寻找城市管理的秩序之美

寻找城市管理的秩序之美

——浅析无序化城市的修缮路径

王闰（文）

【导读】当前，在构建城市生态美、人居美、秩序美的过程中，存在规划设计滞后、开发建设急进、城市管理痛点难除等问题，迫切需要城市管理者捍卫“人”的主体价值，对城市的生活空间、文化空间和秩序空间等进行人性化呵护，并建立与城市经济、社会发展程度相适应的城市管理制度，以期进一步彰显理性、内敛、多元的“城市秩序美”。

城市是人类文明的标志。然而，在城市化、工业化和全球化加速推进的时代大背景下，由于受到“唯GDP主义”、“资本逻辑力量”的双重驱使，狂热、短视、盲目和无序的城市发展观占据了管理者的思维，不少城市陷入了环境恶化、生态失衡、城市病“反复发作”的不堪境地。而城市空间碎片化、活动无序化、内涵空心化、品味平庸化、生活劣质化等倾向，使“城市，让生活更美好”的基本诉求几近于奢求。

由此观之，要想重构人与城市和谐相处的美好家园，亟需城市管理者对威胁城市“靓化、美化、洁化、序化”的“城市病”予以高度重视，尽快将预防和治理工作提上议事日程，使城市发展回归“尊重自然”、“尊重人本”的正轨，最终实现工具价值、目的价值和社会价值的完美统一。

一、“盲点”和“痛点”并存，城市建设管护失序

目前，我国城市管理中既存在一些“盲点”：城市规划先天不足，加之后天设计理念滞后，使街区布局杂乱无章、各大区块鱼龙混杂，加剧了市容秩序管理的难度，抑制了城市进一步发展的空间；也存在不少“痛点”，如管理流动摊贩“疏”与“堵”的矛盾、违章停车频现与“停车难”并存的尴尬、大规模改（扩）建对既有环境和文化的损毁等。

某些城市在功利主义的驱使下冲动冒进：一方面，盲目开发建设，令整个城市沦为一个“大工地”——尘土遮天蔽日、四处飞扬，机器噪音轰鸣、不绝于耳，工厂烟囱如雨后春笋、“三废”排放屡禁不止，使大气、土壤、水体质量每况愈下；另一方面，肆意损毁城市既有的景观和文脉，有的触目惊心，造成无法挽回的损失。

而这一切的出现，很大程度上是缘于部分城市管理者依然按照一种崇尚乌托邦胜景的“城市美学”勾勒城市蓝图、构建城市秩序。他们大概忘了：理想的城市再大气磅礴、整洁美观、绚丽多彩，也须以“服务民生、造福民生”为归旨。每一座城市，都是居民繁衍生息的热

土、共同生活的家园。如果一味求大、求高、求洋，拼命抢时间、追速度、求效益，以致城市只剩下一堆坚硬、僵化、死板的钢筋混凝土，城市文明、民生和谐也就不复存在了。

（一）规划“重外轻内”，陷入“死胡同”

城市管理者之所以大费周章地规划城市，无非是为了让居民的工作和生活环境有一个“质”的提升，让居民享受到更便捷、更高效、更优质的服务。因此，管理者作出的一切决策都应以民情、民意、民愿为基础。

然而，遗憾的是，在不少地方，“一届政府一套规划”的现象依然存在。某些城市管理者受错误政绩观的引导，在城市建设指导思想上“拍脑袋”决策，脱离实际、急功近利，“重速度、轻质量”、“重外表、轻实际”、“重眼前、轻长远”，不仅打乱了城市总体规划部署，导致城市建设缺乏前瞻性、连续性和严肃性；还劳民伤财，严重浪费社会资源。

李瑞环同志在《务实求理》一书中指出，城市规划“不仅决定城市的目前，而且制约城市的长远，是城市发展的方向、目标”。既然城市规划如此重要，城市管理者就不能瞎规划、乱规划，而应多从民生角度看问题、少以形象工程论英雄。

