沃尔多：什么是公共行政学

什么是公共行政学

沃尔多

德怀特当第一颗原子弹爆炸的消息传开时，人们对权力的这种使用有一种深深的畏惧感。想象力和理性动力使人们去理解所发生的一切，去理解这一切又是怎样发生的。畏惧感被扩展到了自然科学和工程学，是它们才使得这种惊人现象的发生成为可能。

伴随着许多普通物理学原理的发展和许多自然科学家所获得的成功试验，美国政府在这些工程的成功背后也同时给予了人类科学以极大的关注。事实上，一个特殊的、命名为曼哈顿工程区的公共行政系统作为美国政府的一个组成部分早已建立起来。曼哈顿工程耗资亿美元，并一直处于极端秘密的状态，只有极少美国人知道它的存在，就连该工程的许多雇员也不知道其目的。它集中了数以千计的多才多艺和受过良好训练的人，许多稀有材料和物质来自于整个地球。它建立了极高的效率，创造了横贯大陆的特殊的子行政系统，并试图用错综复杂的方法将其与我们所视为商业企业和大专院校的行政系统连为一体。曼哈顿工程区的成功展现了基于核裂变之军事扩张的成就。

它已经被人遗忘；但我们也许并不会认真对待基于上述论据，我们可以得出一个公正的结论。许多人把原子弹仅仅单独看作是物理科学的成就，因为曼哈顿工程区没有留下太多的痕迹另外一种观点：原子弹是否是人类科学与物理学两者共同的成功？

沃尔多（

《公共行政学研究》年，伦道

豪斯出版公司。来源：德怀特

姆

也许就原子弹本身的物理经验与原子弹并不是人类伦理的胜利，也许其反面是真实的，虽然对原子弹的评判不能游离于对战争本身及其现代组织的评判之外。我们应当引起注意的是，用历史学观点来讲，发明原子弹的人类技术是一个显著的标志创造力来说，它脱离了社会经验与创造力。

确实，今天我们所有的评价是，当我们的社会科学在倒退或处于幼稚期或青春期时，物理学却在不断地进步或成长。这也许是真的。当然，如果我们普遍地使用能使评判可以接受的一种标准的话，它便是真实的。这些标准（比如诡辩论）是有别于物理科学的特征的虽然这有可能是真实的，但这个判断却试图混淆和贬低我们在人类“技术”领域里取得的成就，并试图使用所有科学中不确实和有争议的术语。

是自然或者是不可避免的事实。但它们不是，远远不是。由于我们生活在一个高合作技术的社会，并且学会了如此众多的陌生的技术，我们获得了所有关于我们人类合作的许多奇迹，就像它们这些技术是通过无数的人类工业、许多的系统思想和偶然天才的精神火花才获得的。这些人类合作的技术必为每代人重新学习。人类目的的达到完全依赖于研究与发明。

这篇随笔是作为一个课题研究或者人类合作的一个方面的导论，不妨命名为公共行政。公共行政远远不是为人类合作的全过程或全部概念。比如，研究法律、人类学或经济学等，也是在研究人类合作。在人类合作的技术范畴内有特殊的技术，也有许多通过研究或可取得的对这些技术进行研究的各种概念性组织。我们社会中的公共行政是所有技术中的一种，在它的理论与实践中有其独特的概念结构。

一、定义问题逻辑与惯例常规都要求我们仔细地对待定义问题：什么是公

行政：艺术还是科学？

？但实际上，公共行政没有一个理共行政（想的定义。或者也许有一些暂时性的定义，但却没有暂时性的解痹远胜过启蒙与激励。这是由于术语的严肃定义

释。公共行政这种单向命题或者单向评断的直接结果，是精神麻与简练的定义相反，尽管措词巧妙不可避免地含有一些严格的词句。简单地讲，这些严格的词句只能被其它严格的词句所解释。在这个过程中，“它”的真实性与重要性就变得困惑而又模糊。在这个告诫下，我们来看看两种典型定义：

