政府门户网站信息公开的实践与思考(最终稿)

公共管理硕士专业学位学位论文

论文题目：政府门户网站信息公开的实践与思考

—以金昌市为例

作者：许小阳

导师：孙宇

系别、年级：管理学院 2004级MPA

专业方向：行政管理

完成日期： 2007年5月

北京师范大研究生院

北京师范大学学位论文原创性声明

本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人或集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。

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本人签名：许小阳日期：

导师签名：日期：

中文摘要

政府信息公开是利国利民的大事，有利于公众参与政权建设，保障公众的知情权；利于政府公开透明行政，遏制行政腐败；有利于协调政府和公众的关系，建设一个健康阳光的行政环境。当前，发展、完善、规范政府信息公开已正式被提到议事日程上，并且政府机关通过各种方式公开的信息也越来越多，但是我国的政府信息公开仍然存在许多问题，特别是地方政府信息公开存在如政府机关服务意识淡薄、公民信息公开意识薄弱、信息公开制度缺少立法支持、信息沟通渠道不畅通、监督和协调机制不健全等问题。同时由于政府信息量大，政府信息公开方式多种多样，造成公开的政府信息分散、零星，不利于社会公众准确、及时、全面地获取政府信息。当前我国各级政府门户网站的拥有率逐步提升，互联网用户持续增加，为政府信息网上公开打好了坚实的基础，也为政府门户网站成为政府信息公开的主渠道铺平了道路。

通过对政府门户网站信息公开的相关概念进行界定、阐述政府门户网站信息公开相关运行机制，借鉴学习国内外优秀政府门户网站信息公开的经验，并认真分析金昌市政府门户网站信息公开现状、指出存在的问题及其根源，最后提出了推进金昌市政府门户网站信息公开的建议及措施：一是转变观念树立政府信息公开意识；二是制定完善促进政府信息公开的法律法规、标准制度；三是做好政府对门户网站信息公开保障工作；四是明确政府信息公开内容；五是建立健全政府门户网站信息公开运行机制。

关键词：政府门户网站；政府信息公开；实践；思考

To give governmental information to the public is a good event for both the country and its people, which can help the people to take part in the construction of state power, guarantee the public to know the details, make the governmental affairs open, stop the corruption of officials, adjust the relationship between the government and the citizens so as to build a healthy political situation. Currently, it has become a key issue to develop, improve and standardize the opening of governmental affairs and the more and more information concerning Chinese government has been given via all kinds of ways, however, there are still lots of problems in it, especially for the local government, such as neglect of governmental service and citizenship information service, lack of legislative support to information opening system, shortage of opening ways and supervision & negotiation system, etc. at the same time, governmental information are fragmented because they are large in quantity, complicated in opening ways so that the public can not get the information accurately, timely and completely. Now more governmental websites have been built, and more people get access to the Internet, which forms a good foundation for governmental online information service, and the governmental portals have been the main media for the opening of governmental information.

This article illustrates the related concepts of governmental information opening via the portal, the website operation process of governmental information opening, introduces the experiences of domestic or overseas governmental websites, studies the current situation of governmental portal of Jinchang City, points out the existing problems, and gives the suggestions: to change the idea of governmental information opening to serving the public; decreeing the related laws, regulations, to improve the government’s consciousness of information opening,to make definite contents of governmental information opening, and improve the operation system of the website.

Key Words: Governmental portal；Opening of governmental information；Practise；Consideration

第一章引言 (1)

1.1选题意义 (1)

1.2概念界定 (1)

1.2.1政府门户网站 (1)

1.2.2信息公开 (2)

1.3研究方法 (2)

1.4结构安排 (3)

1.5主要观点、创新和不足 (3)

第二章政府门户网站信息公开的基本问题 (5)

2.1政府门户网站信息公开的范畴界定 (5)

2.1.1信息与信息资源 (5)

2.1.2政府信息资源与政务信息资源 (6)

2.1.3政府信息公开和政府信息共享 (7)

2.2政府门户网站信息公开的主体界定 (8)

2.2.1管理主体 (9)

2.2.2实施主体 (10)

2.2.3信息提供主体 (10)

2.2.4信息公开请求主体 (10)

2.2.5监督主体 (10)

2.3政府门户网站信息公开的长效机制 (10)

2.3.1严格执行政府信息公开法规 (10)

2.3.2建立健全资金保障机制 (11)

2.3.3建立健全绩效考核机制 (11)

2.3.4建立健全利益协调机制 (11)

2.3.5建立健全救济机制 (12)

第三章国内外政府门户网站信息公开的经验分析 (13)

3.1新加坡政府门户网站信息公开 (13)

3.1.1网站信息公开建设状况 (13)

3.1.2推进策略及措施 (14)

3.2青岛市政府门户网站信息公开 (15)

3.2.1网站信息公开建设状况 (15)

3.2.2推进策略及措施 (15)

3.3 广州市政府门户网站信息公开 (17)

3.3.1网站信息公开建设状况 (17)

3.3.2推进策略及措施 (17)

3.4 经验借鉴 (18)

3.4.1政府门户网站是政府信息公开的主渠道 (18)

3.4.2政府重视是政府门户网站信息公开的首要因素 (19)

