公共管理第一章6

第一章公共管理导论

教学目标

1、了解管理的管理及管理的类型；

2、掌握公共管理的概念、公共管理与私人管理的区别；

3、理解公共管理学概念及研究途径；

4、理解公共管理学的性质。

关键词

公共管理公共管理学P 途径 A 途径

一、管理

（一）管理的概念

1、学者的观点：

（1）德鲁克（Peter F. Drucker）：管理是把一群乌合之众变成一个有效率、有目的、有生产力的特殊过程。

（2）孔茨(Harold Koonts)：管理是设计和维持一种良好的环境，使人在群体里高效率地完成既定目标。（3）西蒙（Herbert Simon）：决定贯穿管理的全过程，管理就是决策。

（4）罗宾斯（Stephen P. Robbins)：管理是指同别人一起，通过别人使活动更有效地完成的过程。

2、我们的观点：

管理是管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。

（二）管理的类型

在现代社会中，公共领域和非公共领域（私人领域）成为社会生活的两大基本领域。

1、在公共领域，代表社会公共利益、承担社会公共事务的政府和非政府公共组织是其主要形式，其运行遵循着公共生活的制度与规则。

2、在非公共领域，工商企业构成了其主要组织形式，作为市场的主体，企业的运行遵循着市场的规则和规律。

我们按照这两大领域及其主体组织形式，把社会的管理分为公共管理和私人管理。

二、公共管理

（一）公共管理的概念

“公共管理”由“公共”（public）和“管理”（management）两个词组织。“公共”与“私人”相对。在与“私人”的比较中，“公共”具有以下个方面的含义：

（1）表示国家、政府及其他们公共组织的职能和活动范围；

（2）它与多数人的利益相关，有较多的社会公众参与；

（3）它表示一个众人的事务领域。

根据“公共”这几方面的含义，我们认为：

公共管理是公共管理者以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益而进行的管理活动，或者更简洁地说，公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动。

私人管理私人管理者主要以企业组织（或私人组织）为依托，以盈利为目的而进行的管理活动。

（1）公共管理的主体：公共组织和个人

公共组织又分为政府和非政府组织（或非营利组织）。其中政府是公共管理最主要的主体。

以个体形态出现的公共管理主体，包括领导者、管理者和被管理者三种类型，它们对公共管理活动的组织与领导作用也主要是通过公共组织来实现。

（2）公共管理的对象：公共事务

公共事务是相对于私人事务而言，指涉及全体社会公众整体生活质量和共同利益的一切事务和社会活动的总称。

（3）公共管理的资源

公共管理的过程，是公共管理机构凭借和组织相应的资源、调动必要的手段，实现管理目标的过程。（4）公共管理的手段

公共管理的手段就是制定公共政策，围绕公共问题，对涉及社会公众整体利益的公共事务进行选择、综合、分配等，通过公共政策的制定以及执行、监督等，实现有效管理。

（5）公共管理的环境

任何公共管理都是在一定的政治、经济、文化、社会、自然、国际环境中进行的。

（二）公共管理与私人管理

1、权威来源：政治权威与经济权威

公共管理行使的是公权力，这种权力来源于公民的“授权”，形式上表现为法律的授权，即公共管理是基于公众的信任来代表主权运作。强制性和排他性是公共管理重要的特征。私人管理行使的是私权力，或称为协议权力，它来源于企业与员工或其他组织签订的协议，协议虽然也受法律的规范，但其背后是市场规律在起作用，即私人管理的主要影响力量来源于市场机制而非法律，私人管理的行政运作也与主权无关。平等性与竞争性是私人管理的重要特征。公权力的强制性和排他性决定了其在社会政治经济生活领域中的重要性，影响范围也远比私权力广泛，因此，社会注重对公权力的制约与分割，强调其运行的规范性与程序性，以防止公权力蜕变为私人专制权力。

2、追求价值：公共利益与私人利益

公共管理从本质看是国家的目的之一，追求的是公共利益，即社会公平与正义的至高无上性。在这个过程中虽然也要讲公共行政的成本核算，但目的仍然是实现社会的公平与正义。私人企业和组织谋求的是本企业的利益，追求最大的市场份额和利润，实现本企业的利益最大化。虽然成功的企业也比较注重企业文化建议、参与社会公益，但其背后最根本的目的还是为盈利或再盈利。

