地方政府重大行政决策程序研究_以文本分析为视角_杨红

总第１３１期２０１３年１１月 甘肃政法学院学报Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｇａｎｓｕ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　ａｎｄ　ＬａｗＧｅｎｅｒａｌ　Ｎｏ．１３１Ｎｏｖ．，２０１３

收稿日期：２０１３－０９－０１

作者简介：杨红（１９７２－）

，女，甘肃定西人，苏州大学王健法学院博士研究生，甘肃政法学院副教授，主要研究方向为行政法学。基金项目：本文受２０１３年江苏省研究生培养创新工程项目“

地方政府重大行政决策监督机制研究”资助。地方政府重大行政决策程序研究

———以文本分析为视角

杨　红

（苏州大学法学院，江苏苏州２１５００６

） 摘　要：

重大行政决策兼具抽象行为与具体行为、外部行为与内部行为的特征，这对现有的行政行为理论带来巨大冲击，又因这一行为关乎重大利益影响，程序的规范显得更为必要。认真梳理蜂涌而至的地方政府重大行政决策程序规定，不难发

现效力、

范围、程序、制度设计等方面的差异。但这些地方立法和文件对于合理设计较高位阶的立法提供了有益的地方经验，国家层面的立法应注意相对统一重大行政决策的范围，系统设定重大行政决策的过程，规范问责制度。

关键词：地方政府重大行政决策文本；分析；程序；完善

中图分类号：ＤＦ３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－７８８Ｘ（２０１３）０６－００９０－

０７在中国共产党和中央人民政府的持续关注下，行政决策行为的规范逐渐从一项政治任务走向依法行政、建设法治政府的具体活动，本文以文本分析为视角，通过对现有的地方政府重大行政决策程序规定的认真审读，结合行政法学的基本理论和行政程序制度，在对现有规定评析的基础上，希望对于地方政府重大行政决策程序的完善有所思考，进而对于我国全面制定行政决策程序立法提供有益的地方经验。

一、

地方政府重大行政决策的法律地位“决策”一词，最早见于我国先秦法家代表人物韩非之《韩非子·孤愤》，其中讲到：“智者决策于愚人，贤

士程行于不肖，

则贤智之士羞而人主之论悖矣”。管理学上的决策来自于西方管理学，一般将决策视为“人们就面临的问题所进行的目标确定、行动设计和方案选择的活动”。［１］根据《国务院关于加强市县政府依法行政

的决定》（以下简称《决定》）的官方辅导读本，“行政决策是指行政机关及其工作人员在处理国家行政事务时，

为了达到预定的目标，对所要解决的问题或处理的事务拟定和选择行动方案，并作出决定的过程”。［２］行政决

策作为一种行政行为，长期以来主要在行政学的视域下进行研究，未能引起行政法学理论研究的关注，现有

的行政法教材很少论及行政决策这一行政行为。分析其原因主要有以下几点：

首先，行政决策的性质界定有争议。传统行政法学的教科书大多以抽象行政行为和具体行政行为两大主线来展开行政行为的论述，而行政决策行为的归属很难绝对化地列入这两大类行政行为之中。早在上个世纪９０年代，

杨海坤教授在《中国行政法的基本理论》一书中指出：“根据行政管理活动过程不同阶段和性质，行政行为可以分为行政决策行

为、行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为和行政补救行为等。”［３］这是行政法学界关于行政决策研

究的代表性著作；其次，行政决策的范围不统一。对于行政决策的范围，学界的认识并不统一。比如抽象行政行为是否属于行政决策，理论界尚有争议。有的行政法教材有行政规划行为，那么行政规划是否应当归入

行政决策呢？笔者注意到，我国较早规范行政决策的地方政府规章是《湖南省行政程序规定》，其中有关于重

大行政决策的专门一节。根据这一《规定》，重大行政决策不包括抽象行政行为，但包括行政规划；最后，封闭

式行政决策的影响。长期以来，行政决策被认为是政府的内部活动，是行政机关的管理行为，在实行行政首长负责制的行政机关内部，所谓的集体讨论决定，很容易变成行政首长说了算，唯领导马首是瞻。民间指的“三拍工程”，更是形象地说明了行政决策中的恣意行为。行政法学研究侧重于外部行政行为的传统进路，这