3.4.3人才是政府门户网站信息公开的核心要素 (19)

3.4.4法无禁止的信息都是政府门户网站信息公开的内容 (19)

第四章金昌市政府门户网站信息公开的实践分析 (21)

4.1 背景与环境分析 (21)

4.1.1建设背景 (21)

4.1.2发展环境 (21)

4.2 基本情况分析 (22)

4.2.1网站功能 (22)

4.2.2信息来源和内容 (22)

4.2.3信息加工审核 (23)

4.2.4门户网站信息发布 (23)

4.3 存在的问题及原因剖析 (23)

4.3.1存在的问题 (23)

4.3.2 产生问题的原因 (24)

第五章推进金昌市政府门户网站信息公开的几点思考 (26)

5.1转变观念树立政府信息公开意识 (26)

5.1.1 转变“官本位”的观念 (26)

5.1.2转变重保密、轻公开的观念 (26)

5.1.3强化公民获取政府信息的意识 (26)

5.1.4树立政府信息网上公开意识 (26)

5.2制定完善促进政府信息公开的法律法规、标准制度 (27)

5.2.1制定、修订信息公开相关法律法规 (27)

5.2.2制定政府门户网站信息公开标准 (27)

5.2.3制定和完善政府网站信息公开的规章制度 (27)

5.3 做好政府门户网站信息公开保障工作 (27)

5.3.1将政府门户网站信息公开纳入信息化发展规划 (27)

5.3.2加强人才队伍建设 (28)

5.3.3加强政府门户网站信息安全体系构建 (28)

5.3.4保障政府门户网站建设的资金供给 (28)

5.4 明确政府信息公开内容 (28)

5.4.1启动基础数据库建设 (28)

5.4.2梳理政府公开信息的内容，制定信息公开目录 (29)

5.4.3强化政府门户网站信息服务功能 (29)

5.5建立健全政府门户网站信息公开运行机制 (29)

5.5.1信息采集、审核、发布机制 (29)

5.5.2信息资源整合机制 (30)

5.5.3监督和考评机制 (30)

参考文献 (32)

一、著作、学位论文、报告 (32)

二、期刊论文 (33)

三、电子文献 (34)

攻读硕士学位期间所发表的文章 (37)

后记 (38)

第一章引言

1.1选题意义

从理论上讲，本文是对实践领域新事物的一种及时思考和探索。通过对政府门户网站公开政府信息这一新事物的理论解释，以进一步丰富政务公开研究内容，完善行政管理学理论体系；同时，本文也为推动政府门户网站建设，加快政府信息化进程提供有益的理论参考。

从实践上讲，首先，本文内容涉及政府信息化、网站建设、政府信息资源管理等领域，可以为行政管理体制与政府信息资源管理运行机制提供新的思路，也可以为政府及其部门提供切实可行的政府门户网站管理参考依据。因此，具有较强的应用前景和可操作性，特别是对地方政府门户网站信息公开具有非常强的针对性，能够产生较好的社会和经济效益。其次本文将政府门户网站作为政府信息公开的主渠道，有利于实现政府信息资源的社会共享，保障社会公众的知情权。在当今时代，随着社会日新月异的发展，社会公众对政府的信息需求呈现出多元化、多层次的趋势，这不但要求政府公开所能公开的信息，而且要求政府公开信息的方式要便捷、准确、全面。当此重任非政府门户网站莫属。因此，公开政府信息，不仅要看政府信息的内容与时效，同时要看公开政府信息的途径。

总之，希望本文所构建的政府门户网站信息公开体系与模式能够得到实践检验，为我国地方政府门户网站公开政府信息提供一个很好的借鉴。

1.2概念界定

1.2.1 政府门户网站

“政府”是指国家权利机关的执行机关，即国家行政机关，指各级人民政府及其工作部门、派出机构以及其他依法行使行政职权的组织。按管辖权利的不同，政府可分为中央政府和地方各级政府。目前我国的地方政府分为省、地区、县、乡镇四级。

门户网站，是指通向某类综合性互联网信息资源并提供有关信息服务的应用系统。门户网站的概念起源于互联网上的目录服务，世界上最早的门户网站应该是美国的雅虎网站。在我国，典型的门户网站有新浪、网易和搜狐等，主要承担了媒体功能和服务及应用提供商功能。门户系统是一个应用框架，它将各种应用系统、数据资源和互联网资源集成到一个信息管理平台之上，并以统一的用户界面提供给用户。①

①蒋汝忠.政府门户网站必须以服务对象为中心整合信息资源.https://www.360docs.net/doc/f46881409.html,/digest.asp?articleid=314

所谓政府门户网站，是指一级政府(中央或各级地方政府)在各政府部门的信息化建设基础之上，建立起的跨部门的、综合的业务应用系统，使公民、企业与政府工作人员都能快速便捷地接入所有相关政府部门的业务应用、组织内容与信息，并获得个性化的服务，使合适的人能够在恰当的时间获得恰当的服务①。地方政府门户网站的主要功能是直接面向本地社会公众处理与人们密切相关的那些事务，为提高政府行政效率、改善地方经济社会发展环境搭建虚拟平台。