公共行政是为达到政府目的而对人与物质的组织与管理。公共行政是管理国家事务的艺术与科学。

这是两种对公共行政最常见的界定。这种定义没有任何错误，除非对它们作更进一步的说明。也许这些定义在读者心目中留下了深刻的概念与生动的印象。但如果不是这样，而最好是再往下继续，不停留在每一个迷惘的词上。那就可以得到下面更易理解的解释、描述与评论。

让我们稍微留心一下在公共行政定义上的传统争论，以及这些术语使用上的常见结论的有关源流。这个冲突涉及到公共行政是艺术还是科学。一些受自然科学尤其是物理学成就影响的研究人员和行政官员，坚持认为公共行政在这个意义上能够而且应该成为一门科学。其他对实际行政中的流动性与创造性、对判断和领导这种无形的活动印象很深的研究人员及行政官员，坚持认为公共行政不能成为科学，而只是一种艺术。

艺术争吵的辩论，但也因此大量的废话产生于关于科学在实用中澄清了概念并取得了共识。在上述第二种定义的方法上，很时髦地谈到了公共行政的“艺术与科学”。这种用法反映出了通常的结论，即公共行政科学与艺术两者都有其重要的意义。而且，

这也反映出一种回避定义问题的思想，反映出在两个方面放弃了

公共行政一词的双重用法

艺术争论密切有关的结论与错误的裂变源，是基

与科学这个问题，也反映出公共行政的研究与实践所取得的进展。毫无疑问，发展到这一步是正常的，而且减少了仅仅为词语而进行的微不足道的和浪费时间的争吵。但决不可忘记，这些定义对于卓有成效的研究和富于效率的行政来说却是相当重要的。比如，人们如何接受教育与训练以参与公共行政的问题，便是只有在公共行政的含义明确之后才能得到解决。

于“公共行政”这个词有两种用法的事实。它们常常标明和表示：一个过程知识探索的一个领域、一门学科或一种研究；

或一种行为管理公共事务。这两种含义紧密相关，但又各有不同，其区别类似于研究有机体的生物学和有机体本身。

现在，这种区别似乎是如此明显，却没有昭示出来，其理由仍然是由于这种区别没有被发现，追溯一下即可明了。关于公共行政是科学还是艺术的大量（不是所有）的争论，起源于在公共行政的讨论上没有取得一致意见。它到底是一门科学还是一种行为？显而易见，在公共行政的系统研究基础上很容易找出作为科学的例证来，而在公共行政的实践基础上又很容易找出作为艺术的例证来。

公共行政的研究人员在这个术语的两种用法上必须具备一种敏锐眼光。有时这种含义从定义和内容上来看很清楚，但多数时候却是模棱两可和模糊不清。有时这是真实的，因为作者用把公共行政作为一个过程或一种行为来定义作为开始，并且在这个过程中，会出其不意地逐渐地使用这个术语来表示公共行政的系统

①与科学和艺术之间的区别有关且相似的另一个区别是，纯科学和应用科学之间，或者说是理论科学和实践科学之间的前正将之与逻辑实证论联系起来讨论参见赫伯特行政组织中决策过程的研究》（纽约，麦克米兰公司区别。这一区别具有重要的作用，目西蒙：《行政行为：对

年版）一书的附录。

二、理性行为的概念

研究。有时也试图在同一个定义中拥有两种含义，以便为结论铺平道路。（现在倒回去仔细考查前面的两个定义。定义中给予的区别，是否非常的明确

我们承认，阐明一个定义比事实更为重要。要说明这个问题，可以回想一下上面所说的研究有机体的生物学和有机体本身两者之间的相似性。在这个例子中，定义是很明确的，因为生物学包括对于作为有机体的人的研究，但这只是总体中一个很小的部分；另一方面，除了人类，没有别的有机体能对其它的有机体进行研究。但在公共行政这个问题上，从某些方面和某种关系上来说，研究的中心要素是人本身。公共行政的许多研究是通过在公共行政中从事这种行为和过程的人来进行的。奸猾的职员为他的需要构建了较好的文件系统，管理者在其职员的新的工作贡献之上进行决策，由政府雇用的社会科学家群辛勤研究出如何保持住雇员的士气。就某种意义或某些方面来讲，所有这些都是在研究公共行政。

