(发表于2011.3半月谈)农户自建“1+2” 农民不再“被上楼”
由“农民被上楼”反思地方政府的职责
?由“农民被上楼”反思地方政府的职责朱国韬①【摘要】一场“农民被上楼”运动正在各地发生———无数的村庄正在“被消失”，无数的农民失去庭院，农民“被”住进集中建设的楼房。
在许多地方，这场打着新农村建设、城乡统筹、小城镇化等名头的“消灭农村”运动的目的很明确：增加建设用地，扩大土地财政。
这项“圈地运动”不仅触犯了本该属于农民的宅基地使用权，而且还激化农民矛盾，导致群体性事件的发生，作为执行此项政策的个别地方政府应该把维护农民的利益放在第一位，而不是为了提高自身的政绩把增加财政放在首位，否则将会带来更多的新问题。
【关键词】农民；被上楼；增减挂钩；地方政府观察2010年民生十大问题，可以从中查到其中一个关键词就是“农民被上楼”，当前“农民被上楼”的乱象，逐渐蔓延到全国各地，成为当前十分紧迫的问题。
一、“农民被上楼”的现状一场“农民被上楼”运动正在各地发生————无数的村庄正在“被消失”，无数的农民失去庭院，农民“被”住进集中建设的楼房。
在许多地方，这场打着新农村建设、城乡统筹、小城镇化等名头的“消灭农村”运动的目的很明确：增加建设用地，扩大土地财政。
原来，为了确保我国耕地红线，引导地方政府节约用地，国土部2008年正式颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地————所谓“增减挂钩”。
一场让农民“上楼”的行动，正在全国二十多个省市进行。
拆村并居，无数村庄正从中国广袤的土地上消失，无数农民正在“被上楼”。
各地目标相同：将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。
他们共同的政策依据是，城乡建设用地增减挂钩（《新京报》11月2日）。
所谓“增减挂钩”政策，指的是国土资源部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》。
具体含义为：“将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积……节约集约利用建设用地，城①作者：朱国韬（1986－），男，贵州遵义人，贵州大学经济学院2010级行政管理专业在读研究生。
由农民“被上楼”引出的相关思考
由农民“被上楼”引出的相关思考[摘要]近年来，农民“被上楼”事件席卷全国各地，引起了社会各界的普遍关注，文章结合典型案例直观展示事件发展概况，通过对其政策和利益原因的剖析，揭示少数地方政府“拿农村宅基地说事儿”的本质，并从农民、农村、农业三个角度详细阐述农民“被上楼”的消极效应，以期围绕尊重民意、立法建设、社会保障等方面提出可行性的对策和建议，构建和谐安定的社会主义新农村。
[关键词]农民“被上楼”；增减挂钩；土地；权利引言随着我国新农村建设和城市化进程的不断加快，统筹城乡发展呈现出一片欣欣向荣之貌。
然而，在斐然的成绩面前，却萦绕着一些不和谐的声音，诸城农民“被上楼”事件便是其中的典型，严重侵害了农民群体的权益。
一、相关概念和事件简介“被上楼”是指各地利用“增减挂钩”机制，为了换取城镇建设用地指标，将农民的宅基地复垦来增加耕地，从而强迫农民搬出宅院平房，搬上高层楼房居住的现象，被社会各界形象的称之为“新圈地运动”。
“城乡建设用地增减挂钩”是指，“依据土地利用总体规划，如果农村建设用地地块被整理复垦为耕地(即拆旧地块)，城镇可对应增加相应面积的建设用地(即建新地块)，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
从2008年开始，山东省诸城市撤销辖区内全部行政村，合并为208个农村社区，选举产生社区党委和社区居民委员会，行政村的建制在诸城变成历史，农村社区成为诸城新的社会基层组织。
[1]诸城“翻天覆地”的变革中有多少农民的知情权、参与权和表决权被忽略，有多少举措违背了农民的意愿，政府行政行为中是否存在暴力和违法情节，恐怕只有农民宅基地上被推倒的房屋可以说的清楚。
部分专家也曾指出，“这是一次对农村的掠夺，强迫农民上楼并大规模取消自然村，不仅与法治精神相违背，而且会对农村社带来巨大负面影响”。