在一定程度上遮挡了研究的视野，忽视甚至漠视行政决策对社会的影响。随着社会的发展，公民和各种社会组织参与社会管理的意识也在随之提高，这就要求各级政府要回应社会的要求，开门决策的趋势不可阻挡。

根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》），“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，由此可见，“十二五”时期地方政府重大行政决策将成为落实《纲要》的常用方式，笔者以为，从行政法学的层面，认识和研究地方政府重大行政决策行为刻不容缓，对于该行为的法律地位可以从以下方面来认识。

１．行为归属的独立性。自第二次世界大战后，特别是美国学者赫伯特·西蒙于１９４７年出版《行政行为———行政组织决策过程的研究》后，行政决策已逐渐成为行政管理研究的核心内容之一。中国共产党十七大报告提出：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”在部分地区推行的大部制改革中，决策行为的独立性日益突出，地方政府规章对于重大行政决策更是给予了高度重视。行政法学理论不得不正视这一现实，现代行政方式的多元化发展趋势对于传统行政行为理论提出了许多新的课题。行政决策行为兼具抽象行政行为与具体行政行为的特性，比如《国家中长期教育改革和发展规划》就具有抽象性的特点，某个重大投资项目的决策又具有具体性的特点。有学者提出，“将政府的行为活动还可以按照微观、宏观的程度不同而分为微观性的行政行为、宏观性的行政行为、中观性的行政行为，行政决策主要是中观性的行政行为”。［４］行政决策又兼具外部行政行为与内部行政行为的特征，比如涉及教育、医疗卫生、住房、社会保障等重大民生政策的出台，某一产业领域经济政策的调整等就具有外部行为的特点，而像奖惩决定、政府系统省管干部的人事任免等就具有内部性特点。因此，从行政法学的层面加强对行政决策尤其是重大行政决策的研究，将其作为一种特殊的行政手段，分析探讨这一行为的理论问题，对于进一步认识重大行政决策，丰富和发展行政行为理论具有重要意义。

２．利益衡量的客观性。广泛的利益分配是行政决策普遍表现出的一般特征。公共管理学视“利益”为公共决策的核心要素，主张公共决策的本质是政府对社会利益实行的权威性分配。这种利益分配包括利益选择、利益整合、利益分配和利益落实等环节过程。［５］从重大行政决策范围的界定来看，重大行政决策关系民众的切身利益，有些重大行政决策涉及面广，一旦作出，将会对于相关的利益主体带来持续的影响，因此，科学决策显得非常必要。行政决策的过程实际是各方利益的博弈过程，既不能漠视利益差异的客观存在，也不能夸大利益冲突。传统行政的封闭性，造成行政决策的随意性，决策失误给国有资产和环境保护带来的损失是我们必须正视的现实。现代行政强调民主、参与，完全一致的利益共识是很难达成的，但是，开放、透明的行政决策过程应当使得各方的利益诉求得以表达，各种利益的考量是行政决策的基础。在这里特别要指出的是：有序、理性的利益表达机制是科学行政决策的根本保障。

３．程序规制的适度性。基于行政决策影响多方利益主体的现实，重大行政决策的规范化显得格外必要。一般认为，重大行政决策具有基础性、战略性、全局性、社会涉及面广、与公众利益密切相关等特点。重大行政决策要做到内容合法并不难，各地的规定也都设计了合法性审查。但是重大行政决策的方式、步骤、期限、顺序等内容应当在正当程序的要求下加以规范。根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》的要求，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策的必经程序。这些要求也将会成为重大行政决策程序构建中主要考虑的制度。波斯纳断言“法治的本意就是要有一种制度性结构，按照无偏私且可预测的规范来操作的社会控制体系是一种价值巨大的公共善品”。［６］但是，过于严格僵化的法律规范并不适合行政决策的需求，反而可能将决策主体逼上不遵守法律的反面，在设计程序规范时，应当考虑到“制度疲劳”和法律负荷能力等因素，［７］注意程序规则的强制性与灵活性相结合。

