彭传圣：我国船舶排放控制区的特点及存在的问题
我国设立的船舶排放控制区的特点
彭传圣
（交通运输部水运科学研究院，北京 100088）
当前，我国大气环境形势十分严峻，严重制约社会经济的可持续发展，威胁人民群众身体健康。我国大多港口城市环境空气质量不达标，船舶排放问题越来越凸显，有效控制船舶大气污染物排放，将有助于改善环境空气质量。发达国家和地区的实践表明，设立排放控制区是控制船舶大气污染物排放的有效途径；根据我国治理大气污染的进程，目前，设立排放控制区控制船舶大气污染物排放也正当其时[1]。为此，2016年1月1日新生效的《大气污染防治法》第64条规定“国务院交通运输主管部门可以在沿海海域划定船舶大气污染物排放控制区，进入排放控制区的船舶应当符合船舶相关排放要求”。
2015年 12月4日，交通运输部发布的《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》（交海发[2015]177号），划定了3个排放控制区（宜称Emission Control Zone，简写ECZ，以区别于国际上通称的国际海事组织认可的排放控制区）并明确了排放控制区内航行船舶的排放控制要求。本文介绍我国设立的排放控制区的基础上，对比国际海事组织（IMO）认可排放控制区（国际上通称为Emission Control Area，缩写ECA），分析其在地理范围确定、排放控制要求设置、核心港口区域设定、靠港船舶使用岸电替代措施地位等方面的特点及问题。
1我国设立的船舶排放控制区
我国设立了珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域3个ECZ。
1.1地理范围
珠三角水域ECZ，涵盖由广东省的广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州和肇庆市等9个城市行政管辖区域构成的珠三角区域内的内河通航水域以及相邻的内水和领海海域。
长三角水域ECZ，涵盖由上海市和江苏省的南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通，浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州16 个
城市行政管辖区域构成的长三角区域内的内河通航水域以及相邻的内水和领海海域。
环渤海（京津冀）水域ECZ，涵盖大连、营口、盘锦、锦州、葫芦岛、秦皇岛、唐山、天津、沧州、滨州、东营、潍坊、烟台13个城市行政管辖区域内的内河通航水域以及大连、丹东大陆岸线交界点与烟台、威海大陆岸线交界点的连线以内海域。
1.2核心港口区域
我国在设立ECZ的同时，提出了“核心港口区域”的概念，在每个ECZ又内设“核心港口区域”，分别是珠三角水域ECZ内的深圳、广州、珠海3个港口区域、长三角水域ECZ内的上海、宁波-舟山、苏州、南通4个港口区域和环渤海（京津冀）水域ECZ内的天津、秦皇岛、唐山、黄骅4个港口区域。设置“核心港口区域”的目的和作用，一是在ECZ内划分出2个层次，以便控制要求上区别对待；二是在鼓励“核心港口区域”先行先试的原则下，“核心港口区域”可以在统一设定的排放控制要求外，提出更加严格的排放控制要求。
1.3排放控制要求
(1)2016年1月1日起，船舶严格执行现行国际公约和国内法律法规的船舶
大气污染物排放控制要求，排放控制区内有条件的港口可以实施船舶靠
岸停泊期间使用硫含量不大于0.5%的燃油等高于现行排放控制要求的
措施。
(2)2017年1月1日起，船舶在排放控制区内的“核心港口区域”靠岸停泊
期间使用硫含量不大于0.5%的燃油；
(3)2018年1月1日起，船舶在排放控制区内所有港口靠岸停泊期间应使用
硫含量不大于0.5%的燃油；
(4)2019年1月1日起，船舶进入排放控制区应使用硫含量不大于0.5%的燃
油。
2我国船舶排放控制区的特点
与IMO认可的排放控制区ECA相比较，我国设立的排放控制区ECZ有其特点。