1.2.2 信息公开

信息公开是指国家公共权力活动形式及程序的改变，不与其内容相联系，是采用秘密统治的形式，还是采用公开的统治形式，仅仅是一个统治方法的问题。信息公开的实质是保障公民的知情权②。信息公开既是保证公民知情权的前提条件，又是实现公民知情权的必要条件。信息公开实现得越彻底，公开程度越大，公民知情权实现的程度也就越彻底，越有保证，二者是一种正向比例关系。信息公开既是社会主义民主政治制度建设的需要，也是建设社会主义法治国家的需要:既是社会主义市场经济的基础性要求，也是现代法治基本理念的必然；既是预防、治理权力腐败、建设廉洁政府的现实需要，更是我国加入WTO、适应经济全球化、迎接知识社会到来的迫切需要。它更是中国走向民主、法治和现代化的必经之路。

信息公开并不意味着所有信息都必须公之于众，公开的目的是为了实现公共利益，但是为了公共利益，有时却需要对信息公开进行限制。正确的做法是在尽量扩大公民知情权的同时，又要处理好信息公开与国家秘密、商业秘密和个人隐私的关系，这就涉及到了信息公开的例外——保密问题。对属于国家秘密、商业秘密、个人隐私和法律、法规规定不予公开的其他情形的信息是不予公开的。但是公开义务人依保密抗辩而得以免责。在这种情况下，就产生了信息公开和保密的冲突问题。哪些是应当公开的，哪些属于可以部分公开的，公开的范围和深度如何掌握，公开或不公开的标准等等，这些问题都需要对保密和信息公开边界界定，才能得以解决。

1.3研究方法

在研究的方法上主要用三种：文献法、案例分析法、调查分析法。

文献法是通过搜集、整理和评述前人的理论研究成果，为开展研究提供基础和准备的方法。本文通过书籍、学术期刊、互联网等渠道对政府门户网站信

①李广乾. 建设政府门户网站促进电子政务发展. https://www.360docs.net/doc/f46881409.html,/2003/5/119.aspx

②朱春霞，论信息公开，复旦大学，2005，25-28.

息公开的相关论文、专著加以整理、分析、研究，从而得出有益的结论和正确的观点。

案例分析法是指在学习研究过程中，通过对典型案例的分析讨论，总结经验、方法和原则的方法。通过网上访问国内外典型的政府门户网站，对新加坡政府及我国青岛市和广州市政府门户网站政府信息公开情况和金昌市政府门户网站进行比较，借鉴成功经验，查找不足，提出解决金昌市政府门户网站信息公开的策略。

调查分析法是通过调查分析事物现象，了解事物真像，探求事物现象发生发展的规律的研究方法。本文对我国12个省市自治区政府门户网站、22市级政府门户网站、10个国家部委政府网站进行了调查访问，重点对公开的政府信息内容、信息深度、信息栏目设置，以及互动、检索、导航等网站功能进行了调查分析，积极了解了我国政府门户网站信息公开的基本情况。

1.4结构安排

本文的结构安排：第一部分引出了政府门户网站信息公开问题，并对本文进行了综述。第二部分讨论了政府门户网站信息公开相关的基本问题。首先界定了政府门户网站信息公开相关的概念；其次界定了政府门户网站信息公开涉及的主体；再次讨论了政府门户网站信息公开的长效机制。第三部分分析了国内外先进政府门户网站信息公开的情况。对新加坡政府门户网站及国内青岛市、广州市政府门户网站的政府信息公开情况进行了剖析，并总结出了可以借鉴的经验。第四部分对金昌市政府门户网站的建设背景、发展情况及信息公开情况进行了分析，指出了网站信息公开中存在的问题，并分析了问题存在的原因。第五部分提出了推进金昌市政府门户网站信息公开的建议及措施。本文对推进金昌市政府门户网站信息公开提出如下建议及措施：一是转变政府信息公开观念，树立服务社会公众和企业的意识；二是制定完善政府门户网站信息公开法律、法规、标准、规章制度；三是提高政府对门户网站信息公开的重视程度；四是启动基础数据库建设,明确政府信息公开的内容；五是建立健全政府门户网站信息公开相关运行机制。

1.5主要观点、创新和不足

主要观点：政府门户网站信息公开是利国利民的好事。政府门户网站信息公开需要法律法规的保障，更需要政府的贯彻落实；需要健全的体制，更需要理顺健全的运行机制；需要政府决策层重视，也需要社会公众的广泛参与。总之，政府门户网站信息公开需要建立健全一套完整、高效的运行体系。

本文的创新之处：较为全面地总结了我国各级地方政府门户网站信息公开中存在的一系列共性问题，并在分析借鉴他人经验的基础上提出了政府门户网站信息公开整改的措施，特别是对地、县两级地方政府门户网站信息公开具有较强的借鉴性和可行性。

存在的不足：目前对政府门户网站信息公开的研究资料还非常少，对政府信息公开的资料又比较宽泛，而且政府信息涉及面广、量大，而《政府信息公开条例》刚刚出台，还未正式施行，因此获取的资料有限；加上本人日常工作任务重，研究时间仓促，调查研究难免有不周全之处。但是本人从事过政府门户网站管理工作，对选取的调查研究对象具有一定的代表性。因此，本文的论述与结论还是有一定参考价值。