3、提供物品：公共物品与特殊物品

公共管理服务于社会，处理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，尽的是公共责任。社会中的每位公民都有权合法享受这种服务，提出建议或意见，并进行监督。这种公共服务体现的是均等性和非排他性。私人管理尽管道义上也要尽公共责任，但主要是依法经营，照章纳税，实际职责主要限于本企业的生产经营并提供特殊产品或服务，这种产品或服务是通过销售而与消费者发生联系，也因此对消费者负责。这种特殊产品或服务体现的是非均等性和竞争性。

4、法的效力：法的支配与意思自治

从管理与法的角度看，法律是人民意志的体现，具体执法的内容就是公共利益的实现，因此，为实现政府的任务，达成政府的目的，政府部门可依据具体情况，采取不同的行政活动，但是这些活动必须在法律允许的范围内，受到法律的支配。所以，对于政府而言，“凡是法律未允许的，都是禁止的”。这一原则的目的是为了更多地保护私领域的权益，从而减少暴政的侵害。

对于私领域而言，更多的是遵循契约自由和意思自治，其表现为：民事主体依法享有在法定范围内的广泛的行为自由，并可以根据自己的意志产生、变更、消灭民事法律关系，它具体体现为结社自由、所有权行使自由、合同自由、婚姻自由，家庭自治、遗嘱自由以及过错责任等民法的基本理念。对于私领域来说，凡是法律未禁止的，都是允许的。

三、公共管理学

（一）公共管理学概念

公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科。或者界定为是一门综合运用各学科知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律的学科。它的目标是促使公共组织，尤其是政府组织更有效地提供物品和公共服务；因此，也可以说，公共管理学是一门研究公共组织如何有效地提供公共物品的学问。

（二）公共管理学的历史演进

在美国及西方文献中，公共部门的管理，尤其是政府管理研究领域中，最常见的术语是“公共行政”、“公共事务”、“公共政策”和“公共管理”，因此，这一领域的学院(研究生院)，也相应地叫做公

共行政学院(二战以前流行)，公共事务学院(50、60年代流行)，公共政策学院(60年代末到70年代时兴)和公共管理学院(80、90年代的时髦名称)。这几个表示该研究领域的术语的词义含糊，往往被当作同义词使用。但我们倾向于将它们看作该领域在不同历史时期的学科名称，代表了不同的研究途径或范式。

1、公共管理学的学科基础

（1）公共行政学传统

A、威尔逊的《行政(学)之研究》

1886年，美国学者W.威尔逊(Woodrow Wilson)发表了著名的《行政(学)之研究》（The Study of Administration)一文，这成了公共行政学诞生的象征性标志。该文开创了西方尤其是美国的公共行政学研究传统，它“无论是在洞察力、说服力和影响力等方面，都堪称是杰作”（沃尔多语）。该文涉及三个主题：

——说明行政研究领域的历史；

——确定这个领域的研究主题；

——决定这一领域的最好的研究方法。

B、公共行政学传统的形成

20世纪20、30年代，公共行政学的传统得以形成，其典型的标志是1926年在美国出版的两本权威的行政学教科书：怀特（Leonard D. White ）的《行政学研究导论》和威洛比（William F. Willoughby）的《公共行政学原理》。

古利克（Luther Gulic）和厄威克（Lyndal Urwic）1937年编辑出版的《行政科学论文集》收入了这一时期的行政学的代表性论文，可以说集公共行政学传统的大成。

C、公共行政学研究范式（特征）

a、共行政学采用制度或法理的研究方法，

以正式的政府组织机构作为研究的主要领域

公共行政学的倡导者注重对正式的政府机制即官僚体制以及法律规则制订的研究，而不重视非正式组织和行政管理过程的研究。“通常在于具体地阐述一些政府部门和机构，并使之成为分析的要素”。b、政治－行政二分法成为公共行政学的理论基础

国家政府被分解成两种职能及过程：一种是政治领域，即政策和法律的制定过程，其中包括民主的种种程序如意见表达、投票和政党等；另一种是行政领域，包括法律和政策的执行，它所包含的机构及程序才是行政学研究的对象。

这种政治－行政二分法的观点在威尔逊的行政理论中已有所体现。古德诺在《政治与行政》一书中对“政治－行政”二分法加以系统的发挥。

c、公共行政学致力于一般或普遍原则的探索

公共行政学者们大都相信，在行政管理领域，存在着一整套与其他科学相类似的普遍原理或一般原则，行政学的任务就是发现它们。

这一时期的公共行政学者们一方面由于要使行政管理的研究领域成为一门独立的科学，另一方面由于受科学管理学派追求管理的一般原理的示范性影响，所以大都热衷于一般行政管理原理的研究。

d、公共行政学以效率原则为最高标准

这一时期的行政学者认为，通过对行政现象的研究，可以推出行政管理的几种原则，如统一指挥、协调控制、功能部门化等，这些原则既概括了行政学的理论成就，又为有效的行政管理提供种种准则，而其中最重要的就是效率标准，即以最小的投入获得最大的效果，所有的管理原则都可以概括为“效率标准”。

