窘境。财政分权制度在制度间的非兼容性表现在现行的基层民主政治制度、官员选拔、任用、绩效考核制度与财政分权制度不配套甚至相冲突，使得财政分权仅仅表现为财政资源和利益的再分配，而没有从制度上改变地方官员的决策、考核和监督方式，也就难以避免地方的扩张性政策冲动造成的政府失灵。[!--empirenews.page--] （二）

财政风险积聚的制度性因素中国的财政风险主要表现为隐性风险。造成隐性风险积聚的制度性因素主要包括：（1）政府———国企在委托代理环节上的产权制度配置模糊，导致财政对国企亏损承担“兜底”的作用；（2）财政预算外收支制度缺失，“准财政”活动泛滥而无约束，导致地方政府债台高筑；（3）政府融资及担保制度的缺失，主要以政府对国有商业银行、国有政策性银行、资产管理公司、其他金融机构、国有企业和社保基金的隐性担保为主要形式[4]，由于可能出现的道德风险（moralhazard）问题，这些隐性担保最终会部分或全部的以显性债务的形式转嫁给担保方———各级政府；（4）信息披露制度的缺失；（5）财政风险预警、规避、评估、监控和准备金制度[5]的缺失；（6）转移支付制度的不完善，尤其对中西部县乡财政的转移支付没有形成制度，使得自主经营的中西部县乡财政难以为继；（7）国债发行的规模控制（比如建立相应的规模控制模型）及期限（短期、中期、长期）配置制度不完善；（8）财政支出长期决策机制不完善；（9）社会保障制度不完善等等。总的看来，政府失灵主要表现在制度供给滞后，导致现阶段的财政风险具有隐性和制度外的基本特征，因此，国内外众多专家对当前中国财政风险的量化估计还存在着较大的差异，比如：马栓友（2001）运用财政风险矩阵对我国公共部门债务进行估算，指出单国内债务负担率1999年合计以经达72.4%，财政潜在风险已经很大[6]；刘尚希、赵全厚（2002）的估计是2000年中国政府总债务规模占到当年GDP的130.6%，其中或有债务占GDP的比重为65.6%[7]；世界银行高级经济学家PieterButtellier（2001a）估计2000年中国国家总债务规模为125%———183%（未包括地方政府和国有企业的债务）[8]；据赵晓估计，中国的“国家综合负债率”至少在70%，已经超过亚洲许多国家和欧盟（60%）、美国（60%）的水平[9]，尽管存在评估的差异，但中国的隐性财政风险已经积聚到很高的水平却是不争的事实，需要政府高度警惕财政风险的积聚，尽早地从制度建设、供给和完善的角度来防范和化解风险，做到未雨绸缪。

三、财政政正义视角下的基层财政体制缺陷分析基层财政体制的非正义性是通过基层政府行为表现出来的。如今的基层政府对上具有信息优势，对下具有权力优势。他们既不是“民选”政府，也不完全是中央政府在基层的代理人，其行为只可能服务于他们特殊的集团利益、部门利益乃至个人利益，再加上地方人大对同级政府的监督不力，失去约束的基层政府难免会运用手中的行政、财政和暴力权能大肆“与民争利”，攫取垄断租金，形成对“纳税人”的实质性“掠夺”，这就毁灭了财政正义原则，至于现实中的某些村、乡、镇干部欺上压下、横征暴敛、鱼肉百姓乃至草菅人命的严酷画面，正如《中国农民调查》的两位作者描述的那样，已经无法用言语来表达：“原先存留在我们印象中的那一幅幅乡间风俗画，不过是遥远而虚幻的田园牧歌，或者说，是过惯了都市浮躁生活的城里人对乡间的一种向往。现实中生活中的农村并非如此，或者说，农民眼中的农村[!--empirenews.page--][1][2]下一页并非如此，他们没有这样的闲情逸致，他们活得很累、很沉重。……我们看到了你想像不到的贫穷，想像不到的罪恶，想像不到的苦难，想像不到的无奈，想像不到的抗争，想像不到的沉默，想像不到的感动，想像不到的悲壮……”[10] 财政正义原则应当是一个历史范畴。尽管近年来出现了李昌平这样为民鼓与呼的基层干部，但正如周梅森先生所说的那样，中国的问题是不能寄希望于包打天下的“清官”的，唯有制度建设才能一劳永逸地解决问题。靠人与靠制度，孰重孰轻，这里不言自明。当前，亟须通过恰当的财政制度安排来实现公民（纳税人）的自由，承载公民的平等，保障公民应享受的权利和应尽的义务。财政正义原则的要旨是实现从个人偏好推导出来的“效率”标准和从外部“来源”（即外部价值尺度）推导出来的“平等”标准相融合，但正如布坎南本人所说的那样“效率和平等不仅代表不同的、常常相互冲突的目标，而且他们在哲学上也是不同的，最终是从两套完全不同的价值准则中推导出来的”[11]，因此，财政“效率”与“平等”二重标准融合的实现只能依赖于独立于各利益集团、具有普适性质的制度设计之上，换言之，基层财政要实现正义原则，必然要设计出满足所在地公民（纳税人）的集体选择意愿的财政制度，鉴于我国尚不具备“直选