二、地方政府重大行政决策程序规定的文本梳理

根据笔者统计，截至２０１２年１０月，对重大行政决策程序进行规定的省、自治区、直辖市主要有十个，根据时间先后，分别是：四川省、重庆市、黑龙江省、甘肃省、广西壮族自治区、天津市、湖南省、江西省、青海省、山东省。对重大行政决策程序进行规定的省会城市主要有十一个，以时间先后为序依次为：成都市、昆明市、太原市、武汉市、银川市、西安市、杭州市、贵阳市、广州市、合肥市、南京市。对重大行政决策程序进行规定的其他市主要有十九个，对重大行政决策程序进行规定的县、区主要有八个，限于篇幅，不再列举。对于上面的

这些文本，笔者试图从以下四个方面来做梳理和归纳，希望在这样的进程中能够发现规定背后的因素和存在的问题。

１．地方政府重大行政决策程序规定的名称及效力。从现有的规定来看，所采用的名称并不统一，代表性的有：《湖南省行政程序规定》、《青海省人民政府重大行政决策程序规定》、《南京市重大行政决策程序规则》、《太原市政府重大事项决策听证办法（试行）》、《保亭黎族苗族自治县人民政府重大行政决策规则》等。名称的不同也表明规定的效力是不同的，经过分析，这些规定的效力主要表现为两种：一是地方政府规章。在前述的省级规定中，除了《黑龙江省人民政府重大决策规则》和《四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法（试行）》属于行政规范性文件之外，其他的都属于地方政府规章。在省会城市中，属于地方政府规章的规定主要有：《太原市政府重大事项决策听证办法（试行）》、《贵阳市人民政府重大行政决策合法性审查规定》、《广州市重大行政决策程序规定》。另外，《凉山州行政程序规定（试行）》、《鞍山市政府重大决策事项合法性论证程序规定》、《廊坊市重大行政决策程序规定》、《大连市重大行政决策听证办法》也属于地方政府规章。在这里有三个行政程序规定，即《湖南省行政程序规定》、《山东省行政程序规定》、《凉山州行政程序规定》；二是行政规范性文件。在现有的规定中，大多数都属于各级政府制定的行政规范性文件。

２．地方政府重大行政决策的范围。综观现有的规定，虽然列举的项数有所不同，如项数最多的是《昆明市人民政府重大事项决策程序规定》，列举了１７项，《天津市人民政府重大事项决策程序规则》列举了１６项，项数最少的是《四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法（试行）》，只列举了５项，但具体的内容有共同之处，在三个行政程序规定中，《湖南省行政程序规定》第３１条具有较强的代表性。《山东省行政程序规定》和《凉山州行政程序规定》关于重大行政决策的范围与前面的事项基本相同，只是《凉山州行政程序规定》更具体一些，对于国有资产处置的价格、项目的标的额、政府采购的价格等都做了详细的规定。除了一般性的这些事项之外，在各地的规定中，还有一些有特色的事项。如《天津市人民政府重大事项决策程序规则》中有关于市人民政府民主与法制建设中的重大事项、全市人才工作和人才队伍建设中的重大事项的规定，《重庆市政府重大决策程序规定》中有基层民主政治建设的重大措施的规定，《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》中规定了推进依法行政，加强社会主义民主法制建设的重大事项，《达州市市县政府重大行政决策程序规定》中有作出重大行政执法决定及重要奖惩的事项。关于排除的事项，有些规定没有专门列举，如《湖南省行政程序规定》、《凉山州行政程序规定》等。做出较为详细的排除规定的以《南京市重大行政决策程序规则》第８条为例，这些事项，在苏州、天津、合肥、广州、重庆、浙江等地的规定中也都明确排除在外。《黄山市重大行政决策程序规定》第８条对于排除事项的规定比较详细，规定了政府人事任免事项、内部行政管理和体制改革措施、制定政府规范性文件、以政府名义作出的具体行政行为、突发事件的应急预案和应急处理等事项不属于重大行政决策。但也有不同的规定，如《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规则》列举了１０项重大行政决策，其中包括：提出地方性法规草案、制定政府规章，省政府重要的奖惩决定，政府系统省管干部的人事任免。与此相似的还有广西、青海、重庆、杭州、黑龙江等省市的相关规定。