二、“被上楼”事件的原因剖析（一）政策渊源1.导火索——增减挂钩2008年国土资源部发布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》可以说是诸城等地敢于大张旗鼓的开展“拆村并居”运动导致农民“被上楼”的导火索，文件规定宅基地复垦面积可换取同等指标的城镇建设用地，面对城镇建设用地几近枯竭的现实和工商业投资的巨额利润汇报，地方政府不惜铤而走险，拿部门规章做挡箭牌，背离了保护耕地，保护农民土地权益的出发点，没有深刻领会“增减挂钩”机制优化用地结构和节约集约用地的良好初衷。
别把农民赶上“楼”
来源：南方都市报 2010-08-15 作者：米兰发布日期：2010-8-27必须高度警惕地方政府在“十二五”期间，以加快小城镇发展为名的“新农村”建设的“土地财政”冲动。
这不仅仅是因为其侵犯了农民的基本财产利益，超越了中国经济当前的发展阶段，长远看其对社会稳定，以及对中国经济的增长和结构调整的冲击也是相当严重的。
任何没有拿到“城乡建设用地增减挂钩指标置换”的，违背农民主体意愿，违法违规“拆除旧村，建设新村”的工程都应该立即被叫停。
总书记的担心这是一个真实的故事。
讲述者是中共中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文。
时间是8月7日，地点是海口召开的“城乡一体化：趋势与挑战”的国际论坛上。
今年元旦，陈锡文陪胡锦涛总书记去河北调查，到了廊坊市的一个村庄，该村刚刚把旧村拆光建了一个新村。
村里有140多户人家，旧村全部平掉后整理出500多亩土地，包括村庄道路。
于是就请进了一家企业，条件是拿出140亩由企业投资给村民盖新房，剩下的300多亩则提供给企业搞房产。
新房很漂亮，两层的排房，前后院，村子路面也都硬化了，户型有两种，一种140多平方米，一种180多平方米。
140多平方米全部无偿入住，180平方米多出来的40平方米按照每平米1600元购买。
那天总书记进了一户180平方米的老乡家。
这个老乡有个习惯，每隔十年要照一张全家福，所以他家二十年前住的房子照片上都有，老乡把照片拿出来给总书记看，并且说非常非常高兴，大家也都为他高兴。
总书记楼上楼下前院后院都看了之后，跟这个农民讲，我看了你的房子，你住的比城里人都要好，这么大，这么宽敞，煤气、暖气都有。
但我想问你一个问题，你必须如实回答我。
总书记说，我发现你菜地没有了，鸡和鸭也不能养，你肯定也不能养猪了，你的生活费用是不是大大提高了。
老乡愣了一下之后说，总书记你真是清楚，我现在连喝一口水都要付钱。
聊完出来，总书记又跟当地的领导讲，说我们现在站在村子的中间，举目四望，所有房子都是一样的，跟军营差不多。
各地农民“被上楼”将遭清查
各地农民“被上楼”将遭清查
佚名
【期刊名称】《农村工作通讯》
【年(卷),期】2011(000)005
【摘要】2月16日，国土资源部召开城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作视频会议。
从会议获悉，为严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治工作，国土资源部会同国务院有关部门研究制定了《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案》并已经国务院批准，将对各地城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治工作进行全面清理检查，重点对大拆大建、强迫农民上楼等行为进行严肃整改。
【总页数】1页(P4-4)
【正文语种】中文
【中图分类】F323.8
【相关文献】
1.社会资本视角下的农民市民化水平实证研究--“上楼农民”与“居村农民”的比较 [J], 陈旭峰
2.国土资源部全面清查农村土地整治等问题严查农民“被上楼” [J],
3.国务院要求各地不得强迫农民上楼 [J],
4.国土资源部全面清查农村土地整治等问题严查农民“被上楼” [J],
5.上楼不上楼,应该让农民说了算 [J], 晓眷
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城市化背景下农民被上楼现象——增减挂钩政策施行现状和问题