要知道，城市规划最忌“三拍”作为——“拍脑袋”决策、“拍胸脯”保证、（出了事）“拍屁股”走人。在作出一切重大决策之前，如果城市管理者不下基层、不搞调研，上情不明、下情不清，此决策免不了陷入“死胡同”。

（二）建设“抓大放小”，加剧官民独立

关于城市发展和形象定位，不少城市管理者似乎忘了起码的底线：实事求是、因地制宜、顺应民意、契合民需。很多时候，城市建设成了政府的“独角戏”，成为“权力审美”和“长官意志”的牺牲品；而作为城市主体的广大居民，他们的表达权、参与权，并没有得到应有的重视和有效的保障。

放眼现在的“大城市”，几乎每天都在上演抓大放小的“奢侈情节”：有的地方政府热衷于“大手笔”、“大场面”、“大制作”、“跨越式发展”，似乎只有辉煌耀眼的政绩数据才值得关注和重视；有的地方将“无摊城市”作为城市发展定位，对小摊小贩只是做“一刀切”式地取缔和处罚，人为地加深了公众与城市管理者之间的对立情绪。

其实，一座生态、宜居的城市，不仅仅需要高楼大厦、通衢大道，还要有让游客驻足的街头、让游子梦回的小巷，更要有长者悠闲的背影、孩童欢快的笑声——这就是“小尺度”建设，即以“人”的尺度，而非汽车的尺度来丈量城市，让城市向自然和人居迈进。只有当民生需求之类的小细节、小问题得到足够重视，并且在城市发展规划中得到持续改进和完善时，我们生活的城市才能真正富有人情味和人文气息。

（三）管理“简单粗暴”，引发群众反感

与西方发达国家相比，中国城市管理水平较低是一个无可辩驳的事实。近年来，这一事实被层出不穷的“…管?…民?对峙”诠释得淋漓尽致。城市管理是一项复杂的系统工程，而城管的“简单粗暴”给中国的城镇化出了一道难题、

毋庸置疑，如今的城管已经成为政府践行城市管理规划、社会治理思路和执政意志最方便的“工具”。城管时而“活动”在流动摊贩出没的街头，时而“现身”强拆现场……一旦执法中发生“公务暴力”，便会触动公众敏感的“正义”神经，继而形成一个谴责城管的心理共同体和舆论阵线。这是一种可怕的表象，只有城管自身规范管理、文明执法、倾力服务，才能化解各种矛盾纠纷。须知，城管所提供的应是城市社会秩序形成和稳固的基础条件，而不是给“城市秩序美”添堵。

在执法乱象与社会无序成为城市文明之痛、城市管理与秩序之美成为城市治理之殇的今天，城管执法不仅要“有理有据”，更要“有礼有节”。尤其是面对生活在底层的弱势群体，更应该通过“秩序之美”认真履行城管职责，让城市管理升华为“美管”、“情管”、“智管”。

二、“理念”与“制度”并进，构建“城市秩序美”

城市是公众的城市。市容市貌、环境卫生、建筑景观等都是公共品，必须充分表达平民性、共享性的理念，以“人的尺度”规划、建设和管理城市，用一个个温暖、友善的细节创造和谐的界面、融洽的氛围。

当前，越来越多城市的规划建设正在由“鸿篇巨制”向“细致入微”转型，着力从“小”和“细”上下功夫，做到“见物又见人”；同时，通过精细化、人性化的管理织补建成区内存在的不足，最大限度地提升居民生活的舒适度、便利度和满意度。

（一）更新理念，把握“四观”

要管理好一座城市，首先需规划好、建设好。依笔者之见，把握以下“四观”是加强城市规划建设的必然要求。

1、树立“人本观”，包容个体兼顾多元。规划一座城市，就是设计一种生活。城市的主体是人，城市规划建设的核心是让居民生活得更美好。从“人的尺度”出发，就是要将宜居宜业、宜食宜游等元素物态化、具体化，顺应不同年龄、不同职业、不同阶层的群体对城市功能性的新要求。

2、树立“战略观”，尊重历史注重现实。规划建设须遵循“反复”、“比较”、“交换”的理念，一方面，把被规划设计的城市放在历史长河中纵向审视，在充分肯定既有成就的基础上，以问题为导向，回应民众的新期待、新诉求；另一方面，还需放在国内外城市发展层面横向比较，把握定位特色，体现出城市的发展趋势和自我追求。

