中国城市基础设施建设的模式

中国城市基础设施建设的模式
中国城市基础设施建设的模式

3.中国城市基础设施建设的模式转变及融资方式及问题

3.1.中国城市基础设施建设的模式转变

我国基础设施建设模式大体经历了三个发展阶段[1]:

第一阶段即建国至70年代初,计划经济体制下财政主导型融资方式。基础设施建设主要是依靠政府财政支出,基本上是国家财政预算无偿拨款,国有银行作用甚微,只有很少的信贷资金被用于基础设施建设。因为财政金融体系尚未发育成熟,采用财政融资方式在当时是唯一的选择。这一时期,城市基础设施建设资金的来源有三方面内容:中央统筹资金、国家对地方政府的基建补助和地方基建拨款。但是,随着基础设施建设需求的不断加大,仅靠政府的财力己不可能独自负担耗资巨大的基础设施建设项目,也无力继续维持庞大的政策性亏损补贴支出,财政融资逐渐成为一种僵化的模式,抑制了金融体系的发展。,越来越不适应基础设施建设融资的客观规律和经济发展的要求。

第二阶段即80年代,计划经济向市场经济过渡阶段。由于经济改革,开始大量运用银行信贷融资。我国于1979年进行的融资体制改革,重点提出基础设施建设所需资金由财政拨款过渡为银行贷款,逐步形成以信贷融资为主的基本建设体制。80年代后期,随着对基础设施需求的增加,我国开始加大基建项目的投资力度。随着信贷融资方式的逐步发展,政策金融与商业金融分离,二者在信贷融资领域分工合作。这一阶段,资本市场有了长足的进展,但证券融资还处于成长阶段[2]。基础设施建设融资还未转向资本市场,整个融资格局以信贷融资为主,财政融资和证券融资为辅,在很大程度上仍依赖于政府的财政投入。改革开放后,地方政府的政策性收费和基础设施有偿使用收费成为重要的补充。1985年开征的城市建设维护税成为城市基础设施财政投资的主要来源。这一时期,信贷资金、外资开始进入城市基础设施领域。到1989年,银行贷款和外资在城市基础设施总投资中的比例分别达到2.42%和0.55%。城市基础设施政府投资的一元结构开始改变。

第三阶段即20世纪90年代至今,90年代开始,我国开始推行城市基础设施市场化,加入WTO后,为使我国的经济早日纳入世界经济体系的轨道,摆脱财政负担,满足基础设施不断增长的需要,国家进行了必要的改革,开始对基础设施项目实行商业化经营"一方面下放权限,另一方面实行项目业主负责制,让项目业主负责项目的规划、筹资、设计、建设实施直至经营管理。在筹集资金方面,项目发起方已经向国内外市场寻求资金来源,探索基建项目融资的新方式,开始由单一的政府财政支出转向商业融资、证券融资、组合融资和国际融资等方式、所采用的融资方式以商业银行信贷、发行国际债券、经营土地、特许权经营的方式为主,对TOT、ABS、PPP等融资模式的应用还不甚广泛,尤其是PPP模式还鲜有使用。

3.2.中国现行的城市基础设施建设融资方式

中国现行的城市基础设施建设融资模式主要有中央和地方政府财政性投资国内贷款、市政债券、利用外资以及其他来源等[3]。

1、中央和地方政府财政性投资。

中央和地方政府财政性投资又分为预算内和预算外投资,预算内投资指的是国家和地方政府的财政拨款,预算外投资指的是土地拍卖收益。目前,财政拨款的难度加大,难以满足城市基础设施建设所需要的巨额资金缺口。财政的收入渠道主要是税收,随着经济的快速发展,国家的税收得到了巨大的增长,但是财政收入不仅要承担基础设施建设的部分投资,还要其他的财政资本支出以及经常性支出,如社会福利、医疗保险以及教育改革等方面的支出,并且随着经济的快速发展,各大城市都加大了对基础设施建设的力度,这些设施需要的资金大大超过了财政收入的增长速度。预算外的土地拍卖收益具有滞后性,资金不能够得到及时的周转。近两年,国家为了应对日益上涨的高房价,对房地产市场进行调控以满足人民的购房需求,对土地的拍卖实行了严格的限制措施,大大减少了政府的土地拍卖收益。另外在进行土地拍卖之前,需要大量的资金用于居民的拆迁以及道路的修建等基础设施的投资,这样以后才可以对土地进行拍卖,然后才可以用拍卖的收益去支持基础设施的建设。土地是稀缺资源,地方政府可以出售的土地是有限的,不可能长期依靠土地拍卖来支撑城市基础设施建设,面对国家严格的房地产调控措施和土地拍卖收益的滞后性,导致财政性投资难以支撑城市基础设施建设的资金压力。

2、国内贷款

银行贷款包括国内银行机构贷款和非银行机构贷款,为了弥补城市基础设施建设的资金不足,向金融机构结款是最有效的解决办法之一,是城市基础设施建设的重要资金来源[4]。1996 年实行的《贷款通则》规定地方政府不是法人和实体,不能成为独立的融资主体,因此地方政府难以直接贷款进行城市基础设施建设。另外,商业银行有着一套严格的资产负债管理的约束机制,他们倾向于短期贷款,对城市基础设施建设这类中长期贷款缺乏足够的兴趣。