第二章政府门户网站信息公开的基本问题

政府门户网站信息公开是与目前我国行政体制紧密相关的一项工作。其必然涉及到政府门户网站信息公开的范畴界定、主体界定和运行机制等问题。

2.1政府门户网站信息公开的范畴界定

2.1.1 信息与信息资源

对信息可以作通俗的广义和狭义理解：广义的信息是指一切音信，是客观世界一切事物的存在方式和变化状况与人的认识能力的交换。狭义的信息指的是经过加工，整理后对于接受者具有某种使用价值的那些数据、消息、情报、指令、信号等的总称①。信息具有广泛性、知识性、时效性、再生性、倍增性、衰减性、可分享性、可传递性、可选择性、可度量性、可存储积累性等特征。

信息资源，是指各种可供人类活动各个领域（包括政治、军事、经济、文化和社会生活等）直接或间接开发与利用的信息集合的总称，包括各种来源、载体、表示方式、传递方式和渠道、使用场合和用途。信息资源存在两种不同的形式：一种是未经加工的原始信息资源，另一种是经过主体感知和加工的信息资源。从信息表达的内容看，信息资源既包括经济信息、科技信息、教育信息、军事信息、文化信息等社会人文信息资源，也包括空间地理信息、气象信息、动植物物种信息以及人类遗传信息等自然信息资源；从信息内容的表达方式看，信息资源具有文字、数值、声音、图像等多种存在形式。信息资源涵盖了传统沿用的文献、情报、知识、数据等概念。信息资源的基本特征：一是知识性，信息资源是人类社会认识世界和改造世界的精神产物，信息资源的产生、发展、开发和利用等始终离不开人类的脑力劳动。信息资源又凝集着人类的智慧，积累着人类社会认识世界和改造世界的知识，一定的信息资源总是反映着一定社会和一定地区的知识水平。二是共享性，共享性主要体现在以下几个方面：信息资源的产生总是建立在不断地继承和借鉴前人认识世界和改造世界的成果之上的。虽然在一定的条件下，信息资源的创造者享有知识产权，但是知识一旦物化为信息资源，并通过一定的方式进行交流传播时，也就自然成为人类社会共同享用的精神财富。信息资源可以不断地反复利用、复制、传递和再生。信息资源的有限性和不均衡性使信息资源的有效利用必须最大限度地实现信息资源共享。

信息成为资源的条件：信息成为资源，必须具备一定的条件。信息成为资源的必要条件是可以为人类创造财富和提供福利，并且可以通过人类活动被识

①崔戴飞. 对信息技术在“两会”中成功应用的思考.

https://www.360docs.net/doc/f46881409.html,/_sites/xxzx/article_display.jsp?boardpid=948&articleid=3677

别到或检测到。而信息成为资源的充分条件是必须是一定数量规模的经过有序化处理的、真实准确的信息。正如奈斯比特所说的，“失去控制和无组织的信息，在社会中不再构成为资源，相反，它构成污染和成为信息工作者的敌人。”①信息资源的有效开发和利用，可以使现有的能源和物质资源发挥更大的作用或减少消耗。

2.1.2 政府信息资源与政务信息资源

政府信息是政府行政机关在依法行政的过程中制作、形成、获得或掌握的以文书、图片、照片、胶卷、磁带、软盘、视听资料、计算机等载体形式记录的内容或事项。政府信息资源是指政府机关掌握的，与经济、社会管理和公共服务相关的，以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的信息总和。而政府机关，是指各级人民政府及其工作部门、派出机构以及其他依法行使行政职权的组织。政府信息资源类型：按信息内容划分，可分为基础信息、主题信息、决策信息；按存储介质划分，可分为纸介质信息、磁介质信息、光介质信息、网络信息；按信息运行状态划分，可分为连续性信息、间隔性信息、常规性信息、突发性信息；按表现形态划分，可分为语音信息、文字信息、数据信息、图形信息、图像信息；按信息传递方向和特点划分，可分为上情下达类信息，下情上传性信息、横向沟通类信息等。按信息结构划分，可分为结构化信息、半结构化信息、非结构化信息；从信息资源共享和保密的特点与要求来划分，把政府信息资源分为以下四种类型：一是可以完全对社会公开的信息。二是只在指定的系统或部门之间共享的信息。三是只在本系统或部门内部共享的信息。四是只对某一或某些特定的个体开放的信息。政府信息资源的特点：作为现代社会发展的三大支柱性资源之一，政府信息资源与物质资源同属于经济资源的范畴，因而具有经济资源的一般经济学特征，如需求性、稀缺性、可选择性。当然也具有信息资源所独有的特征:共享性、不可分性、不同一性、可驾驭性、动态性等。政府信息资源除了具有信息资源的一般特征以外，还具有如下特征：1.权威性。政府是重大事务的决策机构，其产生的信息势必具有强烈的权威性和严肃性。政府信息的主要来源是各级政府及其职能部门，而各级政府及其职能部门是国家权力机关的执行机关，代表国家行使权力，制定政策和执行政策，这种政治地位决定了它的权威性。因此，由各级政府及其职能部门提供、发布的信息，具有很高的真实性和可靠性；2.宏观性。信息理论将信息分为宏观、中观和微观信息。政府信息从本质上讲是属于宏观信息。一般来讲，政府信息的着眼点不是追求直接的经济效益，而是政府的工作效益或社会效益，它主要从宏观角度反映战略性、全局性的重大情况和问题，即使