2.1设立程序
设立ECA，需要按照《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL公约）附则VI的规定要求进行[2]：由相关缔约国提出设立排放控制区的建议，说明拟设立排放控制区域的范围、评估区域内船舶排放对居民健康和环境生态的影响、分析设立排放控制区的必要性及其对国际贸易和航运发展的影响等，IMO根据建议中提供的信息进行相关评估，以MARPOL公约附则VI修正案形式设立排放控制区，修正案按照MARPOL公约的要求审议、通过和生效。
目前，全球设立的波罗的海、北海、北美和美国加勒比海4个ECA中，波罗的海ECA是基于其为MARPOL公约附则I界定的防止油类污染的特殊区域而设立的；北海ECA是基于其为MARPOL公约附则V界定的防止船舶垃圾污染的特殊区域而设立的；设立北美ECA的建议书最初是由美国和加拿大在2009年3月递交给IMO，2009年7月法国代表圣皮埃尔密克隆群岛加入附议，2010年3月26日海洋环境保护委员会（MEPC）第60次会议接受设立北美ECA的建议，通过MARPOL 公约附则VI修正案，2011年8月1日，MARPOL公约附则VI修正案生效；2012年8月1日，北美ECA正式启用；设立美国加勒比海ECA的建议书是由美国在2010年6月递交给IMO，经历MEPC接受建议、通过MARPOL公约附则VI修正案以及修正案生效的过程后，2014年1月1日，美国加勒比海ECA正式启用。如果设立ECA的过程总能像设立北美ECA和美国加勒比海ECA一样顺利，则从提出设立ECA建议到ECA正式启用，也需要约40个月的时间。
我国ECZ的设立，依据的是我国现行《大气污染防治法》，由交通运输部制定发布规范性文件完成的。ECZ的地理范围、排放控制要求等，是由我国政府部门自主决定的，兼顾了当前我国改善环境空气质量要求、行业发展要求和实施可行性。我国政府部门主导ECZ的设立，设立ECZ是在可行性研究基础上的一个政治决定，因此，设立ECZ过程经历的时间较短。
2.2地理范围
IMO是联合国处理海上安全事务和发展海运技术方面的专门机构之一，其宗旨为促进各国间的航运技术合作，鼓励各国在促进海上安全，提高船舶航行效率，防止和控制船舶对海洋污染方面采取统一的标准，处理有关的法律问题。因此，IMO认可的ECA涵盖的地理范围不仅限于沿海国领土范围的内水和领海，还可以延伸到不属于沿海国领土范围的专属经济区。比如北美ECA涵盖的范围就包括美
国、加拿大和法国圣皮埃尔密克隆大西洋沿岸外的专属经济区；美国墨西哥湾外的专属经济区；夏威夷岛、毛伊岛、瓦胡岛、莫洛凯岛、尼豪岛、考艾岛、拉奈岛、卡霍奥拉维岛等夏威夷岛屿沿岸外的专属经济区。
我国ECZ涵盖的地理范围仅限于属于我国领土范围的内水和领海。
2.3控制要求
IMO通过MARPOL公约附则VI对于航运行于ECA的船舶实施统一的排放控制要求，如航行于ECA船舶从2015年1月1日起需要使用硫含量上限为0.1%的船用燃油；对于2016年1月1日之后新造将航行于控制硫氧化物、氮氧化物和颗粒物排放的ECA的船舶，要求满足第3阶段（Tier III）氮氧化物排放控制要求。
我国ECZ的排放控制要求较ECA低，要求船舶使用燃油的硫含量上限为0.5%；目前只控制硫氧化物排放，没有实施特别的氮氧化物排放控制。此外，即使在ECZ范围内，控制要求的实施也是分阶段、分区域逐渐进行的，先要求船舶在“核心港口区域”靠港停泊期间使用硫含量上限为0.5%燃油，再要求船舶在ECZ所有港口靠港停泊期间使用硫含量上限为0.5%燃油，最后才要求船舶在ECZ 内使用硫含量上限为0.5%燃油。
3我国船舶排放控制区的问题
我国ECZ的特点也是其问题所在，相关问题在制定《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》时均已被提及，有待后续完善。
3.1地理范围