我们将尽量在其本来意义上运用这个概念，这个观点将通过对“理性行为”概念的论述而得到明确解释。理性行为在这里可以定义为实现特定目标而又对其它期望目标损害最小的正确行动。在这里并不只停留于考虑这种意义与重要性问题，不管是人们有所期望还是应该期望他的所有行动都是理性的。目前，我们还将满足于一般的观察或者相信人类通过运用智慧，通过正确地运用达到目标的手段，能够最大限度地追求其目标的实现。

①这是一个重要而又难以处理的词语。困难的根源之一在于这样一个事实，即由于错误的原因，特定的行为可能得出期望的结果。这样，科学发现那些带有迷信色彩的行为有时是正确的（例如，最高目标），但是两种阐述方法中的

解释很不相同。困难或模棱两可的另一根源将在“行政的意义”中讨论。

在方法的类型现在，公共行政恰如其所限定的一样，在两种意义上都是理性行为。这种行为被设计为最大限度地去追求定义中公共目标的实现。作为“一种活动”的公共行政，将不断地谋求尽量实现公共目标，虽然目标意识、知识和这些东西的抽象程度在行动中会有巨大的时间与精力用于能动的和仔细的方法的谋划上，以实现特定的公共目标。另一方面，具体执行者可以不知道和不了解他所从事的工作中的机构的“公共”目标，具体执行者的工作仍然将是理性的。在这种意义上，等于是达到最终目标的手段参与就是说，为解决算术问题而对计算机的操作。理性可以引入机器操作，或者甚至引入职业。一个领导者或者行政官员的任务就在于在他所追求的、能用最好方法来达到的目标中引入理性。

在作为“一种研究”的公共行政中，也有不断的手段的预测分析，以努力实现公共目标。事实上，这不仅仅是一个学科的中心问题，而且如许多人所认识到的那样，也是唯一的合乎情理的问题。然而就在这个事实中，也有很多的变化上、在抽象的程度上、在问题的范围上、在最大限度的追求目标实现的一般性与特殊性上，等等。在公共行政中，机器操作的时间与动作研究、领导决策、影响行政的团体价值结构、审计程序、工会的特性这些随机的例子便是研究的范围与变项。

为设想研究与行动会如何融会进理性行为的概念，让我们举一个例子。假设一个管理咨询公司根据契约合同受雇于州的公共工程部，其特殊工作是确定是否能在更理性的程度上使用机器设备。被指定从事这项研究的人们应当调查和搜集资料，并且努力取得该部门中关心机器设备的雇员的兴趣与支持。最后，他们要通过与该部门人员一起工作的顾问提出劝告，这些劝告要能够被接受并立即得到执行。在这个事例中，研究与行动如此交融，以致于难以加以区别。当然，在最后的分析中，研究也是行动的一种形式。在这个意义的另一端，区别又是十分的有用。有用的类比能揭示系列的亲近范围：在两个极端之间存在着的变量与层次。

行政也在对抗性合作）这个名词。恰当的下一步应该是单独说“行政”参见罗伯特的《政治、经济和福利》，纽约明这我们可以用类推法进行推断：公共行政是属于行政属类的一种，这个属类反过来又是我们称为“人类合作行为”家族中的一员。“合作”这个词在这里可以按照结果来限定：人类有影响的行为都是合作产生的，如果没有合作，也就不会有任何成果。因此

当两个人滚动一块任何一个人滚不举个常用的例子来说动的石头时，他们便有了合作。滚动石头的这个结果使是证据。但是，如果这两个人中的一个人在对另一个人实行肉体损害的威吓上借用了另一个非自愿的努力，那么这还是合作吗？这是合作，是一种计划意义上的合作。一般的合作都是自愿的，甚至可能富有热情。因此我们总是只认可合作的一般含义。但英语语言中没有一个更好的可以反映出其含义而易为接受的词。顺便提一下，“对抗性合作”一词有时在社会科学中使用，以便从自愿合作中区分出非自愿的合作来。