3、树立“山水观”，珍爱自然保护生态。城市是一个会呼吸的生命体。规划建设城市需顺应客观规律、符合区域实际。青山绿水是大自然赋予人类的慷慨馈赠。在规划建设时，一定要利用好、彰显好城市特有的自然风貌，形成独具地方特色的城市新景观，为打造“天蓝、水清、山绿、气净”的生态家园奠定扎实的基础。

4、树立“文脉观”，传承文化促进交流。文化是城市的灵魂。一座城市要想让本地居民引以为傲、外来人口充分认可，就需在规划建设时深入梳理文化特质、凝练文化禀赋，让埋藏在地底下、隐藏在书籍中、穿插在传说中的文化“走出来、活起来、传下去”。

（二）建章立制，提供保障

从根本上说，构建“城市秩序美”除了要落实“四观”外，还应建立一系列保障制度，使成长中的“城市秩序美”不致“被变形”、“被减料”、“被丑化”、“被轻视”，最终成为一块熠熠生辉的“通灵玉石”。

1、建立规划建设管理制度，不断拓展美的空间。

经过城市规划者、建设者、管理者深思熟虑地“打磨”，城市就具有了“空间美”、“生态美”和“秩序美”等特质。具体而言，作为地方政府，需建立科学理性的城市开发建设、设施完善等方面的规划制度，既要有近期计划、又要有远景考量；对商业网点、停车场（库）等基础设施的建设，要有准确的预见性和现实的针对性，以期有效缓解“城市病”，最大限度地便民利民；此外，对直接“造景”的城市景观布点——如公园、广场、景区等——也应纳入规划、建设和管理的范畴，从总体上勾勒“城市秩序美”的蓝图。

2、健全考核评比激励机制，着力完善奖惩措施。

鉴于城市的丰富多样性，保护“城市秩序美”是一项综合型工程，涉及城市管理、交通运输、环境保护等多个部门。因此，需建立科学的考评激励机制，明确各部门的职责分工和权限范围，将各部门的日常工作举措和业绩纳入政府管理目标考核，做到“奖优罚劣、奖勤罚懒”，倒逼相关部门在“城市秩序美”的创造和保护中始终保持饱满的热情和高昂的斗志，绝不掉以轻心、得过且过。此外，还需加大对民间行为的监管力度，给护“景”造“景”者以奖赏，给损“景”毁“景”中以严惩。

3、打造“复合型”管理队伍，积极开展教育培训。

无论是理论研究，还是实践深化，“城市秩序美”的构建都离不开一支高素质、专业化、正规化的管理队伍；其中，不仅需要规划、设计、建设、监管等领域的“专才”，还需要跨部门、跨学科的“通才”。城市管理者要想打造一座立足历史、放眼未来的美丽城市，就必须重视专业队伍建设。一方面，可以探索推行“校政联合”，在高校设置相关专业，强化对“城市秩序美”的理论研究，加快培养一批专业化人才；另一方面，可以建立专门的培训制度，通过多部门联合培训以及“请进来、走出去”等方式，提高“城市秩序美”的研究、实践和监管水平。

4、全面推广智慧城管模式，提高智能管控水平。

在城市公共秩序中，哪些是“美”的，哪些是需要持续改进的，哪些是具备保护价值的，哪些是存在损毁风险的……时至今日，城市管理者还没能确切地掌握完整详实的数据，这无疑给精准化监督、精细化管理带来了困难和挑战。所幸，目前全国已有110多个城市尝试用信息化手段管理城市，为城市管理开辟出一条全新的路径——“智慧城管”，即统筹利用规划、工商、环保等多部门信息，实现不同行政领域的信息互联和实时交换，使城市管理职能协调有序运作。