鉴于我国是《联合国海洋法公约》缔约国，《联合国海洋法公约》第17条规定“在本公约的限制下，所有的国家，不论为沿海国或内陆国，其船舶均享有无害通过领海的权利”，即领海无害通过权；在第24条又规定沿海国义务包括“在依本公约制定的任何法律或规章时，沿海国不应对外国船舶强加要求，其实际后果等于否定或损害无害通过的权利”，如果在超越内水的领海范围内，要求国际航行船舶采取在IMO对全球国际航行船舶统一要求之外的减少船舶大气污染物排放的措施，则有采取单边行动影响领海无害通过权的嫌疑，而我国在国际上历来反对在公约之外采取单边行动。
ECA的设立经过了IMO的认可，ECA涉及的地理范围延伸到领海和专属经济区，不存在违背《联合国海洋法公约》的问题，何况美国还不是《联合国海洋法公约》缔约国。
欧盟加入了《联合国海洋法公约》，欧盟自2010年1月1日起，实施强制在港口停泊超过 2 小时的船舶使用硫含量上限为0.1%燃油的政策（Directive 2005/33/EC Article 4b），只涉及处于内水范围的靠港船舶，因为沿海国在内水范围内有完全的主权，不存在单边行动的问题。我国香港特区自2015年7月1日起，实施强制靠港船舶使用硫含量上限为0.5%燃油的政策（《空气污染管制（远洋船只）（停泊期间所用燃料）规例》），也只涉及我国内水范围的靠港船舶，同样不存在单边行动的问题。
我国ECZ的设立依据的是国内法，珠三角和长三角水域ECZ涵盖的地理范围又涉及到领海，国际航行船舶，特别是不到欧盟和北美航行的船舶，为满足我国ECZ排放控制要求，可能需要进行改造，增加装载满足我国ECZ排放控制要求燃油储油舱及相应供油管路（到欧盟或北美航行的船舶，因为ECA的控制要求以及欧盟强制靠港船舶使用硫含量上限为0.1%燃油要求，船舶应该已经进行过相应改造），某种程度上损害了其在领海无害通过的权利。法律上有没有单边行动的嫌疑，值得研究。
3.2控制要求
船用燃料的硫含量与船舶排放的硫氧化物直接相关，鉴于适用于船舶脱硫的废气后处理技术，一方面，难以适应较高的脱硫要求（如相当于0.1%硫含量燃油的硫氧化物排放要求），另一方面，船上布置废气脱硫后处理系统需要占用较大的空间，目前，控制船舶硫氧化物的排放主要通过控制船用燃料的硫含量实现。
我国ECZ当前只控制硫氧化物排放，要求船舶使用硫含量上限0.5%的燃油，与我国香港特区2015年7月1日起实施的强制靠港船舶使用燃油硫含量上限要求相同，较ECA2015年1月1日实施的船舶燃油硫含量上限控制要求、欧盟2010年1月1日实施的靠港船舶燃油硫含量上限控制要求低。如果船公司要求船舶既满足航运区域和停靠港口的燃料硫含量要求，又尽量降低船舶运营成本，则经过不同区域或者停靠不同区域港口的国际航行船舶需要备有满足相应硫含量要求的燃油。为满足我国ECZ的控制要求，如果挂靠欧美港口的船舶需要进入我国
ECZ，则需要额外再增加储存硫含量上限0.5%燃油的储油舱，增加改造成本；只有不惜增加部分船舶运营成本的船公司的船舶，使用硫含量上限为0.1%的燃油满足我国ECZ使用硫含量上限为0.5%的燃油要求，才可以避免进行额外增加储存1种燃油的储油舱改造，无论哪种情况都不适当地增加了船公司满足控制船舶大气污染物排放政策的投入，导致船公司在满足船舶排放控制要求方面的“别扭”。
如果因为香港特区是这样的控制要求，我们就采用这样的控制要求，把大陆摆在与香港特区一样的地位是不适当的，香港特区的国际船舶运输规模与大陆显然不可比，我国ECZ排放控制要求理应与国际接轨。
因为2020年有可能实施全球船用燃油硫含量上限0.5%的要求，我国ECZ排放控制采用这样的要求，也不是理由，因为实施全球船用燃油硫含量上限0.5%的要求，不需要进行船舶油舱改造。
此外，因为我国ECZ要求使用硫含量上限0.5%的燃油，部分船舶使用这样的燃油满足控制要求，部分船舶使用硫含量上限0.1%的燃油满足控制要求，我国需要保证上述2种燃油的供应，额外增加了燃油供应保障的麻烦。
3.3核心港口区域