３．地方政府重大行政决策的过程。在省级的规定中，对地方政府重大行政决策的过程规定得较详细的有江西和广西。《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》第７条规定：重大决策一般应当经过以下程序：（１）决策调研；（２）征求意见；（３）咨询论证；（４）合法性审查；（５）会议决定；（６）公布结果。天津市和青海省是通过各章的规定来表明重大行政决策的程序，《天津市人民政府重大事项决策程序规则》的规定分别是：重大事项决策建议的提出；重大事项决策方案的拟定；重大事项决策的决定；重大事项决策决定的执行和调整。其他省的规定都散见于具体的条文之中，但具体的内容与上面的规定基本一致。省会城市的规定中，广州、杭州、南京、昆明的规定都是比较具体的。《南京市重大行政决策程序规则》的第三章专门列了四节规定了决策的程序：决策启动；决策论证；合法性审查；审议决定。在市县的规定中，重大行政决策的程序设计比较清晰，比如渭南市、芜湖市、揭阳市、东莞市、宿迁市、四川会理县、延庆县等都在规定中明确列举了步骤。值得一提的是《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》对于听取意见的程序和会议研究决定的程序做了详细的设计。

４．地方政府重大行政决策主要制度。２００８年《决定》的第三部分指出：“完善市县政府行政决策机制。具体有六点要求：完善重大行政决策听取意见制度、推行重大行政决策听证制度、建立重大行政决策的合法

性审查制度、坚持重大行政决策集体决定制度、建立重大行政决策实施情况后评价制度、建立行政决策责任追究制度。”以此为依据，各地重大行政决策程序规定也都不同程度地构建了相关制度。有些规定的名称就体现了具体的制度，如《贵阳市人民政府重大行政决策合法性审查规定》、《四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法（试行）》、《大连市重大行政决策听证办法》等。《宿迁市人民政府重大行政决策程序规定》中对于评价制度做了专章规定，内容比较具体，规定了自评与第三方评价相结合的方式，就评价的内容也有规定。关于集体决定制度，在《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》中对于会议审查的程序设计了详细的步骤，前文已有论述。各地的规定中，大多都有专章规定了责任追究制度。

三、现有规定的评析

梳理现有的地方政府重大行政决策程序规定，笔者对于我国地方各级人民政府在重大行政决策方面的作为备感欣慰，尤其是市县级地方政府的举措，展现在笔者面前的是一幅幅地方法治政府建设的生动而充满朝气的画面。但是，走近这些数量庞杂的规定，发现还存一些不足。

１．应对态度参差不齐。如果说２００８年５月１２日之前地方对于重大行政决策加以规范有自觉的成分，那么，在此之后的规定则是出于应对２００８年５月１２《决定》的“规定动作”。《决定》中“完善市县政府行政决策机制”是对于地方行政决策规范化建设的硬性要求，可以说是政治任务。笔者对２００８年５月１２日之前作出规定的地方根据时间先后排序如下：汕头市、中山市、上海市、成都市、昆明市、四川省、赣州市、太原市、重庆市、武汉市、鞍山市、甘肃省、广西壮族自治区。其他地方的规定都是在《决定》发布之后的。从笔者收集的资料来看，现有的地方政府重大行政决策程序规定中，省级地方的规定是１０个，省会城市的规定是１１个，其他市的规定１９个，县区的规定是８个，可见从全国范围来看，并不是各个省都有规定，市县就更不用提了。从现有规定的情况来看，有些是以地方政府规章的形式，大多数是以行政规范性文件的形式，有些地方仅仅是关于听证的办法或合法性审查的办法，还不能算是全面的重大行政决策程序规定。有的规定结构合理，有章、节、条、款、项等，有的规定内容很简单，只有几个条文，比如《保亭黎族苗族自治县人民政府重大行政决策规则》只有八条。