D、传统公共行政学的局限性

以上信念构成了公共行政学的基本“范式”或“研究纲领”，它既反映了早期公共行政学研究的理论成就，又充分显示了其缺陷或局限性。

它采取一种形式主义的或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对非正式组织和行政管理过程的研究；

它将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响；

它将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则；效率的标准则被不恰当地过分推崇（价值因素如公平标准则被忽视）。

公共行政学的传统由于学科本身的发展与时代的变迁必然引起批评，并促使其转变。

（2）新公共行政学的出现

正因为公共行政学传统存在的缺陷与不足，从20世纪40年代到60年代它不断受到质疑与批判，于是新公共行政学与政策科学出现了。1968年，由《公共行政学评论》的主编沃尔多发起，一群青年行政学学者在雪城大学（Syracuse University）举行研讨会，目标是弄清公共行政学的相关问题以及这个学科如何改变以迎接70年代的挑战。会议论文于1971年以《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》为书名结集出版，本书可以说是“新公共行政学”的宣言。

新公共行政学以公平为核心，抛弃了政治－行政二分法的观点，抛弃了过于稳定的官僚体制，寻求一种灵活性的行政组织结构或官僚组织形式。因此，分权、权力下放、项目、组织发展、责任扩大、冲突和顾客至上成为新公共行政学分析组织问题的基本概念。新公共行政学更多是“规范的”，更少是“描述的”；更多“顾客－效果取向”，更少“体制取向”；更多是价值的，更少是“中立的”。

新公共行政学的出现是战后对传统行政学的批评的进一步发展，可以说是公共行政学“范式”的一次变化。但是，它缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根立足，未能最终取代传统的公共行政学而成为行政学研究的主导范式。

（3）政策科学

几乎在与新公共行政学出现的同时，西方（美国）的行政学研究领域出现了另一个影响更深远、更广泛的趋势，即20世纪60年代末、70年代初兴起的政策科学或政策分析研究。

政策科学的倡导者针对传统行政学过分强调官僚体制的研究、政治－行政的二分法等弊端，强调对政策制定系统及过程的研究，形成了政策科学的研究“范式”，主张用政策科学或政策分析研究来取代传统的公共行政学研究。

2、公共管理学产生的社会基础

（1）20世纪从70年代开始，西方各国的公共管理（政府管理）遇到了前所未有的严峻挑战。战后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会经济生活实行了全面的干预，导致了以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现；政府管理也危机四伏：政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失效乃至政府失灵。这在客观上引发上70、80年代西方政府改革的浪潮。无论是传统的公共行政学理论，还是新公共行政学理论都无法解释政府管理所面临的这些新问题，更无法为当代政府管理实践尤其是政府改革提供有效的理论指导。

（2）70年代以后，西方社会科学在经历了长期的分化、初步的融合之后，开始大踏步向整体化迈进，跨学科、交叉综合研究成为社会科学研究的主要趋向。各种与政府管理密切相关的学科取得了长足的发展，出现大量的新流派、新理论和新方法，并开始围绕政府管理问题的解决而交叉、融合，为政府管理研究的突破奠定了坚实的基础。因此，公共管理学应运而生。

3、公共管理研究的两种范式

波齐曼在《两种公共管理概念》一文中说，在70年代末的美国大学中，几乎同时出现了两种明显不同的公共管理途径：

一种是来自于公共政策学院的“政策途径”(The Policy Approach)，简称为“P途径”；

另一种是来自于商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”(The Business Approach)，简称为“B途径”。

（1）公共管理学研究的P途径

p途径的发展：

公共政策分析或政策科学是一种以政策研究定向，重视定量分析方法,尤其是经济学分析手段的一种新学科，公共政策学院部分地是以与旧的公共行政学院决裂的方式创建起来的。然而，这种新学院或新学派很快发现了自己的局限性：停留于政策制定或规划的研究而忽视对政策执行的研究；实际的公共部门管理很少要求正式的定量分析或重大的政策设计，却对政策执行或政策管理有更多的要求。

公共政策学院需要某些与公共行政学相类似的，但又与这个旧的学科有区别的东西。公共管理正是

在70年代开始兴起的“执行研究”热潮中，作为这种解决办法而出现的。70年代中期，公共政策学院的教师们开始使用“公共管理”一词，并开始设置“公共管理”课程。

P途径的特征：

P途径一般将1）公共管理者界定为高层次的行政管理职位，而不是日常行政事务的管理者，同时特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略。2）从研究取向上看，P途径重视非理论性、非量化，以实务为基础的规范取向；3）从研究方法看，大多采用个案研究法。因此，P途径代表了公共事务管理的“柔性面”。

（2）公共管理学研究的B途径

为公共管理的发展做出贡献的还有商学院的学者们。他们是一批在商学院教书或在经济学和一般组织与管理专业中受过系统训练的学者，他们发展出了公共管理研究的B途径.