现在我们便能够描述行政这个词了。行政是具有高度理性的人类合作努力的一种。这种描述反过来也需要某些限定。

首先，行政不是具有理性的人类合作的唯一类型。比如，美国经济体制利用了企业之间的合作它们之间通过经济物资的生产与销售完成其理性行为。

其次，在“高度的理性”这个短语中有一个不很明确的重要问题。这个问题需要很好注意，虽然它在这里不能加以充分的讨

达尔和查尔

哈帕兄年版。

林希隆为论述理性合作的不同形式而著弟出版公司三、行政的意义：合作理性行为

到此我们只是在讨论公共行政的表达，而没有单独涉及到

个名词的含义，并且进而说明其作为形容词的含义。

组织的性质

论。谁的目标与结果应当运用理性评估？某些反对意见认为，在一个特殊的行政系统中，许多而不是全部的“人”的目标在形式上有别于该系统中的政府目标。事实上，有时一个产品（如一个军事项目）是秘密，它的使用并不为从事制造的许多人所知道。目的或者目标的这种观念对于行政的定义来说是非常重要的。但像水银一样，很难抓住它，它极易逃避和消散。那么我们说通用汽车公司雪佛来分公司的目的或目标到底是什么呢？在一种意义上说，其目的自然是制造汽车；在另一种意义上，则被认为是为股东创造效益。但所有职员与雇员的个人目标在某种意义上可以说不是这两种，或者说至少不全部是。

行政被认为是一种具有高度理性的人类合作努力。作为一种合作类型它有什么特点呢？对这个问题的回答部分地取决于对此问题的观点。社会科学家认为其独特的特性应归属于“官僚组织”这一概念。而根据行政学研究人员的传统观点，这些特性最好从属于“组织”与“管理”这两个术语。

“组织”与“管理”这两个术语我们将依次作解释。我们可以开始另外一种分析：组织是行政的解剖学，管理是行政的生理学。组织是结构，管理是功能运行。但在任何一个现存的行政系统内，二者相互依存。没有一方，另一方则难以理解，就像解剖学与生

①有时，在目的和功能之间也作出了某种区别，以求解决好这个问题。达尔和林布隆把净目标实现的概念用于时，我们指的是什理性？第一个问题比第二个问题更容易回答。如果一种行为达到了这样一种程度，即被‘正确地’用以最大程度的达成目标实现，那么这种行为就是理性的，假设这种目标和现实世界一样是存在的话。假设有不止一个目标存在的话（人类通常的处境）被正确地用以最大程度地达到净目达尔和林布隆合著《政治、经济和福利》一书，第理性’解决多种目标的问题。“当我们谈到么？个人怎样才能检测一种行为是否比另一种行为更为一种行为如果达到了这样一种程度，即这种行为能标实现，那么这种行为是理性的”。（参见页。

）

理学缠结在一起和任何生命有机体彼此一样。实际上，当我们认为仅仅是为了方便种类分析而对同一种现象运用两种不同的观察方法时，我们在力求接近真理。一种是静态的以探求模型；另一种是动态的以追求运动。

服从或者指示再精确一步，组织可以定义为：一个行政系统中当局与普通人民之间相互联系的结构。在任何一个行政系统中，某些人不是在全部行动上也是在部分行动上命令其他的人，这些命令或叫指示常常为其他人所遵循。就是说，某些人比另外一些人更有权力，经常性的命令响应关系便是明证。在一个特定的行政系统中，常有一种关于权威关系的公认理论或表述。比如在军队里，当局往往根据指挥链中的军衔（中尉、少校等）来树立权威。

比如工人的怠工，或者秘书的也可以认为关于权威关系的公认理论或表述与权威的实际行使或惯常作法大相径庭，命令和指示的实际下达与遵循便是明证。事实上，经常的行为表明，在许多实际行政系统中，公认的理论或表述与权威的实际行为经常脱节。在某些事例中，公认理论或表述远胜过文雅的虚构，与事实相去十万八千里。而且，全部的或几乎全部的那些我们认为能驯顺地执行命令的所谓部下，都有其改变上级行为的方式或技术这是我现在的观点微笑或皱眉。人事之间的纯粹单向权力关系是罕见的，除非确有存在的必要。简单地讲，“权威”这个词在以上的解说中并不明确，因为权威的测试还可以有其它的公认理论或惯常反应。在不明确的知识范围内，有关这一定义的界定很重要，但在此经不起更深入的推敲。无论如何在一个行政系统中，存在着或多或少固定人事关系的结构，在此我们把它们称作