２．主要程序规范的缺失。为了避免草率决策、盲目决策造成难以挽回的损失，重大行政决策的启动程序应有明确规定，在程序的设计中，决策建议是否应加以规定，认识并不一致，在省级的规定中，甘肃、青海、江西、天津的规定中都有决策建议程序，青海和天津的规定中都是专章规定决策建议的，具体参见《天津市人民政府重大事项决策程序规则》第６条和《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》第６条的规定。以上两个规定就建议的提出主体和建议的确定程序做了较细致的规定。在省会城市中，广州、杭州、西安的规定中也都有决策建议，在《南京市重大行政决策程序规则》中用的是“决策事项的提出”这一用语。在市级的规定中，对决策建议作出规定的较多，如廊坊市、达州市、东莞市、宿迁市、葫芦岛市、揭阳市、渭南市、芜湖市、苏州市等，其中《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》不仅规定了提出建议的主体，而且规定了详细的建议要求，建议的主要内容包括：重大事项决策建议拟解决的问题、建议理由、法律法规和政策依据、解决问题的方案、可行性分析以及其他相关材料。在县区的规定中，《杭州市余杭区行政决策程序规定（试行）》也对决策建议有详细规定。程序规范的缺失还表现在听证制度方面，在省级的规定中，对听证加以详细规定的有：湖南、山东、广西、重庆等，只是提到采用听证会形式的有甘肃、江西、青海、天津等。广州的规定比较详细，苏州市的规定也较为具体。有些地方专门制定了听证规则，如《大连市重大行政决策听证办法》。

３．责任追究机制的阙如。关于责任制度，大多数地方只是做了概括性规定，如甘肃、广西、西安等，部分地方规定得较为详细，如江西、重庆、青海等，责任规定最为详细的是《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》和《天津市人民政府重大行政决策程序规则》，《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》第２７条列举了七项追究责任的情形。经过比较，《天津市人民政府重大行政决策程序规则》少了一项规定，其他完全相同。除了责任规定详略的不同，还表现在责任形式的不同，多数地方只规定了行政责任，只有部分地方提到了移交司法机关处理、依法追究刑事责任。这一现状与中央的要求不相吻合，习近平总书记在纪念现行宪法公布施行３０周年大会上的讲话中指出：“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”以此为据，只有健全重大行政决策失误、失

职责任机制，才能规范和保障重大行政决策的合法、有序进行。

四、地方政府重大行政决策程序规定的完善建议

如果说部门行政法研究是面向行政的行政法，行政案例研究则是面向司法的行政法。面对庞杂而各自为政的地方政府重大行政决策程序规定，行政法学者理应有所回应。一方面，应当肯定我国近年来由地方到中央、由行政到立法的改革进路，推动了我国行政体制的完善；另一方面，必须对这样的进路加以冷思考，正如有的学者所担忧的，立法机关的缺位，将使得改革的随意性增强，行政主导的改革自身的短板如何克服，缺乏宏观机制构建的改革将走向何方。［８］带着这样的思考，笔者以为，前赴后继的地方重大行政决策程序规定给理论研究提供了现实的素材，但必须清醒地认识到这些规定仍存在很多的不足，有待进一步完善。

１．较高位阶的专门立法。对于重大行政决策，现有的规定形式主要有两种：一是地方政府规章，如《湖南省行政程序规定》、《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规则》等，二是行政规范性文件，这里的文件有国务院制定的，如《决定》，也有地方各级人民政府制定的，如《北京市大兴区人民政府重大行政决策暂行办法》等。从我国《行政程序法》的专家稿来看，都涉及到了重大行政决策。笔者以为，一方面，《行政程序法》不可能对于重大行政决策占用很大的篇幅来加以规范。如《台湾行政程序法》也只用了两条来规定行政计划；另一方面，当下地方重大行政决策程序规定各自为政的局面不利于规范和监督这一重要的行政活动。虽说重大行政决策多属于政府的裁量权限，但这些决策无不影响着民众的切身利益，并且这种影响是较大范围、较长时期甚至是持续的影响，在科学发展观的要求下，重大行政决策的统一规制极为必要。因此，不能因为《行政程序法》专家稿中已有重大行政决策的规定而忽略了对这一行为的规制，比较可行的做法是尽快由国务院制定行政法规。这样做的积极意义主要有三：一是统一规范，结束混乱的局面；二是节约立法资源，降低行政成本。可以从前面的论述发现，多数地方立法都是复制之作，应景的成分较多，这种重复规定难以体现高效行政的要求；三是改变以文件贯彻文件的行政惯例。以文件贯彻文件是一种空对空的行政方式，不利于制度的完善，更形成了文山会海的行政生态。