式”民主政治制度基础[12]，因此，设计出纳税人———基层立法机构（基层人大）———基层政府的委托代理式的公共财政体制就是比较现实、可行的选择了。四、选举机制失灵视角下的财政制度演进方向：确立民主财政制度的最高目标选举机制失灵原则是公共选择学派的理论基点。选举机制失灵的原因在于“公共服务的目的在于为集体的所有成员提供‘普遍’的利益，而将这些利益中的个体化份额分离出来是很困难的”[13]，换言之，由于每个人的目标函数存在着差异性，公共利益从来都不是完全统一的，阿罗的不可能性定理也告诉我们社会福利函数的均衡点是不可能扩展到社会福利曲线的边缘最大值处的。更进一步，如果按照布坎南对公共选择过程中的铁三角划分[14]：代表利益集团的微观主体（企业和居民）与代表立法者联盟的上级政府和代表行政机构的地方政府之间在公共利益问题上很难达成“一致意见”，再加上“搭便车”行为的大量存在和获取有关可选择对象的预期效果的信息是一个费用昂贵的过程[15]，必然难以找到一种使地区福利达到最大化的公共决策机制，但在现实中，我们不能因为找不到一种最优的综合个人偏好的社会选择机制而排斥适用于绝大多数人、并由政府提供的公共商品和服务，这正如完全竞争市场中，尽管众人皆知存在市场失灵，但大多数人还是自觉接受由这种并非尽善尽美机制所决定的价格一样，因此，现阶段主要任务不是排斥或接受的问题，当务之急是寻求次优的财政制度供给。（一）建立公共财政制度的紧迫性传统的“威权型财政制度”使得政府高度集权，其行为缺乏必要的约束，同时，由于干部选拔、晋升、考核的评价体系和指标相对单一，使得地方官员的财政决策往往内生于干部任用制度，表现在热衷于搞政绩工程、升级达标工程，而忽略科学、统筹和可持续的发展策略。历史的经验一再表明：“威权型财政体制”不仅难以提供次优的公共商品和服务，甚至还可能造成极大的负效用，譬如河南省灵宝市豫灵镇1994年提出“大借债，大开发”，大建高档宾馆及城镇配套设施，结果欠下一个亿的“政绩债”，该镇人口6万，人均债务1600多元，按目前的还款速度，至少需要100年，又比如河南省卢氏县是国家级贫困县，耗巨资搞夜景工程、绿色工程、隔离带工程等，背负了沉重的财政负担，可该县领导一时间被称为“政绩非凡”[16].根据制度变迁的基本原理“维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡，这二者都属于政策失败”[17]，谋求新的财政制度安排的任务已显得非常紧迫。根据我国的实际情况，当前宜建立起公共财政的制度安排，而把财政制度向民主财政制度的演进作为最高目标。公共财政体制的本质要求是要实现“公共产品与私人产品生产的边际转换率，与居民消费这两种产品时得到的福利边际替代率相等，使福利达到最大化”[18]，如前所述，福利最大化的实现是有困难的，但根据中国制度变迁自上而下的“强制性”设计规律，以及降低制度供给过程的交易费用的基本思路，现阶段建立公共财政的制度安排是最合适、最有针对性也是最具可操作性的，因为它强调从政府的角度来配置公共资源，只要处理好政府与市场（微观主体），中央和地方，行政部门与立法、司法机构的权力分配和边界问题，公共财政的制度安排就可以在政府主导的制度变迁过程中建立起来，至于公共财政制度难以真正实现福利最大化的原因，不外乎是由制度设计过程中统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性造成的，但只要该制度变迁能满足基层大多数群众对公共产品的需求，且能够对利益受损者进行补偿和赎买，公共财政体制就会受到基层群众的衷心拥护，中央政府在基层的合法性基础就会更加巩固。[!--empirenews.page--] （二）确立民主财政制度的远期目标“权利永远不能超越社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会文化发展”[19].意味着旨在实现政治平等、经济平等、人格平等、机会平等、权利和义务平等的民主财政制度只宜作为财政制度演进的远期目标，不能寄希望通过短期内毕其功于一役地制度设计来实现上述若干平等，历史上人为的制度设计归于失败的经验教训（如巴黎公社的失败）值得总结。“生产方式的制度性供给和实现，从根本上讲取决于生产力的发展水平，平等的最终实现是以社会方式发展、变革为基础的漫长历史进程”[20]，民主财政制度本身是内生于自下而上的选举、决策和监