①鞠英杰. 论“图书情报网络信息资源库”建设. https://www.360docs.net/doc/f46881409.html,:8080/dspace/bitstream/

是反映一些局部性的情况和问题，也对全局具有普遍的意义；3.综合性。政府管理着全社会众多事物，各级政府构成一个巨大的、不停运转的大系统。政府的多头职能也决定了政府信息资源的多样性和多维性，导致政府信息资源必然具有综合性；4.时效性。政府职能决定了政府信息的决策权威，也表现出政府信息的强烈时效性。主要表现在高度的政治敏感性、决策的超前性和发布的及时性。例如对一些突发事件，政府部门必须迅速决策、果断处理，因而需要敏捷而准确的政府信息资源，否则必然会错失良机，造成损失；5.目的性。政府信息具有很明确的目的性，或者为政府决策服务，或者为各部门各行业的发展服务，或者为社会公众服务；6.超前性。政府信息的目的性要求政府信息必须具有一定的超前性。通过对现有信息进行深层次的筛选、分析和综合，预测事物的发展趋势，对政府的科学决策具有重要意义；7.层次性。有两层含义:一是政府信息资源本身有层次性，二是政府信息资源的服务对象有层次性；8.机密性。政府信息资源有相当一部分涉及到国家重大的方针政策、政府活动、工作部署和社会动态等机密性信息。其机密程度高，意义重大，稍有不慎势必给国家造成重大损失。

政务信息指执政党机关、国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、人民政协机关和社会团体机关在履行法律赋予职能的过程中产生、使用、传递、保存的各类信息。政务信息资源是一个国家信息资源的重要组成部分，它在一个国家政治、经济、科技、军事、文化领域中具有重要的战略意义，是政务部门、企业单位、公众个人社会经济活动以及信息内容产业发展不可或缺、普遍需要的重要资源。政务信息资源是一个更加宽泛的概念，包括了政府信息资源，同时还包括党委、人大、政协、社会团体等在履行相应职能中采集、加工、使用的信息资源。

政府信息资源与政务信息资源的关系：政府信息资源是政务信息资源的一部分，是一种包含关系或从属关系。

2.1.3 政府信息公开和政府信息共享

政府信息公开，是指行政机关通过公众便于接受的方式和途径，依法公开其政务运作过程，公开有利于公众实现其权利的信息资源，允许公众通过查询、阅览、复制、下载、抄录、收听、观看等多种形式，依法利用政府机关所掌握和控制的信息。①具体说，政府信息公开涉及的信息主要包括：政府决策与执行情况；有关行政法规与制度；行政处罚及其强制措施；政府要务及其重点项目建设；社会保障、教育文化与环境保护；政府财务收支与行政收费标准；政府服务及其办事程序；涉外事务等。

①吴根平.我国政府信息公开的意义、问题与对策.湘潭工学院学报(社会科学版),2003

政府信息共享指国家行政机关在依法履行职能过程中向其他国家行政机关提供、从其他国家行政机关获取政府信息的行为。从国家行政机关的共享范围看，政府信息共享可以分为各行政机关之间的普遍共享、部分国家行政机关之间的协同共享。普遍共享的信息使用方具有不确定性；普遍共享涉及的信息内容广泛，涵盖政治、经济、社会、文化、军事各个领域；普遍共享的实时性要求不高，以决策支持为主，业务支持为辅。协同共享的信息提供方和信息使用方在行政业务中存在密切联系，涉及的信息与并联审批、串联审批、混合审批等行政职能紧密相连；协同共享的实时性要求高，以支持事务性工作为主、直接服务于政府办事。从国家行政机关的共享层级上，政府信息共享可以分为同级国家行政机关之间横向共享，逐级国家行政机关之间纵向共享，越级国家行政机关之间的信息直报。从国家行政机关所属的行政辖区上，政府信息共享可以分为同一行政辖区内各行政机关之间共享，跨行政辖区的各行政机关之间共享。从共享方式上，政府信息共享可以分为非网络化传递方式、网络化传输方式、两者相结合的方式。

政府信息共享与政府信息公开的关系：政府信息共享的对象是国家行政机关，政府信息公开的对象是社会公众，行政机关在依法行政的过程中需要其他行政机关提供的信息，对于公众来说，可能是保密的，也可能是公开的。政府信息公开本身就是更大范围的政府信息共享。在我国电子政府发展的现阶段，政府信息共享与政府信息公开