一、“增减挂钩”政策的实施的必要性 （ 一） 满足城市进一步扩张的需要，是新增城市建设用地 的重要来源。随着 城 市 化 进 程 的 加 快，城 市 人 口 不 断 增 加， 城市居住用地和公共用地需求不断扩张。再加上第二、第三 产业的不断发展，城市商业用地、工业用地面积也迅速增长。 1985 到 2008 年，我国的城市化水平从 23． 71% （ 城市人口包 括在城市居住的农业人口和部分暂住人口） 提高到 45． 68% 。 城市建设用地则从 191 万公顷增加到 1147 万公顷。在紧扼 18 亿亩红线的前提下，农村宅基地成了城市扩张的重要土地 来源，这是“增减挂钩”政策实施的最大动力。 （ 二） 挖掘农村宅基地潜力，珍惜和充分利用每一寸土地 资源。我国土地可 以 分 为 农 用 地、建 设 用 地 和 未 利 用 土 地， 其中建设用地包 括 城、乡 建 设 用 地，未 利 用 土 地 包 括 了 未 利 用土地和难利用土地。在农用地总量受到政策限制、未利用 土地受到技术限 制 的 条 件 下，要 扩 大 城 市 建 设 用 地，只 能 靠 节约农村建设用地获得。从人均居住面积来看，2000 年我国 城市人均居住面积为 10． 25 平方米，农村人均居住面积为 24． 80 平方米，相当于城市的 2． 40 倍。这既为“被上楼”提供 了必要性理由，也提供了可能性条件。 （ 三） 改善农民居住条件是加强社会主义新农村建设、促 进城市化的必然落脚点。我国在计划经济时代，工业化的迅 速发展是以牺牲农业为代价的。市场经济后，户籍制度以及 教育、医疗等条件 的 巨 大 差 异，造 成 了 城 乡 二 元 经 济 结 构 差 异的进一步扩大。要进行社会主义新农村建设，必须加强和 改善农村的基础 设 施 建 设，改 善 农 民 的 生 产 和 生 活 水 平，加 强教育、文化、卫生 等 方 面 的 建 设，从 物 质 生 活、精 神 生 活 和 社会生活各个方面全面改善农民的生活条件。 二、增减挂钩政策的可行性分析 （ 一） 农民意愿。从长远看，中国的大部分村庄必须改 造，农民也有改 善 自 己 的 居 住 条 件 的 自 主 需 求。 调 查 表 明， 农民非常渴望改 善 居 住 条 件，如 果 费 用 合 适，农 民 喜 欢 住 在 基础设施比较好、以低层楼房为主的新社区。如果农民居住
为什么要限制农民自建房？专家都懂却没人敢说!温铁军大胆发言!
为什么要限制农民自建房？专家都懂却没人敢说！温铁军大胆发言！近年来，我国农村住房合法性一直是个棘手的问题。
农民自建房本不受管制，但由于农村自建房种类多样，违反了当地规定，造成了土地利用不合理、资源利用不当、经济不可持续等问题，农村住房合法性问题异常严峻。
据报道，我国大部分国家级公共建设和土地管理部门认为，限制农民自建房是解决农村合法住房问题的关键措施。
他们指出，凡是没有政府批准的农村住宅必须拆除，否则将会影响当地的经济发展和影响农民的居住权利。
尽管一些专家和人士认为，农民自建房有利于改善农民的住房条件，但是，很多地方政府却不提倡自建房。
他们担心，如果不进行限制，可能会影响当地土地资源的合理利用，拖累经济发展，甚至危及当地社会稳定。
在这种情况下，湖南省政府派出一个专家组，前往当地进行考察。
团队成员军队领导温铁军大胆发言，他表示，农民自建房的限制是必要的，但必须认真对待农民的利益，给予协调处理，加强规范管理，确保农民的住房权利和利益得到有效保护。
另外，温铁军还提出了一些切实可行的建议，让农民以合理的价格而不必违反规定地购买自己的住房，让他们得到更好的保障。
同时，他还建议，对农民自建房违反规定的行为，政府要加以规范，而不是直接封杀。
温铁军的这番言论引起了众多专家的共鸣，他们认为，要解决农村住宅合法性问题，除去限制农民自建房外，还要在政策方面，增强公共住宅建设，加强规范管理，落实财政扶持，实现农村住房权利可持续发展。
综上所述，我国农村住房合法性问题一直是一个棘手的问题，各方普遍认为，要解决这一问题，必须从限制农民自建房的要求入手，但同时也要认识到农民的利益，给予协调处理，同时要加强政策制定，加强规范管理，增强公共住宅建设，落实财政扶持，才能实现农村住房权利的可持续发展。
温铁军大胆发言，不但把这一复杂问题剖析得一清二楚，而且提出了切实可行的建议，启发了众多专家，为我们面对这一问题指明了方向，为实现农民自建房合法化提供了有效的指导。
“农民上楼”行动成效、问题与对策