以宁波为例，目前宁波智慧城管中心已整合、共享包括公安视频在内的监控资源4670余个，同时新增固定视频监控191个，其中高清探头84个，基本建立了一个覆盖全市的监控网络。智能管控可以通过海量视频信息复现筛选，对诸如占道经营、无证设摊等常见违法现象作出智能报警。此外，我市还在一些示范工地安装了噪声监控仪，使智慧城管查报问题更加快速、准确，进一步减少管理盲区。

需要指出的是，只有寓管理于服务之中，才能使城市管理真正从“数字”走向“智慧”。今后，智慧城管还需进一步整合资源，适时创新方式；继续关注社会热点，及时发布最新消息；学会共享数据，协调不同部门有序联动。此外，还应强化应急协同系统保障，构建应急指挥部、现场应急指挥车“双点一线”的管控模式，为城市紧急突发事件、重大执法活动等提供有力支撑。唯有如此，才能实现城市管理的智能化，实现“城市秩序美”建设，让我们携手迈入更为舒适、宜居、智慧的和谐文明之城。

城市秩序代表了社会群体的共同利益诉求，关系到社会的整体形象，是社会文明的标志。只有塑造良好的城市秩序，人们的生活才有可靠的保障。正如法国谚语所说的那样“秩序美才是所有美之最”。

城市管理须走群众路线

——浅析“管”“民”矛盾的消解路径

摘要：在中国快速城镇化的语境中，无论是“暴力执法”还是“暴力抗法”，都是小概率事件。然而，形形色色夺人眼球的个案却指向同样的问题：如何把城市发展同群众利益需求统一起来？如何依靠群众的力量提升城市现代化管理水平？当前，面对日益高涨的权利意识和各种敏感的利益诉求，迫切需要城市管理者与时俱进，积极转变城市管理理念，探索城市管理规律，创新城市管理方法，建立独具地方特色、符合区域实际的城市管理模式，实现从“为城市管理人民”到“为人民管理城市”的提升，走出一条既适应现代化城市发展需求又满足人民群众新期待的城市管理新路子。

关键词：形象危机人本主义群众路线共管共治

11月初，一条题为《女摊贩下跪阻止执法，城管边笑边拍照》的新闻在坊间持续发酵，舆论几乎一边倒地指责城管“没人性”。实际上，很多时候，城管的形象就毁于这样一个不经意甚至下意识的举动，由于缺乏对良知和人性的敬畏、公权力无法保持谦抑和审慎，城管的社会评价每况愈下。

平心而论，在公众视野中，城管形象向来不佳。每次登上媒体，几乎都夹带着“冲突”元素。从某种程度上说，城管已成为这个城市采集成本最低、最易被围观的负面新闻素材。

据中国社科院蓝皮书《形象危机应对研究报告（2012）》总结，城管形象具有“暴力执法”、“执法失当”、“行政不作为”、“内部管理失当”、“违法违纪”五大类高危风险。近年来，得益于各地城市管理者的高度重视，城管已经在文明执法、柔性执法上作出了积极的探索和努力，且取得了实质性进步；但时至今日，依然难以避免三大不良“效应”：“窗口效应”，即城管执法队员的不当言行可能随时随地“被直播”；“放大效应”：即偶发执法冲突被媒体渲染成整体常态化行为；“变异效应”：城管提供便民服务往往被曲解为“别有用心”。凡此种种，让作为集合名词的“城管”难逃被“整体污名化”的命运。

当前，面对日益高涨的权利意识和各种敏感的利益诉求，迫切需要城市管理者与时俱进，积极转变城市管理理念、探索城市管理规律、创新城市管理方法，坚定不移地走好、踏实“群众路线”，实现从“为城市管理人民”到“为人民管理城市”的升级，力促城管执法队伍早日摆脱“形象危机”。

一、转变理念，以“人本主义”为第一原则

众所周知，设立城管的基本职责之一是“医治”占道经营、无证设摊等城市顽疾，维护整洁美观的市容市貌。然而，纵观十多年的运行历史，似有矫枉过正之嫌。在一些城市，决策者和管理者为了长“面子”，恨不得整座城市只剩下高楼、广场和公园，丝毫不考虑小贩的生存问题，也不理会市民的生活需求；城管执法人员为了保住“位子”，必然奉行“长官意志”，牺牲小贩的“肚子”。在这条复杂的生态链下，处于“接触一线”的城管和小贩，往往成为矛盾冲突的焦点。而在缺乏执法规范的情况下，执法冲突沦为伤亡惨剧也就在所难免了。