①这种类推法的使用是为了介绍和解释的目的，并且将以这样的方式来考察它。本文中出现的组织和管理的定义分别包括了社会解剖学和生理学的部分内容。在此，我们不打算涉及模式和结果之间熟悉的社会学的区别，或静态

模型和动态模型之间的区别。

范围超出一切科学声明和预测，至少“组织”。

管理的性质

我们可以将管理定义为：在一个行政系统中试图获得理性合作的行动。“行政系统”我们正在解释，“理性合作”已经定义过了。那么我们的重点，应当放在“试图获得的行动”上。

“行动”可以作很宽泛的解释：试图获得理性合作的任何改革。它包括自我变革或活动，包括各种人对人的努力和各种人对非人事物的努力。比如在邮政系统，其行政包括邮政部长的评议，评议的事项有某地区邮政中心系统是否符合需要、城市邮政局长在监督其部属方面的号令行为和邮递员在整理日常邮件中的行为。这些行动包含一种命令式的特征：一些人比另一些人更习惯于发号施令。因此，一些作者根据指挥或控制来给管理下定义。但是，这种定义很可能导致定义的范围变得狭小而不合乎需要。

在定义中，“试图”一词有如下的含义：在试图获得理性合作的行动和实际付诸于实践的行动之间可能存在着某种差别。原因是，根据特定的目标，试图合乎理性的行动有可能失败，因为并非所有相关的事实和条件都是已知的，或被包括在判断和决策之中出现在私人生活和团体行为中的任何事情。另一方面，一些并非有意识的理性预测的行动则有可能有助于理性的合作。这些行动可能纯属偶然，或者它们可能是那种我们将之与感情、个性等等联接起来的行动目前是如此。“管理”通常被看作“试图”获得理性的行动（并且设想这种试图通常能够得以实现），但是，聪明的实践者或学者都将意识到试图和现实之间的区别，并且永远不会忘记还有难以管理的巨大范围。此外，许多政治理论，尤其是近几个世纪以来的政治理论，都把自己与一般范围内的问题和人类管理能力的特殊方面联系起来。行政学者能够从这一讨论的文献中获益，而他们的发现和经验又将反过来为这一讨论作出重要的贡献。

题上来：什么是“公共”行政？“公共”四、公共的意义

在给行政下了一个正式的定义之后，我们回到了这样一个问）这一修饰词表示什么特征？公共行政怎样区别于一般行政，种怎样区别于属？

这是一个难以回答的问题。我们可能一开始就根据政府和国家之类的词语来给“公共”下定义，就像通常所做的那样。为理解这些词语所作的尝试，反过来又导致了对诸如主权、合法性和普通福利之类的法律概念和哲学概念的探究。这些问题极为重要。公共行政学者或实践者应该认真地探究普通政治理论，这种探究有助于理解各种各样的现象，如有时运用于公共行政中的高压统治。

或者，我们可以运用这样一种常识性的方法和简单的提问：政府持续坚持其功能与活动吗？对于许多通常的意图来说，这种方法是合适的，它将满足大多数市民的需要和符合许多研究人员与行政实践者的利益。但是对于许多研究、分析和富于改革性的行为目的来说，它很不适用，甚至在常识水准上它也不完全适用。比如，一些不稳定的政治情况使得我们难以定义“政府”和“法定权利”是什么。而且还有一些不确定的行为，人们难以表明政府是否将持续执行它们，这就是法律和事实的微妙之处。例如，原子能的系统发展在美国政府的掌管之下这一意义上来说是公开的。事实上，对此有许多的秘密和严格的控制，有时甚至可以称为垄断。然而，这一计划包括了一个复杂的、由契约关系组成的网络，不仅涉及到国家和地方当局，而且涉及到了私营公司和个人。我们可以说发展计划是在联合碳化物公司公共行政契约之下被执行的吗？