ECA就是国际上采用与一般区域相比较更加严格的船舶排放控制标准的特殊地理区域，在区域内同时实施明确且一致的船舶排放控制标准。我国在珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域ECZ内，设立“核心港口区域”，以便在“核心港口区域”先于ECZ内其它港口区域实施控制要求或者鼓励“核心港口区域”先行先试。
实际上，一方面，难以给“核心港口区域”一个定义，我国没有“核心港口”的概念，也就不存在“核心港口”所在的区域；另一方面，设立排放控制区的目的在减少船舶排放，“核心港口区域”是指采用严格船舶排放控制标准能最有效减少大气污染排放的港口区域，当前我国又没有足够的信息进行这样的分析。在这样的情况下，设定“核心港口区域”，额外增加管理相对人质疑的机会。
按照我国ECZ的控制要求，2017年1月1日起，船舶在ECZ内的“核心港口区域”靠岸停泊期间应使用硫含量不大于0.5%的燃油。从设定ECZ到在“核心港口区域”强制实施排放控制要求的时间只有1年，“核心港口区域”能够“先
行先试”的时间也极其有限，一方面，航行欧美的船舶在“核心港口区域”内的码头挂靠，如果使用满足控制要求的燃油，则港口需要具备满足控制要求燃油的供应能力，这需要时间；另一方面，不航行欧美的船舶需要改造增加储存硫含量上限0.5%燃油的储油舱，这也需要时间。在一个港口间具有相对稳定的竞争态势的区域范围内，要求一些港口“先行先试”可能影响自身竞争能力的措施，也过于理想化。
尽管在“核心港口区域”开始强制实施严格的船舶排放控制要求后的1年起，排放控制区内全部港口就开始实施同样的排放控制要求，但是一些“核心港口区域”内的港口企业可能仍然有理由担心其港口业务会转移到其它港口，如广州港南沙港区的集装箱码头与东莞港集装箱码头地理位置近，本来就存在激励的货源竞争关系，广州港在“核心港口区域”范围，东莞港不在“核心港口区域”范围，可能因此额外增加广州港对于货源流失的担心。
3.4涵盖港口范围
设立排放控制区是政府行为，应该尽量避免因为排放控制区政策的实施，影响区域内不同行政管辖范围内港航业及其相关产业发展的竞争态势。
欧洲通过设立波罗的海控制硫氧化物排放的ECA，有效减少了区域内硫氧化物的排放，早在2009年波罗的海海运环境保护委员会就有意将控制硫氧化物排放的波罗的海ECA升格为控制硫氧化物、氮氧化物和颗粒物排放ECA，减少区域内氮氧化物的排放，但是鉴于减少船舶氮氧化物排放，通常需要提高发动机标准或者配置废气后处理装置，实施成本较大，俄罗斯认为对其港航业及其相关产业发展影响较大，至今难有实质性进展。
我国辽宁、津冀和山东沿海港口群之间存在竞争关系，大连港、天津港和青岛港发展目标都是建设成区域内的国际航运中心，2007年9月交通运输部发布的《全国沿海港口布局规划》中，从加强国家对港口规划和建设的管理，保障国家经济和社会全面、协调、可持续发展的角度出发，将辽宁、津冀和山东沿海港口群归结为环渤海地区港口群体，我国环渤海（京津冀）水域ECZ没有涵盖青岛港，将改变环渤海地区港口群体中不同港口及其相关产业发展的竞争态势。
京津冀的大气污染十分严重是事实，但是这不能成为将青岛港排除在环渤海（京津冀）水域ECZ外的理由，一方面，“维护区域港口公平竞争”是设立ECZ
的原则；另一方面，治理大气污染需要联防联动，不仅是区域内联防联动，不同区域之间也应联防联动，这成为2013年10月23日启动京津冀及周边地区大气污染防治协作机制的原因，在这个机制下确定的《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》提出“治理港口及船舶污染，探索研究环渤海区域治理措施”，为此，天津市清新大气行动计划增加“津冀鲁建港船污染源清单”的任务，提出“天津牵头，与河北、山东共同开展港口及船舶污染排放状况研究，建立港口及船舶污染源清单，开展港作船、流动机械设备、工程船舶、码头加注设施建设等港口应用清洁能源试点示范，研究探索港口靠泊船舶采用岸基供电方式替代自备燃油发电政策、措施，减少船舶燃烧重油造成的大气污染”。