督运行机制的，超越历史发展阶段过早地安排这一制度会与现行的政治经济体制发生不必要的冲突，鉴于其可能带来的风险，因此，将其作为制度演进的远期目标是最合适的。[注释] [1][11][13][15]布坎南，民主财政论[M].北京：商务印书馆，2002 [2][5]刘尚希，中国财政风险的制度特征：“风险大锅饭”[J].管理世界，2004（5）。[3]王玮，我国的财政分权改革：现状分析与战略选择[J]. 人文杂志，2003（6）。[4]卢文鹏，尹晨，隐性担保、补偿替代与政府债务[J].财贸经济，2004（1）。[6]马栓友，中国公共部门债务和赤字的可持续性分析[J].经济研究，2001（8）。[7]刘尚希、赵全厚，政府债务：风险状况的初步分析[J].管理世界，2002（5）。[8]Pieter，Bottellier，ImplicationsofWTOMembershipforChina‘sState-OwnedBanksandtheManagementofPub licFinances：IssuesandStrateg ies.WorkingPaper，2001 [9]叶汉生，林桢，防范潜在财政风险适度控制国债规模[J].人大复印资料（财政与税务），2004（4）。[10]陈桂棣，春桃。中国农民调查[M].北京：人民文学出版社，2004.[ 12]祝志勇，吴垠。县乡财政解困的制度重构方案[J].社会科学战线，2004（4）。[14]李军杰，钟军。中国地方政府经济行为分析[J].中国工业经济，2004（4）。[16]孙亚菲。“政绩观”之变。南方周末，2003-10-30. [17]林毅夫。关于制度变迁的经济学理论：诱致性制度变迁和强制性制度变迁[M].财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集，上海：上海人民出版社，2002. [18]沈玉平，建立地方财政的自我约束机制[J].新华文摘，2004（13）。[19]马克思，恩格斯，马克思恩格斯全集[M].第3卷，北京：人民出版社，1995.12.

[20]郑慧，何谓平等[J].社会科学战线，2004（1）。[参考文献] ①金人庆，关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案的报告———2004年3月6日在第十届全国人民代表大会第二次会议上[N].人民日报，2004-03-18. ②高培勇，由“积极”转向“中性”：财政政策经历艰难选择[J].财贸经济，2004（8）。③吕炜。寻求积极财政政策难以淡出的体制性根源[J].改革，2003（4）。[!--empirenews.page--] ④吕炜。体制性约束、经济失衡与财政政策[J].中国社会科学，2004（2）。