２．统一范围。在梳理地方重大行政决策程序规定的过程中，笔者注意到关于重大行政决策的范围不甚统一，一般认为，重大行政决策具有基础性、战略性、全局性、社会涉及面广、与公众利益密切相关等特点。罗豪才教授在《中国社会科学报》上的文章中指出六类事项应当属于重大行政决策范围：即规划类、开发利用重大自然资源类、重大政策类、重大管理措施类、重大项目类、重大突发事件应急预案的制定和调整（不包括突发事件的应急处理）。［９］相关立法在界定重大行政决策范围时应当尽可能明确、具体，如果失之笼统、含糊其辞，那就有可能在实践中遭遇规避。以此为据，重大行政决策的范围应当明晰几点：一是不包括行政立法。我国《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规、规章备案条例》都已对行政立法有所规范；二是不包括行政机关制定行政规范性文件的行为。《行政复议法》第７条已经规定：附条件审查行政规范性文件，《行政诉讼法》的修改也将会很好地衔接这一规定，从而使得行政规范性文件纳入法制的轨道；三是不包括内部行为，如人事任免、奖惩决定等政府内部管理事务。《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等对此已有规定；四是不包括重大突发事件的处理。出于应急的考虑，重大行政决策的程序设计不适应重大突发事件的处理；五是减少运动式执法的决策。在《南京市重大行政决策程序规则》第７条第八项规定：开展涉及面广、社会影响大的重大执法整治活动。在《达州市市县政府重大行政决策程序规定》第４条第八项规定：作出重大行政执法决定及重要奖惩。这些规定都有浓重的运动执法色彩，笔者建议取消此类规定；六是突出生态环境的保护。中国共产党十八大报告指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。”这是落实科学发展观的具体表现，地方政府重大行政决策应当注入生态理念。

３．程序设计注重系统性。现有的重大行政决策程序规定对于决策作出程序规定得比较详细，忽视了决策前和决策后的程序设计，出现了重事中监督，轻事前和事后监督的局面。重大行政决策关乎利益主体较多，决策失误造成的损失难以估量，因此，对于这类行为的程序设计应当注重系统性。具体可以分为以下七个环节：（１）决策建议。决策建议环节首先应当明确提出重大决策建议的主体，规定国家机关、社会团体和个人有权提出决策建议。其次，规定决策建议的审查程序。现行规定多是由行政首长确定重大决策事项，这样的程序难以体现决策的开放性，应当引入参与机制。最后，建立说明理由制度，对不予采纳的决策建议应当

说明理由，这种制度在决策事项的确定环节尚无规定；（２）调查研究。重大行政决策事项一经确定，应交由有关部门负责调研，调研组的组成人员可以吸收社会人士来一起参与，形成调研报告，在此基础上拟定决策方案，对需要进行多方案比较研究的问题或者存在争议经协商仍达不成一致意见的事项，应当根据不同意见拟订两个以上决策备选方案。决策提出与承办单位可以委托专家、专业服务机构或者其他有相应能力的组织完成专业性工作；（３）风险评估。风险评估主要是合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。中国共产党十八大报告强调：“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。”在风险评估中应当有效利用专业测评机构，尊重民众参与，重视与媒体的沟通；（４）征求意见或听证。重大行政决策方案拟定后，决策承办单位应当根据重大行政决策对公众的影响范围、程度等，采取座谈、协商、咨询、评估、论证、调查、公示等方式，广泛听取意见。在听证制度的构建中，应当明确听证代表的产生、听证资讯的公开、听证意见采纳情况的说明和公开等更为具体的制度；（５）审议决定。这里包括两个方面，一是合法性审查。即在交付集体决定之前，首先应对重大行政决策的事项的合法性进行审查。二是集体决定。《天津市人民政府重大事项决策程序规则》第四章专门对此作了规定，并且区分了政府全体会议和常务会议讨论决定的事项，就决定的结果分为通过、原则通过、再议、不予通过；（６）决策执行及调整。重大行政决策决定后，应交由实施单位具体执行，实施单位在决策决定执行的过程中，发现可能影响决策决定调整的情况和问题，应当及时向人民政府报告。政府应当召开行政首长办公会议研究重大事项决策的实施单位的报告，并可根据新的情况研究决定提交市人民政府全体会议或者常务会议对已作出的决策决定作适当调整；（７）决策评估。重大行政决策实施一定期限后，要通过抽样检查，跟踪调查、评估等方式，对重大行政决策实施情况进行评价，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失，适时调整和完善决策。