在逻辑关系上既有联系又有区

别，在信息内容上既独立也重

合，见图1。政府机关有义务

向自然人、法人或者其他组织

公开政府信息，但涉及国家秘

密、国家安全、商业秘密、个

人隐私等信息除外。为了充分

发挥政府信息资源的最大效益，避免重复建设、重复开发，消除信息孤岛，政府信息以共享为原则。

2.2政府门户网站信息公开的主体界定

政府门户网站信息公开涉及政府门户网站信息公开管理主体、政府门户网站信息公开实施主体、政府门户网站信息公开信息提供主体、政府门户网站信息公开请求主体、政府门户网站信息公开监督主体。“政府门户网站信息公开管理主体”负责政府门户网站信息公开的管理工作；“政府门户网站信息公开实施

图1 政府信息公开和共享关系图

主体”是政府门户网站信息公开的主要实施者，负责政府门户网站信息公开的对外发布。“政府门户网站信息公开请求主体”是对政府信息的需求者，且请求公开的信息必须是可以在网站上进行公布的信息。“政府门户网站信息公开监督主体”主要负责政府门户网站信息公开的监督工作。

2.2.1 管理主体

根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》的要求:“加强政府网站建设，推进电子政务，逐步扩大网上审批、查询、交费、办证、咨询、投诉、求助等服务项目的范围，为人民群众提供快捷、方便的服务。”“各级党委和政府要高度重视政务公开工作，切实加强领导，把政务公开工作列入议事日程，研究和解决工作中的重要问题。各地区各部门要设立政务公开工作领导机构及其办事机构，指导、协调政务公开的各项工作”。①同时，根据《国家电子政务总体框架》的要求：政府门户网站要成为政府信息公开的重要渠道，而政府信息公开是政务信息资源开发利用的重要工作，也是推进电子政务建设的基础性工作，是深化电子政务应用取得实效的重要环节。国家信息化领导小组制定，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《关于我国电子政务建设指导意见》（中办〔2002〕17号）文件提出：“十五”期间，电子政务建设的主要任务是：……（八）加快推进电子政务法制建设。适时提出比较成熟的立法建议，推动相关配套法律法规的制定和完善。加快研究和制定电子签章、政府信息公开及网络与信息安全、电子政务项目管理等方面的行政法规和规章。基本形成电子政务建设、运行维护和管理等方面有效的激励约束机制。②由此可见，政府信息公开是电子政务的组成部分，政府信息公开是政务信息资源共享的基础，且政府信息公开所利用的信息技术简单一些，政务信息资源共享在利用信息技术与标准方面复杂得多。同时我国现有模式存在着体制不顺、运转机制不灵活等问题，造成各个系统各自为政、自成体系、重复建设，产生信息孤岛，难以推进政府信息公开工作。当前和今后一个时期，重点要解决的是各行政主体愿不愿意公开，公开数量的多少、公开质量的高低，以及协调各行政主体相互的工作矛盾，特别是中央垂直管理的部门。

综上所述，政府办公厅（室）是政府各部门的领导办事机构，其职责之一就是协调各行政机关的工作。同时政府信息公开是政府推动的一项工作，且政府信息公开涉及政府所有的职能机构，必须由政府的综合部门组织、协调。政府办公厅（室）的职能符合这一要求。因此，政府门户网站信息公开的管理主

①《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》.

https://www.360docs.net/doc/f46881409.html,/newscenter/2005-04/26/content_2877607.htm

②中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《关于我国电子政务建设指导意见》（中办〔2002〕17号）. https://www.360docs.net/doc/f46881409.html,/n435777/n435778/n435799/n436138/15440.html

体是各级政府办公厅（室）。

2.2.2 实施主体

目前，我国政府门户网站绝大多数是由相应的技术部门，如各级政府的信息中心（办）负责组织建设、运行、维护和管理。政府门户网站信息公开在信息准确、及时、全面的前提下，着重解决的问题是信息公开的技术和时效。因此，政府门户网站信息公开的实施主体是各级政府的信息中心（办）。

2.2.3 信息提供主体

各级政府的信息中心（办）负责组织建设、运行、维护和管理。但无法了解和掌握其他政府机构业务系统所产生的数据和信息内容，即使有所了解也没有“能力”准确获取，所以不能及时、全面、准确地完成政府网站信息公开工作，更别说为广大社会公众提供“一站式”服务。理所当然，我们重点需要解决政府门户网站信息公开无信息来源的问题。全面掌握政府信息的机构，只能是各级人民政府及其工作部门、派出机构以及其他依法行使行政职权的组织。由此可见，政府门户网站信息公开的信息提供主体应该是各级人民政府及其工作部门、派出机构以及其他依法行使行政职权的组织，也就是说信息源在哪，信息提供主体就在哪。

2.2.4 信息公开请求主体

公民、法人和其他组织对政府信息有需求，且政府信息适合在网上进行公布。任何公民、法人和其他组织都可以成为政府门户网站信息公开的请求主体。

2.2.5 监督主体

目前，在我国对政府有监督权的主体是：国家权力机关、国家司法机关、国家行政机关、公民及社会组织。政府门户网站信息公开是政府工作的一部分。政府门户网站信息公开的监督主体同样是国家权力机关、国家司法机关、国家行政机关、社会组织及公民。

2.3政府门户网站信息公开的长效机制

2.3.1 严格执行政府信息公开法规

推行政府信息公开，是推进社会主义民主、完善社会主义法制、建设法治国家的重要举措，是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容。①目前正在制定的《政府信息公开条例》对政府信息公开的