有观点认为，城管与执法对象之所以容易产生矛盾纠纷，很大程度上是缘于双方缺乏有效沟通；只要城管以宽容、友善的态度对待小贩，很多问题就能迎刃而解。然而，多地的探索实践轻而易举地推翻了这一论断：无论是“眼神执法”、“微笑执法”，还是“下跪执法”、“卧底体验”，这些绞尽脑汁琢磨出来的善意尝试，并没有遏制悲剧的频频上演。

缘何如此？说白了，不管城管的执法方式和技巧怎么改进，执法水平和能力如何提高，只要他们一天没树立“人民城市人民管，管好城市为人民”、“民生无小事，服务无止境”的人本理念，再高超的执法技能也别想跟上新事件发生的节奏，后续的问题处置也很难圆满。

由此观之，打破“‘管’‘贩’困局”的最基本前提就是“以人为本”。“尊重执法对象”应成为城管执法的最高理念和第一原则。面对社会底层的弱者心态、公众疑心和舆论偏心等复杂“人心”，城管方面须善察之、善待之、善用之，从中寻找长宜之策，为“事务治理”注入“人心管理”。具体而言，需要从以下三方面着力：

（一）给小贩一条出路，逐步摒弃“猫捉老鼠”的传统模式

我们不妨以制度的名义赋予小贩合法经营权和基本生存权；在外部硬件设置上，尽力为他们开辟规范有序的经营场所和齐全完备的配套措施，让他们能够在城市中更便捷、更安心地谋生，让城管执法升级为名符其实的“为人民服务”，让我们生活的城市成为一座能够包容不同阶层、各个群体的和谐共赢之城。

（二）学会换位思考，懂得站在执法对象的立场上审视问题

须知，所谓“人性化执法”，不是一句会吓跑小贩的“你好”，也不是“眼神执法”的冷暴力；而是以更多的“同情”寻找答案、以更多的善意平息纠纷，与执法对象进行面对面、心贴心地坦诚交流，以便全面了解他们的诉求、真诚解开他们的心结，进而实现“身份平等”、“地位平等”。这不仅是对执法对象合法权益的保护，更关系到整个社会的公平正义和法治尊严。

（三）重塑权力文明意识，形成“为人民管理城市”的权力观

其实，任何一个人，即便是身份地位堪虞的小贩，如果可以选择，他们也不想以牺牲市容市貌为代价来维持生计，更不愿以“耍无赖”、“下跪”等方式博取一丁点同情。真正读懂了小贩生活的悲情、艰辛和无奈，就能在执法过程中多一些包容和体恤、少一些火星和戾气；同时，更理性地思考：在市容市貌和小贩生存之间，能否找到一个“两全其美”的平衡点。

当然，“人本”理念的确立需要一个循序渐进的过程。从“管理人民”到“服务人民”，虽然只有两字之差，但要完美过渡并非一朝一夕之事。尤其是对个别执法人员而言，摆惯了高高在上的“管理者”姿态，要积极主动地为执法对象提供优质、温情的服务，还需要经历一个艰难的蜕变过程。

二、优化作风，走“实”走“稳”走“对”群众路线

“依靠谁？”这一问题是城管的动力源、精气神和主心骨。只有弄清“依靠谁”，才能找到工作的力量和源泉。

其实，每个城市管理者心里都清楚：“经营”一座城市，仅仅依靠城管系统内的人管不了，也管不好。只有坚持走群众路线，广泛动员全社会力量，实行“共管共治”，才能不断提升城市品位和城管执法工作的公众满意度，让百姓生活得更舒适、更便捷、更安全。