对于研究行政的学者来说，理解“公共”的含义和意义的最富有成效的方法是利用一些已在诸如社会学、人类学之类的学科

功能分析的阐述

结构构中得到最充分发展的概念。被认为是特别有用的那些概念与“结功能”分析和‘文化”这样的措词相联系。包含在这些术语中的概念并不非常清楚和精确，围绕着它们展开了一些非常专门化的、激烈的争论。然而，即使它们被拙劣地使用，它们对于研究行政的学者来说仍然十分有用。它们提供了所需的知识，尽管这不是严格的科学概括。

结构一功能分析探索的是“任何”社会中人类需求、愿望、意向和表达的基本的或持久的模式。尽管已经清楚地认识到了人类社会的巨大差异，它却仍在探求着共有的标准，探求有关集体生活的普遍的基本原理。

与群体的同一性以要指出的是这些研究为“公共”这种普遍的或固有的含义提供了基础。所如果不是准确地推断的话如果它是“合法及与作为整体的群体生活相联系的制度和行为具有特别强制的、象征性的和礼仪的方面。因此，在政府某些方面的周围罩上了神圣的辉光。当然，在某些社会中，教堂和政府是统一的，或者紧密地联系在一起。但是，即使在二者被正式分开的地方，即使宗教本身确实被政府正式禁止的时候，政府

的”仍有这种神圣的身分（当然，民族特征常常被说成是一

种非宗教的宗教）。这一方法有助于我们理解政府某些功能的特殊的公共特性。例如，对在诉讼中被控告有罪的人进行逮捕和审判；对罪犯进行惩罚或监禁；货币的制造与控制；涉外关系的处理；以及武装力量的招募、训练和控制。这些行为有其垄断性的一面，而且被赋予了大量的特殊强制、象征和仪式。尤其是在行为的这些领域内，在当一个平民变成了一个公共官员之后，我们希望他起新的作用，赋予他特殊的权力和威信，同时也要求他遵守某些礼节和仪式。此外，尽管行政概念在定义为理性行为时是最有用的概念，但

文化概念立一个模型功能分析中的思想和发现来达到这一目是我们也能够利用结构

的。也就是说，我们能够利用结构一功能分析的概念和语言来建文化概念常用于社会科学之中

学中用来表示信仰的完整复合体和一个社会行为方式。我们可以作如下的分析以便达到我们的目的：“信仰”就是指关于宗教、政府、经济学、哲学、艺术和人际关系等事物的思想观念体系。“行为方式”是指关于食物、衣着、住房、爱情和婚姻、抚养孩子、娱乐、美的表达方式等等活动的模式。这个概念进一步暗示或断言，在一个特定文化中，各种各样的信仰与行为方式在互相依赖这一意义上是同一个体系，在某种程度上，其中一个方面的一点变化将会导致另一个方面发生一系列复杂的变化（即使被赋予了我们目前所拥有的知识，这些变化也常常无法预料和不能控制）。例如，在一个原始民族的文化中，火器和马的使用很可能最终影响了如艺术的表达方式和婚姻习俗这类的事情。

目前，文化概念有些倾向于注重与结构一功能分析相反的方向。它强调社会中人类经验的多样而不是强调周期性出现的模式。的确，文化概念已经被用来证明人类和社会的几乎所有的可塑性

这是上面所提到的一些专业论战的根源。然而，关于概念的准确性或实用界限的专业争论将不会使我们产生误解。我们这里正在论述的这两个概念或一套概念不一定是对立的，但通常是对许多方面的社会分析的补充。

如果说结构一功能分析为论述周期性发生的现象提供了工具，那么可以说文化概念为论述“多样性”提供了工具。关于无论在何地行政即行政的看法或直觉很快就为行政学者所接受，这一主题在关于行政的美国文献中得到强调。然而，正如研究人员所提到的那样，他们也将意识到在行政系统之间存在着重大区别，一个行政系统只是一般类型的模型。