B途径的特征：

①B途径强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构与过程。

②在如何看待公共组织与私人组织的关系问题上，P途径主张“公共组织与私人组织在所有不重要的方面是相同”(Sayre名言)（特殊性）；而B途径往往相反，强调这两种组织及其管理的相似性。

③B途径关心发展经验理论，主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式；把焦点集中在战略和组织管理上。与P途径不同，B途径仍然更多是过程取向，因此，传统公共行政学中关于组织设计、人事管理、预算一类的主题也是B途径的学者感兴趣的。

4、.公共管理学学科特点

经过70、80年代的发展，公共管理的两种研究—P途径和B途径逐渐汇合，终于孕育出了公共管理研究的新范式—公共管理学。1991年9月来自全美的73位学者汇集于MPA项目发源地—雪城大学，举行第一次全美公共管理学术研讨会，这成为公共管理新范式诞生的象征性标志。以《公共管理：学科现状》为书名出版了会议论文。此后，全美公共管理学术研讨会每两年举行一次。第二次会议于1993年10月在威斯康星大学召开，会期三天，会议论文集在1996年出版，书名《公共管理（学）的现状》。进入90年代，公共管理逐步成为一种与传统公共行政、公共政策分析并驾齐驱的公共部门管理研究的三大途径或范式之一。

（1）波兹曼的观点

波兹曼整合了会议的观点，认为公共管理具有以下特征（新在何处）：

A、以公共管理者为教学、研究重心，重视实践经验，从成功的管理经验与个案中提取管理处方；

B、重视公共组织与公共管理的公共特性，特别关注外部的政治因素对公共管理的冲击与影响，以及二者之间的互动与关联；

C、不仅关注管理过程的研究与设计，更重视战略的制定与执行。

（2）公共管理学的基本特征

①从研究对象与范围看，公共管理并不像公共行政学那样，主要局限于研究政府机关特别是官僚机构，而是把研究对象扩大到其他政府机关（立法机关和司法机关）及非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面。

②从学科理论基础上看，公共管理学更具跨学科、综合性特点。行政学主要建立在政治学基础上，尤其是将官僚体制理论和政治-行政二分法作为理论基础；公共管理学的研究者来自不同学科，充分吸收了当代各科学的理论和方法，尤其依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合，具有更广泛的学科知识框架。

③从研究的焦点上看，公共管理学把研究的焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究，这使得战略管理、公共管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任及公共管理伦理等这样一些在传统公共行政学中没有的或不被重视的主题成为公共管理学的核心主题。

④从研究方法上看，公共管理学既是实证的(重视经验研究，从经验中汲取出知识)，又是规范的(提倡研究“应该不应该”的问题，用以规范公共管理行为)。因此，案例分析成为公共管理的一种核心研究方法，这就有别于传统公共行政学过多地局限于规范研究，囿于普遍适用的“行政原则”的探讨。

⑤从研究主题的广度来看，公共管理学涉及大量公共管理学没有涉及的主题，如公共物品、公共选择、委托-代理、产权、交易成本、政府失败、学习型组织、管理网络、信息管理系统等等。

⑥从研究的实用性角度看，公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践，尤其是政府的改革实践基本上，是从这种实践中产生的新理论研究范式，反过来成为指导这种实践的理论模式。因此，与传统行政学相比，它更具有现实性和实用性。

当然，公共管理途径或范式目前正在成长中，尚未成熟，人们对它有大量的批评。有许多批评的确击中其要害，或是指出了它的局限或一些无法解答的难题。

然而，作为一种超越传统公共行政学和政策分析的新途径或新范式，公共管理被认为是代表了公共部门管理研究的发展方向，它更具生命力，更有前景。

（公共管理学面临的挑战P18-23 ）

思考题

一、名词

公共领域、私人领域、公共管理、公共管理学、威尔逊、P途径、A途径

二、问题

1、公共管理与私人管理的区别

2、论述公共管理学产生的学科背景

3、试析P途径与B途径的异同。

4、公共管理学研究范式的基本特点