“农民上楼”行动成效、问题与对策基于农户生计视角，运用焦点小组讨论、农户意愿调查等方法，获取5个典型村寨的一手资料，对比性透析5类农民上楼模式，考察了“上楼致贫”问题，指出因“上楼”导致的庭院经济受损、养老负担骤增、农作效率下降、乡村治理秩序失范等社会问题，并对各个典型模式问题进行比较。
最后提出关注城乡社区功能差异、因地制宜加强试点探索、强化产业支撑、妥善处理社会各类问题、杜绝“上楼”新贫困等对策。
标签：农民上楼；上楼模式；意愿调查；上楼致贫F21上楼模式的理论比较及调研实施1.1典型模式比较目前学术界对“农民上楼”模式的分类较多按主导主体可分为政府主导、政府与市场联合主导、市场主导和自主上楼5种模式；按居民点空间形态变化可分为城中村治理、村庄内部整理、村庄归并、农村社区化及迁村腾地等多种模式；另外也可以按照经济驱动、地区总结等多种方法来分，但实质上是大同小异的。
本文借鉴现有研究成果，将农民上楼模式分成整体搬迁、村庄归并、拆旧建新、城中村改造、新型农村社区建设这5种模式。
（1）整体搬迁模式。
整体搬迁模式又称迁移型调控模式型模式等。
农民搬迁后的主要特点有：所集约出来的土地面积较大；人居环境的舒适度、整洁性等得到明显改善；同时，项目周期长、工作量大、复垦成本较高。
这种模式一般适用于具有农民生产、生活及发展条件较差，人口规模小，周边村庄少，地形陡峭、灾害频发等特点的农村。
（2）村庄归并模式。
该模式也被叫做“中心村”模式。
农民上楼后保留着完整的农村特点，将宅基地还原为林地或者农地，统一规划，规模化合作经营。
同时，上楼后新房性质不变，承包土地权益不变，农民身份不变，实现“居住集中”和“农地集中”。
村庄归并模式比较适用于周边自然村较多、居住点分散、农民非农就业水平低、地形破碎、自然条件恶劣、生产成本高，耕地、宅基地闲置但往往适合特色产业发展的农业区。
（3）拆旧建新模式。
拆旧建新模式又被叫做村庄内部挖潜整理模式、旧址新村模式等。
农民“被上楼”的权益缺失及其保护措施
农民“被上楼”的权益缺失及其保护措施作者：易小燕陈印军杨瑞珍来源：《中国经贸导刊》2011年第22期目前，农民“被上楼”、“圈地运动”等相关报道在各大媒体上频繁出现，农民上楼集中居住问题受到了社会各界的高度关注，农民“被上楼”的权益缺失问题更是讨论的热点。
这源于国土部推行的城乡建设用地增减挂钩政策（简称“增减挂”），其核心内容是让农民上楼，将节约出的土地作为城镇建设用地指标。
为了掌握“增减挂”对农民权益的影响情况，在农业部全国农业资源区划办公室的资助下，中国农业科学院农业资源与农业区划研究所组成了“城乡建设用地增减挂钩中农民权益保护政策研究”课题组，在对全国各地“增减挂”信息广泛搜集的情况下，对部分“增减挂”试点县进行了调研。
我们认为“增减挂”的方向是对的，通过土地整理有利于集约节约土地资源，提高土地资源配置效率，但在“增减挂”执行过程中，必须注意保护农民的权益，严禁“被上楼”和“圈地运动”。
一、农民“上楼”后的生产生活状况（一）生活条件与居住环境明显改善，但生活成本增加农民上楼后生活条件与生活环境的改善，主要表现为：一是日常生活更加便利。
集中居住社区一般离县城较近，同时配有菜市场、超市、学校等设施，对于日常出行、生活用品购置、子女上学、就医等提供了便利条件，生活便利性得到提高。
二是生活质量得到了提高。
集中居住后社区垃圾得以集中处理，卫生环境得到改善。
同时，一些社区配备健身、文化娱乐等设施，一定程度上丰富了农民的精神文化生活。
另外，社区配备安保等安全措施，大大增强了居民的安全感。
但是，农民上楼后生活成本明显增加。
很多集中居住点的农民说:“以前能吃的蔬菜可以自己种，现在什么都要到市场去买，几万元的补偿金，省吃俭用也维持不了多久。
”农民的日常生活支出平均每户从11617元增加到15706元，平均每户支出增加了4000多元，增幅达35%以上①。
增加的费用主要是水电、蔬菜、禽蛋、粮食等基本生活支出以及文化娱乐、房屋装修、通讯、教育、物业管理等方面的开支。
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农户自建“1+2”农民不再“被上楼”
江苏省沛县人民政府研究室魏垂敬
（本文发表于《半月谈》2011年第3期，第59-60页）
“1+2”户型旧村村体经复垦后建设了食用菌大棚