①温家宝主持召开国务院常务会议.

https://www.360docs.net/doc/f46881409.html,/politics/2007-01/17/content_5618459.htm

范围和主体、方式和程序、监督和保障等内容做出了具体规定。《政府信息公开条例》的颁布实施，对保障人民群众的知情权、参与权和监督权，建设人民满意的法治政府将起到积极的作用。严格执行政府信息公开法规，对政府门户网站采集、处理、交换和发布政府信息起到规范作用，保证政府门户网站信息资源丰富、渠道畅通、来源可靠、更新及时，满足社会公众对政府信息的需求。

2.3.2 建立健全资金保障机制

政府信息公开有助于促进民主政治、有助于良好经济秩序的形成和经济的发展、有助于政府和公众建立良好的关系，从而提高行政绩效。因此，政府信息公开的相关成本支出应该纳入财政预算管理。按照“财政全额投入”的原则，将政府门户网站信息公开支出全面纳入公共财政保障范围，建立有效的经费保障机制。重点建立政府门户网站信息公开管理、实施、信息提供主体之间资金的优化配置；加强资金的管理和监督，确保资金落实到位，有效使用。

2.3.3 建立健全绩效考核机制

美国的电子政务绩效评估是以“政府信息资源管理”、“政府项目的费用—效益分析”和“政府行政的绩效评估”三大发展脉络为基础的。①在我国，电子政务要步入规范化、良性的发展轨道，必须引入绩效评估机制。建立有效的绩效考核机制是做好政府门户网站信息公开工作的重要环节和基础工作，政府门户网站信息公开绩效评估也是做好电子政务绩效评估的基础性工作。根据我国的行政管理体制，应采用目标导向评估政府网站信息公开的绩效为主，以用户认知度和满意度调查为辅的绩效评估体系，并以门户网站政府信息公开的绩效评估为突破口，进而做好政府信息资源共享的绩效评估，逐步完善电子政务绩效评估体制。当前，政府可以把政府门户网站信息公开绩效考核工作作为一个地区或一个单位工作的重要考核内容，也可以把政府门户网站信息公开绩效考核情况作为项目拨款的重要参考依据。

2.3.4 建立健全利益协调机制

政府在履行职责，行使自己职权的过程中积累了大量的信息资源，占全社会信息资源的80%。这些信息资源中大部分是必须面向社会公众公开的信息，但是政府信息资源向社会公众公开，势必会打破原有的利益格局，如利用部门掌握的信息获取不合理的经济利益；部门职责所在，需要向社会公开的信息量大、任务重，造成人员紧张、经费开支大等问题。这些问题的处理要具体分析，具体对待，分别处理：一是对利用部门掌握信息获取不合理经济利益的要坚决杜

①郭励弘. 美国政府的电子政务绩效评估制度. https://www.360docs.net/doc/f46881409.html,/20050329/n224918888.shtml

绝；二是对利用部门掌握信息获取合理经济利益的要给予适当的经济补偿；三是对因部门职责所在，公开信息量大、任务重、增加经费开支多的部门，要在财政经费上给予倾斜；四是对政府信息公开完成质量高、情况好的要给予奖励；五是对政府门户网站信息公开完成质量差的或造成恶劣后果的，要分别情况对相关责任人员进行处理。

2.3.5 建立健全救济机制

政府信息公开制度中的救济，是指当申请人认为其知情权或第三人认为其合法权益受到侵害时，可以根据政府信息公开法律法规申请行政复议、提出申诉或者提起行政诉讼。①救济是权利的保障，无救济既无权利。赋予权利就必须要设定救济的途径，这是法治的基本要求之一，也是立法的一个原则。世界上几十个国家制定的信息公开法中规定，除了涉及国家秘密和个人隐私等信息外，任何人都可以查阅政府信息。根据我国行政诉讼法的规定，当事人只能就侵犯其人身权利和财产权的具体行政行为提起行政诉讼，并未规定当事人知情权受到侵犯可以提出行政诉讼。由于没有规定信息公开义务的法律和没有明确规定监督信息公开的机制，也没有规定不公开信息的法律责任。政府机关如果拒绝提供信息，信息申请人没有获得救济的途径。所以非常有必要在政府信息公开法中明确获得救济的途径。设定我国政府信息公开救济途径仍要以行政复议和行政诉讼两种救济途径为主，也可以借鉴国际上通行的做法，设了独立的信息委员会。

①张明杰，开放的政府——政府信息公开法律制度研究，中国政法大学出版社，2003,116.