近年来，宁波市不断探索城市管理创新的新路子，积极打造社会“共管共治”的和谐格局，以期城市管理日臻完善。

（一）请人“找茬”，激活城市管理新思路

今年8月中旬，宁波市城管局接连召开21场座谈会，邀请人大代表为城市管理“找茬”、新闻媒体为城市管理“开方”、广大市民为城市管理建言献策，获得了248条来自各行各业的意见和建议，并由此提出了“六小十题”（六类城管“小事情”中的十个“大问题”）的概念。虽然问题棘手、任务艰巨、形势紧迫，但有助于城市管理者当场受教育、当面“照镜子”，一探城市管理的新风貌、作风建设的新思路。

从某种程度上说，请人“找茬”，不仅是优化公共服务设施建设、改善市容市貌、促进城市健康稳定发展的“良药”，还是转变政府部门及其公职人员作风的利器。通过开诚布公的批评、指正，“政民”关系不是疏远了，而是拉近了；矛盾不是增多了，而是化解了；隔阂不是加深了，而是消除了；交流不是闭塞了，而是顺畅了。通过直面问题、找准短板，城市管理者能更清楚地认识到自身的不足之处，更深刻地意识到自己时刻处于人民的监督之下，从而唤醒沉睡的责任心，夯实“为人民管理城市”的理念，使城市管理与民众的关系，在沉甸甸的信任中变得越来越密切。

（二）强势推进，奏响“转型提效”最强音

经过两个多月的酝酿，11月初，市城管局对“六小十题”专项整治工作进行了重点部署，且将破解“六小十题”作为党的群众路线在城管系统扎根生长的“试验田”，着力从“小愿望”理起、从“小事件”抓起、从“小案子”办起、从“小环境”治起、从“小隐患”整起、从“小细节”改起，力争早日实现“道路无坑洞”、“井盖无破损”、“盲道无侵占”、“路面无积水”、“渣土无乱倒”、“绿篱无缺失”、“夜间无黑暗”、“龙头无杂质”、“车辆无乱停”、“管理无盲区”，让百姓期盼落实在身边、百姓满意体现在一线。

当前，教育实践活动进入整改落实、建章立制的阶段，越是紧要关头，越要对准靶心、抓住要害，踏石留印、抓铁有痕，锲而不舍、驰而不息，确保教育实践活动善做善成、取得成效。而破解“六小十题”的气度、力度和程度，在很大程度上决定着教育实践活动的质量和效率。城市管理者有必要坚持“开门搞活动”，不断拓展征求意见的渠道，收集真想法、摸清真情况、发现真问题；有必要常“照镜子”找差距，对照民意勤整改，以身体力行的姿态、求真务实的作风、立竿见影的变化，回应群众新期待、满足群众新需求。

三、共管共治，让城市管理回归“善治”

行政法在处理行政管理方和相对方关系时，有个著名的“比例原则”，是指行政主体实施行政行为，应兼顾行政目标实现和保护相对人权益。当为了实现公共利益目标而采取对个人或组织权益不利的措施时，应当将不利影响控制在尽可能小的范围内。

在城市管理中践行“比例原则”，找到城管、小贩和公众三方利益间的平衡点，考量着城市管理者的智慧。推进城市管理精细化、规范化、信息化建设，仅靠相关职能部门牵头下的“联合行动”、“重拳出击”远远不够，还需充分发挥全民参与的优势，以“共管共治”为归旨，让城市管理回归“善治”。

一方面，需激发不同管理主体的创造性和高效率，协调多个部门联合调整好弱势群体和城市公共管理空间之间的利益关系。实际上，在城市管理中，城管只是末端的执法部门，如果前端的职能部门能做好许可服务工作，或者真正实现社会资源的优化、均衡配置，那么城管执法中的许多尴尬和无奈或许就能避免。

另一方面，就是要走实、走稳、走对群众路线，既要畅通多元诉求表达渠道，及时掌握并妥善解决群众反映强烈的热点难点问题，力促城管执法从“命令型”向“服务型”转变；又要全方位争取民众的理解、支持和配合，培育自觉维护环境秩序、主动参与城市管理的群众基础，形成“共管共治”的城市管理格局。

唯有如此，执法环境才能井然有序，城管形象才能日趋健康，城市秩序才能有条不紊，城市面貌才能精致如画。

作者：王闰