４．责任制度是保障。中国共产党十八大报告指出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。”法与经济学的研究表明，在人们仅受到利己主义驱动没有有效法律制裁时，人们将选择违反法律。［１０］地方政府重大行政决策的科学性、合法性要求最终都要通过严格的责任制度来落实和保障，没有法律责任约束的行为必将越轨，因此在地方政府重大行政决策程序立法中，必须明确法律责任。

首先，明确责任主体。公众参与和专家咨询论证一方面增强了重大行政决策的科学性、民主性，另一方面也改变了行政决策的责任结构，实现了从行政机关一方承担全部责任向多方分担责任的转化，因此，可以说社会参与降低了行政机关决策的风险。地方政府重大行政决策从作出到执行所涉及的主体主要有：决策机关、决策承办单位、决策执行机构、受委托的专家、专业服务机构或组织等，应当分别规定各类主体的责任；其次，明晰问责的情形。《重庆市重大行政决策程序规定》第四章较详细地规定了对各类主体的问责情形，可以作为参考，《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》对于决策失误追责的情形列举了七项，尤其是规定了不作为也要问责，有借鉴价值；再次，科学设计责任类型。从现有规定来看，责任的类型多以行政处分为主，有的地方规定了刑事责任，如《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定追究责任的方式有七种：取消当年评优、评先资格；诫勉；通报批评；责令在市政府常务会议上作出书面检查；通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉；停职反省；劝其辞职。笔者以为，重大行政决策的法律责任主要是政府首长及部门领导的问责，应当包括法律责任、政治责任、道德责任，法律责任主要是行政责任和刑事责任，政治责任指罢免，道德责任指引咎辞职；最后，拓宽问责路径。严格的责任必须辅之以规范的问责程序，我国目前的问责主要是同体问责，缺乏外部的监督，难以体现程序的公正。重大行政决策的问责应加强人大监督和司法监督，充分体现监督约束与激励保障并重的公务员管理原则。在司法监督方面，除了刑事责任的追究，行政责任不能仅仅停留在内部处分，还应当向外部延伸，具体来说就是要通过行政诉讼来加强对重大行政决策的监督。虽说重大行政决策具有普遍的约束力，但是根据《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第３条的规定，《行政诉讼法》第１２条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。而重大行政决策往往不具有反复适用的特征，所以这就意味着这一行为并未明确排除在行政诉讼的受案范围之外。事实上，《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》规定的七种问责情形的前五项，与《行政诉讼法》第５４条第二项撤销违法行政行为、第三项限期履行的情形有很大的相似性，但是在责任的设计上只考虑了个人，没有机关责任，显得很不协调。

五、结语

笔者以为，对于各地政府制定重大行政决策程序规定这一行为不能孤立地理解，应当看到，近年来，在我国兴起的裁量基准、行政程序规定、行政复议委员会、行政首长出庭应诉等一系列改革，都带有地方推动的烙印，有学者把这一现象称为“行政机关自我规制”。在我国行政主导的现实国情下，这一改革进路具有高效率、普及快等优势。但是，改革开放３０多年的经验教训必须冷静反思，诚如经济学家亚当·斯密（ＡｄａｍＳｍｉｔｈ）强调行政机关及其公务人员的“经济人”特性，利益的博弈是地方政府重大行政决策中的核心问题。因此，一方面要警惕地方政府蚕食地方权力机关重大决策的权限，激活地方权力机关行使重大事项决策权的动力；另一方面要引入协商机制，古典自由主义者认为，协商是真正合法的程序。协商主义者也认为，合法性的源泉不是某个人或群体的先定的意志，而是协商本身。只有这样，才能防止行政借自我规制而憯越权限，也才能尽可能预防地方政府的短期行为，从而更好地践行科学发展的理念，实现全面、协调、可持续的发展。参考文献：

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