第三章国内外政府门户网站信息公开的经验分析

“他山之石，可以攻玉”。学习和借鉴他人好经验好做法，从中发现某些对我们有用的东西，无疑对正在形成和完善的政府门户网站信息公开具有重要借鉴意义。推进金昌市政府门户网站信息公开就要选择具有可比性、可借鉴性强的国内外政府门户网站。在当今世界，新加坡政府门户网站信息公开处于领先水平，有借鉴之处；在国内，青岛市和广州市政府门户网站信息公开在地级市评估中一直遥遥领先，有学习之处。

3.1新加坡政府门户网站信息公开

3.1.1 网站信息公开建设状况

新加坡政府门户网站（网址：https://www.360docs.net/doc/f46881409.html,.sg），创建于1995年，像一本政府《白皮书》，完全代表政府，而不是政府的某一个方面，目的是为了向新加坡人和非新加坡人提供一站式服务入口，使人们能很方便得到最新的新加坡政府新闻、信息、政策和可靠的在线服务。①新加坡政府门户网站是按用户对象设置频道的，分别是政务频道、市民频道、企业频道和外国人频道等四个频道，针对每个频道的服务对象设置相应的服务栏目，并对这些服务栏目进行归类②。同时新加坡政府门户网站针对不同的用户对象设置有快速通道，并且在用户频道里设置了多种渠道接口进入服务栏目，从而能够使用户快速便捷地获取在线服务。默认政务频道为首页。政务频道以政府信息公开为主，主要包括：子频道、最新政务新闻、焦点、政府部门列表、出版发行书籍、政策信息、领导人介绍、每日摘要和热点专题等几个栏目。主要栏目按照信息的分类进行划分，在每个栏目里信息的类别再进行细分，更好地方便用户使用。同时新加坡政府全力做好了政府信息公开与政府保密之间的工作。正如新加坡资讯通信发展管理局副局长兼政府首席信息官吴彩宾说的：“事实上，我并不认为政府有那么多的信息是需要保密的。在政府拥有的信息里面，只有很少数的是属于保密的，会威胁到国家安全。我们重点要界定哪些信息是不能公开的，哪些是可以公开的。比如在一本书里面，可能只有一页是属于保密的，给你的感觉是——我只要在封面上敲上一个‘机密’的章，那么我的事情就没有了，不需要做更多的工作了。实际上，新加坡政府做了很多的工作去界定什么样的信息是公开的、什么样的信息是保密的。实施政策的透明化是不会威胁到国家安全的。不能因为安全问题，就对实施电子政务有些顾虑。关键是在于政府的工作做得怎么样，

①中国电子政务发展报告.https://www.360docs.net/doc/f46881409.html,/qhxxh/xxzy/llwk/t20060106_189041_12.shtml

②马于惠张少彤姚咏张向宏，政府网站如何实现顾客战略，

https://www.360docs.net/doc/f46881409.html,/art/1744/20060905/892737_1.html，2006.9.5.

比如界定信息的性质等。”①

3.1.2 推进策略及措施

一是新加坡政府十分注重不断完善政府门户网站信息公开的配套法律、法规及措施，为政府门户网站信息公开的发展保驾护航。目前新加坡已制定完善的法律法规有《资料保护法》、《滥用计算机法》、《信息安全指南》、《电子认证安全指南》、《电子交易法》、《电子交易法执法指南》和《电子交易(认证)条例》等。

二是政府调控，统一行动，通过政府门户网站公开政府信息。在国家统一规划和领导下，电子政务的各级领导部门目标明确、责任清晰，这就使电子政务建设体现出了有连续性，特别是政府门户网站公开政府信息，做到了准确、及时、全面。新加坡政府门户网站公布了政府的大量信息，并提供了多项服务，简单易懂、便于操作，已经引起了全世界的注意。新加坡政府专门设立了“资讯通信发展管理局”，专门协调发展工作。这一机构隶属于新加坡交通与资讯科技部，是“Infocom21”计划的具体实施部门，也是促进电子政府系统、电子商务发展和网络信息安全的管理部门。新加坡政府还专门组织成立了由各大委、局等机构共同参与的跨部门的委员会——“国家电子政务行动委员会”，统一负责协调和推动实现电子经济、电子政府和电子社会的目标。这些机构的设立，对克服政府门户网站公开政府信息各自为政的现象起到了重要的作用，使得新加坡各级政府门户网站公开政府信息更加协调一致。

三是充分整合政府和社会公共信息资源，更好地为公众服务。新加坡政府门户网站除了整合政府信息外，还整合了社会的信息和服务，本着满足社会公众需求的思想设置栏目，充分利用现代化的信息技术，提供多种接入渠道，使得门户网站成为政府和公民企业之间联系的桥梁。整个新加坡政府门户网站是在整合各部门、各地方政府之间的信息和服务基础上建立的。电子公民中心将政府机构所有能以电子方式提供的信息和服务整合在一起，并以一揽子的方式轻松便捷地提供给全体新加坡公民。例如在电子公民中心的家庭服务主题里，老人护理服务包来自卫生部，而结婚服务包则来自于社区发展部，做到了社会信息资源和服务的整合。除了新加坡政府的相关信息资源和服务外，众多的医疗机构、教育培训机构等社会资源也被整合进来，充分发挥新加坡政府在社会资源整合方面的优势，为满足用户对特定主题的需要创造了便利条件。例如健康方面，在新加坡门户网站上，用户可以查到新加坡任意一个注册医生和诊所。

四是重视政府信息人才培养。新加坡政府十分重视信息人才培训工作，要求各级官员、公务员都具备一定的信息化知识和操作技能。按一般、中层、高

①西部工作网，新加坡电子政务：以民为本, https://www.360docs.net/doc/f46881409.html,/hr/hot/006.htm