编者按：在新农村建设和城镇化浪潮中，一些地方的农民“被上楼”现象突出，他们自嘲“扛着锄头上五楼，阳台上面把猪养”。
这严重违背了农民意愿，增加了农民生活成本，损害了农民权益。
解决农民“被上楼”问题，一是要严格规范农村土地政策，二是要规范农村新居建设，防止急躁冒进。
但最关键的一条是，必须尊重农民意愿，防止“替民做主”。
江苏省徐州市沛县胡楼村农民自建房的探索，或许可以提供有益的启示。
2010年，胡楼村的农民住进了自己建的160平方米的“1+2”户型新房子，每户只占0.16亩宅基地，总价仅5万多元。
如此少的占地、如此低的造价和如此实用的造型，是怎样实现的呢？
自主迁村，节省土地
胡楼村辖6个自然村，共650余户、2700多人，耕地总面积3663亩，村体总面积977亩。
村民们合计过，如果迁村并居集中居住，至少可以腾出2/3的村体面积用于耕种，即户均增加1亩地．那将是一笔可观的土地资源。
经过几年努力，位于交通方便的龙河路西边的新村已部分建成，新村庄规划面积约300亩，可比旧村庄节约土地600多亩。
有序建设改善了农民居住条件，新村道路整洁，排水通畅，交通方便，同时也没有增加农民的生产劳动成本，农户的耕作半径不超过2公里。
自主选房，省地实用
新村址选定后，建什么样的房子是首要问题。
2006—2009年，胡楼村先后兴建了200多户二层连体小院形式的农户新居，但随着时间推移，村民发现，“两层楼房+小院”显出不足之处。
如何结合实际来解决农户的农机具存放问题？怎样让岁数较大的老年人也搬到新村来居住？为解决这一系列问题，沛县政府研究室的干部多次到村里与农户攀谈，深入了解农民的想法和生产生活实际需求，设计了一种“1+2”户型来替代原来的“二层楼房+小院”，被农民普遍采纳。
“1+2”户型的“1”指的是第一层的车库和储藏室，“2”指的是第二层和第三层的居住楼，不设院落。
每个单元住4户，四个单元、16户构成一栋楼。
每户楼上面积110平方米，同时拥有50平方米的一层车库和储藏间，每户总面积160平方米。
“1+2”非常省地，只占“两层楼房+小院”的1/2。
常年搞建筑的农户胡风光说，“1+2”户型，4户共用一山墙，省砖；两户共用一屋面，省瓦；配上自己的旧砖旧石，省钱。
“1+2”农民新居于2010年春季开始建造．至当年秋季建设了6栋96户。
农民普遍感到，与城里的房子一样，吃喝拉撒睡在一个单元套房内就解决了，居住很舒适；50平方米的车库和储藏间足可放下农机具、农产品和农用物资，很方便农民生产：二层、三层上下很便捷，免受爬楼之苦。
村民徐思保说，一楼阳面的储藏间还可改为老年父母起居室，方便两代人居住。
70多岁的陈胡氏老人居住在一楼的阳面，感觉这种设计真好，与儿媳有“一碗汤的距离”，恰到好处，真到了老得不能动的时候，儿女伺候也方便。
自主理财，造价很低
建房款的使用是农户最为敏感、最为关心的事情．如何理财，把钱花在刀刃上？农民充分发挥智慧。
选人。
一栋楼的16户充分协商讨论，选出其中两名代表，一名负责购料，一名负责收料和看料。
两名代表也有劳动报酬，16户给他们按日记工，支付工钱，每人25元/日。
管账。
每户预先拿出4万元交到村里群众最信得过的两位老年人手里，一位管账，另一位管钱。
胡楼村的两位老年人都是老党员，一位72岁，是胡楼村的退休老支书，负责管账；另一位79岁，是乡供销社的退休老会计，负责管钱。
两位老党员被聘请坐镇村委会，常年为老百姓服务，发挥余热，由村委会支付每人每天10元的辛苦费。
购料者从两位老党员处签字支取购料款，购料票据一式三联，管账、管钱、购料者各执一联。
工程结束后，每栋楼的建筑费用清单和各户结账清单，一式16份，发放到16家农户手中，各家各户心如明镜，清清楚楚。
管物。
农户们商定，所用的钢筋、水泥等建材一律购买正规厂家、相应型号的合格品。
购料者货比三家，肯定挑质量过关、价格又不高的建材购买j由于批量购料，使得房料价格较低，减少了交易成本和运输成本。
村两委班子充分尊重农民意愿，引导农民对新农村建设的规划、实施、管理等全过程自主、积极地参与。
村支书王吉勇自2002年上任以来，一直坚持，农户能够自己做的自己做，能够联合做的联合做，村两委从不包办，而是放手引导农户民主理财、自我管理。
群众都说，整个胡楼村的新村建设，村两委班子发挥了重要作用，而且村干部从不插手农民建房款的事情，村干部给大家的印象是一身清廉。