述尤其是用于人类学和社会的阐

使我们能够领加上关于现实文化的知识这些区别随系统的场所、任务、环境和居民的不同而变化。并且他们需要一些能够借以掌握和处理这些区别的方法。

我们现在所关心的是私人行政和公共行政之间的区别。这里的论点是：除非我们采用通过对多种文化进行比较而提出的主要论点，否则我们将很可能陷入错误之中，并把仅仅在我们的国家或文化传统中才是真实的或重要的区别看作是普遍存在的东西。这样，就可以认为，美国作者的普遍概括适用于自由民主社会中公共行政的某一有意义的部分或方面，正如所暗示或指出的那样，但是决不适用于所定义的公共行政。确切地说，可以考虑这样的概括，即公共行政以对待遇平等、行为的合法认可和对行为负责任、公共辩护或决策适当、财政诚实和细致等等的特殊关心而被区别开来。它并没有利用许多关于比较行政的知识来认识某些“公共”的特征的非常有限的适用性。

文化的概念会到特定社会中的行政，这一特定社会与围绕着和制约着它的一切因素如政治理论、教育系统、社会等级和种姓差别、经济技术等等有关，也使我们能够按照行政环境来理解行政在不同社会之间的差别。如果我们仅限于根据行政本身的一般概念来分析性看待行政，那么这些差别是令人费解的。因为文化的组成部分在一个社会内部或社会之间是不同的，所以行政作为那个社会内部或社会之间的理性合作行为的一种系统也是不同的。行政是文化复合体的一部分，它不仅隶属于文化，而且它自己也起作用。的确，通过将行政界定为一种理性合作行为系统，可以看到行政发起并控制了许多变革。行政可以被看作是复杂社会中的文明人借以控制他们的文化，同时借以寻求达到稳定的目标和变革的目标的重要发明和手段。在他们的智力和知识限度内

响

程。

公共行政的中心概念是理性行为，即正确地计划实现特定的期望目标的行为。既是一项“研究课题”又是一种“行为”的公共行政企图充分重视目标的实现。二者常常混为一体，互相配合，因此在最后的分析中，研究也是一种行为。

“行政”是具有高度的理性的人类合作行为。如果人类行为能够产生影响，那么它是“合作”的；如果合作并不存在，那就不可能产生影响。“高度”的理性的意义取决于这样一个事实，即人类的合作随目标实现的有效性的不同而不同。也取决于我们是否按照正式的目标、领导的目标或者一切参与合作行为的人的目标来思考。

行政学者的通常看法是，一个行政系统的显著特征可以归纳为两个概念，即组织和管理。这被认为类似于生物学系统中的解剖学和生理学。“组织”是一个行政系统中权威的和惯常的人际关系结构，“管理”是一个行政系统中试图获得理性合作的行动。五、什么是公共行政？简要的说明

让我们再回到这样一个问题上来：即什么是“公共”行政？与结构一功能分析和文化相联系的那些概念并不能使我们精确地给公共“下定义”，但是有助于我们理解这一术语的意义和含义。它们有助于我们理解，为什么公共行政有一些普遍的或一般的方面？为什么在不同的地方公共和私人之间有着界线并有不同的结果？为什么“公共”在任何两个不同的文化背景中恰恰没有同样的意思？它们有助于弄懂关于异中有同和同中有异这一不容置疑的事实的意义，而异中有同和同中有异正是行政领域的特征。

公共行政是否是一门艺术或一门科学，取决于人们使用这些术语的意义和重点。其答案也受到所指出的公共行政的性质的影一方面是一种研究课题或学科，另一方面是一种行为或过

六、非理性行为的重要性

对目标有意识的选择和实“公共”的意义可以用不同的方法加以探索，每一方法都有一定的效用。例如，为了达到某些目的，仅简单地确定一个行政系统的合法地位就足够了。然而，为了达到某些重要的目的，就需要走出通常所研究的公共行政的界线，而采用社会学和人类学的某些概念与工具。“结构一功能分析”有助于识别一切社会中“公共”的普遍含义或永久含义。另一方面，“文化”的概念有助于识别和处理社会之间“公共”的不同方面，也有助于处理一个社会内部行政的各种关系。