3、市政债券

市政债券是筹集城市基础设施建设资金的又一条重要途径,是指地方政府或者授权代理机构发行的有价证券,将筹集到的资金用于城市基础设施建设。中国宏观经济的健康发展,为市政债券的发行打下了良好的基础;中国金融市场有着巨大的资金供给,资金面比较宽!但是市政债券的利率、担保、流动性以及发行额度等都是制约市政债券的因素,不可能无限制地发行市政债券[5]。

4、利用外资

利用外资有外商直接投资和国外借款等方式,由于城市基础设施的收益相对较低,对外资的吸引力不够强,所以中国城市基础设施建设利用外资的比例不高。

5、其他来源

主要有个人捐助、社会集资以及其他单位拨款等,但是这类资金在中国城市基础设施建设中的比例是相当低的。

3.3.中国现行的城市基础设施建设融资方式存在的问题

虽然我国的城市基础设施建设取得了一系列成绩,但是问题也不容忽视[6]。

1、资金投入总量相对不足。

我国的城市基础设施投资强度远远低于国际水平。世界银行在1994年以基础设施为主题的发展报告认为,发展中国家城市基础设施建设投资比例应当占其全固定资产投资9%~15%、GDP的3%~5%,而我国城市基设施投资长期低于这一比重,严重影响了城市化的发展进程。

2、融资渠道相对狭窄。

城市基础设施的性质和传统的投融资体制决定了政府是城市基础设施的主要投资者,而政府能用于城市墓础设施建设的资金十分有限,同时外部融资的手段和规模又受到一些限制,致使城市基础设施建设难以形成稳定而又多元化的资金渠道。

3、融资方式相对匮乏。

目前我国已经引进了很多种融资模式,国外主要的城市基础设施融资方式我国几乎都有,比如债券、股票、BOT、PPP、ABS、ADR等等[7]。但是,从其适应性来看,我国的融资方式还是相当匮乏。其原因并不在于融资方式本身,而在于融资制度方面。由于我国城市基础设施融资制度尚未形成体系,某些融资方式与我国现行法律法规的许多方面存在冲突,这就导致很多融资方式在我国还不存在普遍适用性。

4、制度障碍。

虽然改革开放以来我国逐渐放宽了对城市基础设施建设的投资者身份的限制,但是由于城市基础设施本身的公益性、自然垄断性等性质的限制,使得基础设施产业在一定时期内存在的制度壁垒不可能很快消失,比如民间资本所得税的重复收取,还存在由于产业特性带来的相关制度障碍。比如政企合一的经营管理体制使得基础设施建设产生的行政性障碍多于自然垄断,繁琐的审批程序使得实际成本和理论成本偏差很大,难以精确估算和控制成本;社

会资本进入存在产业组织制度障碍,大多数城市基础设施的依托网络运输系统服务,比如管网、场站和路网等,一个企业就控制了所有的环节,包括竞争性的和非竞争性的业务,形成了垄断;产业投融资机制不够完善、社会信用制度缺损、规制制度体系尚未建立、缺乏相关法律制度等都阻碍了城市基础设施的融资成果[8]。

3.4.解决办法

1、加大城市基础设施投资规模。

随着我国城市化进程的加快,对城市基础设施需求量日益增加。追加城市基础设施建设资本到合理比例是我们工作的关键[9]。

2、拓宽融资渠道,多方融通资金。

加快城市基础设施建设资金筹措的步伐,积极推进资本运营,盘活城市基础设施存量,利用城市基础设施投资项目公益性强、投资规模大、资本回收期长、投资收益稳定、服务需求持续增长等特性,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,构建多元化的城市基础设施建设投融资渠道。

3、建立完善的融资环境。

建立健全各种融资制度,包括政治经济和法律政策等,政企分开,明确城市基础设施经营主体,努力实现经营性、准经营性城市基础设施投融资运作的市场化和投融资主体多元化。改革投融资管理机构,使城市投融资活动处于统一、权威和高效运转的政府机构的宏观协调与管理之下,发挥投融资活动的规模经济效应。改变投资管理与决策权限划分,扩大地方在城市基础设施建设项目的选择、项目方案的评价、投融资方式的选用、项目开发建设队伍的确定等方面决策上的权限,形成明确的责任约束机制、风险承担机制和民主监督机制。

4、完善城市基础设施建设企业的内部经营管理制度。

改善管理方式,提高资产经营水平,形成投融资的良性循环。一方面实现城市基础设施建设企业先进科学的管理,引入多元投资主体,强化公司治理结构,另一方面实现国有资产的保值增值。

参考文献

[1] 王丽英. 我国城市基础设施建设与运营管理研究[D].天津:天津财经大学,2008.

[2] 蔡亮.城市基础设施融资方式研究[J],经济研究导刊.2012,(3):60-62.

[3] 张艳萍,洪伟生.我国城市基础设施建设融资方式研究[J],科技创新报.2011,(14):34-35 .

[4] 毛腾飞.中国城市基础设施建设投融资模式创新研究,北京:北京财经学院.2006.

[5] 邹歆贤.论城市基础设施建设融资[J].科技创新导报,2009,(32):135.

[6] 郑鸿.论政府在城市基础设施投融资中的多元化角色[J].科技创新导报,2008,(34): 215-216.

[7] 张春节. 我国城市基础设施建设融资方式研究[D].重庆:重庆大学,2012.

[8] 李靖. 城市基础设施建设市场化投融资研究[D].贵州:贵州师范大学,2007.

[9] 张伟,周鲁柱. 中国城市基础设施建设的评价与改进对策[J].中州学刊,2005,(6):102-103.

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