3.5靠港船舶使用岸电的地位
船舶靠港之后，已经由“移动源”变为“固定源”，其动力不一定需要来源自其自身携带的能源，可以在更加广泛的范围内寻求使用更加清洁的动力源。靠港远洋船舶使用低硫燃油（比当前普遍使用的船舶燃油的硫含量更低的硫含量0.5%或0.1%的船用燃油）、岸电、液化天然气（LNG）和电池动力，都能达到减少靠港船舶大气污染物排放的目的，其中靠港船舶使用低硫燃油或者岸电是适用于全部船舶的靠港减排手段；使用液化天然气只适应于LNG运输或动力船舶；使用电池动力也只适用于汽车运输船等靠港时间短且电力消耗较少的船舶，无论液化天然气运输或动力船舶，还是靠港电力需求足以依靠电池供应的船舶的数量，目前占全球船舶总量的份额都微乎其微。
靠港远洋船舶可使用低硫船用渣油，但是全球很少有低硫船用渣油供应，船舶使用的低硫燃油通常为船用柴油，靠港船舶辅机消耗不同硫含量燃油发电的排放因子如表1所示，结果表明，船舶使用低硫燃油减少了硫氧化物和颗粒物排放，但是并没有消除硫氧化物和颗粒物的排放，而且几乎不减少氮氧化物排放[3]。
表1 靠港船舶辅机使用不同硫含量燃油发电的大气污染物排放因子
燃油类型 氮氧化物可吸入颗粒物细颗粒物硫氧化物
0.1%硫含量船用柴油 17.0 0.25 0.23 0.36
0.5%硫含量船用柴油 17.0 0.38 0.35 1.90
2.5%硫含量船用渣油 18.1 1.50 1.46 10.50
靠港船舶使用岸电，可以在港口彻底消除利用辅机燃油发电导致的大气污染物排放，转移到发电厂所在地区的大气染污排放，会因为电厂采用规模化和集约化的脱硫、脱氮、除尘、除雾措施而得到更加有效的控制。
基于以上原因，靠港船舶使用岸电成为控制靠港船舶大气污染物排放的最终解决方案，需要分阶段、有步骤大力推动。
2010年10月16日，美国加州法律“靠泊加利福利亚港口远洋船舶应用的辅助柴油引擎的有毒大气污染物控制”（简称“靠港船舶规则”）正式生效，要求从2014年1月1日起挂靠加州港口的集装箱船（船公司船舶年挂靠加州港口25次以上）、邮船（船公司船舶年挂靠加州港口5次以上）和冷藏货物运输船靠泊期间必须不断加大关闭引擎、使用岸电的比例，2014-2016年每年50%以上；2017-2019年每年70%以上；2020年之后每年80%以上。2014年10月22日，欧盟发布的替代燃料基础设施指令（Directive 2014/94/EU）强制要求：从2025年起，靠泊欧盟港口远洋和内河船舶使用岸电。
我国现行《大气污染防治法》第63条第2款明确要求“新建码头应当规划、设计和建设岸基供电设施；已建成的码头应当逐步实施岸基供电设施改造。船舶靠港后应当优先使用岸电”。《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》中，即使针对靠港船舶，也仍然以燃油硫含量上限为主导指标提排放控制要求，关于替代措施也是将靠港船舶使用岸电、使用清洁能源、尾气后处理等相并列，没有很好地体现“船舶靠港后应当优先使用岸电”的要求。
实际上，针对靠港船舶，可以将使用岸电作为主导要求，以使用低硫燃油为当前可以接受的替代措施。
作者简介：
彭传圣（1966-），男，研究员，长期从事码头工艺与设备、集装箱运输、水运节能减排及环境保护等方面的研究工作。
参考文献
[1] 彭传圣．我国实施控制船舶大气污染物排放强制性政策措施的时机选择[J]．水运管理，2016(2)：
1-4.
[2] 彭传圣，乔冰．控制船舶大气污染气体排放的政策措施及实践[J]．水运管理，2014(2)：1-5.
[3] 彭传圣．推动靠港远洋船舶使用岸电问题探讨[J]．港口经济,2015(9)，17-21.
作者联系方式：
***************************************************** 彭传圣 研究员
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