试图在简洁的范围内来定义和解释公共行政的过程中，我们已经建构了一个简单的模型。当然，不可避免地遗漏了许多在研究公共行政方面具有重要作用的概念，其中的某些概念也只有扼要的论述。然而，这正是可供我们论述在我们的模型中什么是偏见或歪曲的适当的地方。因为歪曲的基础或根源，主要存在于以下讨论的范围之外。

这里的论点是，通过强调理性的行为，也许模型对在人类事务中存在的或可能的理性（如所定义的那样）的重要性产生于一个错误的印象。

现在，我们可以认为，理性行为的概念被置于行政研究和行为的中心。打个譬喻说，这正是所做的事。但是这种强调必须受到关于非理性的知识和正确评价的限制，使之成熟。现在一般认为，早期的行政学者具有理性主义者的偏向，这种偏向使得他们过高估计了人类理性行为的潜力（至少在可预见的将来是如此）。

事实上可能是过分强调现代心理学的主要趋势是强调甚至群体人类心理中的非理性成分：条件反射作用、情绪、潜意识。人

类学和社会学则主要强调互补的主题：大量的适应性社会行为，这种社会行为低于个人

冲击了正式行友谊、派系、汽车的合伙使用等等

现目标的方法的水平。（关于目标并不是被有意识地加以选择这一事实并不意味着在其行为中没有目标，也不意味着目标就必定不重要，甚至也不意味着这些目标不如那些被有意识地加以选择的择生存的目标目标真实或有意义。例如，一个婴儿对食物刺激的反应并不是选但是生存常常被看作是一个非常重要的目标。实际上，尽管诸如“有意识”和“无意识”或“故意”和“适应”之类的词语提出了两种不同的行为范围，但是，二者之间可能并没有明显的裂缝，只是在对目的和手段的意识上存在着非常不同的层次。）

他人非理性主义者根据心理学家、人类学家和社会学家（以及其这种思维方式的根源和表现形式有很多）得出的结论，为家庭、教堂、俱乐部、协会等等行政学研究人员提供了这样一幅图画：一个行政组织拥有一个内部环境和一个外部环境，二者主要是非理性的，至少就行政组织的正式目标而言是如此。人们并不把行政组织看成是被摆弄的部件或难以抽象的能量单位，也不把它看成是重视某些技术或专业目标的唯一工具。每个人自身都能进行完整的文化调节并具备特有的素质。每个人在遗传学上都是独一无二的，所有的人都是行政组织之外的一些机构

的成员。他们在行政组织内部形成了各种各样的自然的或适应性的团体政组织的界线，有时使这些界线变得模糊暗淡，有时使它们变得明朗，有时甚至没有界线。

行政学者已经逐渐认识到了那些围绕和限制行政的非理性因素。他们已经拓展了他们的研究基础，以便包容更多的、以前得不到的或被忽视了的信息。理性的目标并没有被废弃，相反，它被纳入了一个新的观点之中。要获得理性，就必须重视非理性的许多方面，并需要许多有关的知识。这个新的观点部分只是对培根格言“必须服从被控制的自然界”的更为认真的注意。（按照定义，这些非理性的因素不应被理解为与正式组织的目标相对应的

竞争活动。而恰恰相反，自相矛盾的却是它可能被正确地理解为能够件。这样，个人之间的竞争能够得到引导

用来指导组织目标实现的现象。它们既是不利条件，又是有利条尽管是通过官方的以促进而不是妨碍目标的实现。）这个新的观点部分地是哲学上的或心理学上的重新定向，正如在“尊重”一词中所暗示的那样。现在的行政学研究人员都知道，他们将不打算急风暴雨式地攻占天国，也就是说很快将人类事务化简在规划和图表之上。据说，他们中的那些甚至还在不断地期望和努力追求着比我们现在已经取得的理性更多的理性的人，现在也认为：在人类事务中，完全的理性不是恰当的正确的目标；一个一切都是有条理的和可预见的，没有自发性的行为、惊奇和感情波动的余地的世界，不是一个理想的世界。