_地方政府_与区域协调发展

在我国现行的经济体制下 ,地方政府具有相当 大的经济活动调控权和经济结果收益权 ,地方政府 作为一个相对独立的“经济人 ”,它将理性地做出预 期成本收益分析 ,考虑如何把有限的资源投入预期 收益率最高的行业 。各个地方政府作为主体参与市 场竞争 、追求利益最大化的行为 ,往往不利于区域的 整体利益 ,甚至伤害其他地方政府的利益 ,使区域经 济对立与非均衡 ,产生一系列的区域经济问题 。政 府直接干预经济结果形成了“政府失灵 ”。
二 、“政府经济人 ”假设及 地方政府利益博弈模型
“经济人 ”假设这一概念最初是由西方经济学 鼻祖亚当 ·斯密在《国民财富的性质和原因的研 究 》中提出的 。他认为 :人生来都是自私的 ;在经济 生活中 ,个人的活动都是出于理性追求个人利益最 大化 ;在市场充分竞争的环境下 ,个人利益间的冲突 或者个人利益与社会利益的冲突通过市场机制 ——— “看不见的手 ”来协调 ;个人追求利益最大化的结果 是整个社会福利的提高 。
3收稿日期 : 2008 - 11 - 02 作者简介 :任会林 (1980—) ,男 ,中央财经大学经济学院博士研究生 ,研究方向 :区域经济 、产业经济 ;
李珂 (1970—) ,男 ,中央财经大学经济学院博士研究生 ,研究方向 :国民经济学 。
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益与各区域的共同利益实际上存在着一致和对抗两 种状态 。在任何一种情形下 ,地方政府都会优先考 虑本地区的利益 。各地方政府追求地方利益最大化 的结果 ,使地方政府同企业 、居民一样成为市场经济 的参与主体之一 。在中国这种以地方政府主导经济 模式的国家 ,地方政府就成为区域竞争的主体 ,区域 竞争日益表现为地方政府之间的博弈竞争 ,地方政 府表现出一般“经济人 ”的特征 。
2009年第 2期
江苏经贸职业技术学院学报
总第 82期
“地方政府 ”与区域协调发展
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任会林 ,李 珂
(中央财经大学 经济学院 ,北京 100081)
摘 要 :地方政府干预经济是区域经济协调发展的主要制约因素 ,造成的主要问题有 :地方割据 、产业同构与恶性竞争 、 区域公共服务缺失 。地方政府干预经济的原因是追求地区经济效益的最大化 ,这导致了地方经济竞争的失衡 。因此 ,为规避 地方政府干预地方经济行为 ,应从制度 、政府 、企业等方面采取措施 ,促进区域经济协调发展 。
(三 )区域公共服务缺失 [ 4 ] 区域一体化 、社会信息化 、市场无界化的迅速发 展 ,使得很多原属各地方政府的内部社会公共问题 和公共事务变得越来越“外部化 ”。由于“区域公共 服务 ”具有一般公共物品的两大特征 ,即消费的非 竞争性和非排他性 ,所以区域内各地方政府也同样 会有“搭便车 ”心理 ,甚至采取规避心态去对待“区 域公共服务 ”问题 。 在区域协调发展过程中 ,行为主体多元化带来 了行为主体利益导向的多重化 ,区际协作的目标是 区域的共同利益 、区域本位利益和厂商利益等多重 利益关系的函数 。这些利益既存在合二为一的一致 性 ,又存在单一利益目标为主体的独立性 ,乃至多重 利益目标的对抗性 。由于代表国家利益的中央政府 的目标与区域主体 (市场主体和地方政府 )的目标 并不总是一致的 ,地方政府的地域性决定了地方政 府的目标一般更为注重区域本位利益 ,区域本位利
三 、促进区域协调发展建议
基于“政府经济人 ”假设 ,地方政府作为地方利 益的主体 ,追求地区利益最大化 、参与市场经济的行 为是没有错的 。市场经济本身就存在“市场失灵 ” 现象 ,需要政府参与市场经济 ,从整体角度采取宏观 调控政策 ,保证市场经济有序 、健康发展 。然而 ,由 于地方利益冲突和信息不充分 ,地方政府干预经济 易于形成“政府失灵 ”,制约区域经济的协调发展 。 因此 ,区域经济协调发展过程中 ,必须认识到制度的 依赖性及已有的制度绩效影响下的政府行为和市场 机制的弊端 ,规避“市场失灵 ”和“政府失灵 ”造成的 危害 。要根据市场运行规律和区域动态平衡发展的 原理 ,建立利益机制诱导下的区域合作制度和组织 , 引导市场发挥作用 ,完善市场机制 ,加强区域合作 , 促进区域协调发展 。
方政府之间利益目标相同时 ,双方倾向于合作 ,合作 和分工得越好 ,创造的价值就越大 ,当然双方在利益 分配上存在竞争关系 ,如果合作博弈过程进展顺利 , 它们之间的关系就会进一步走向合作 ,反之则可能 走向竞争 。
地方政府之间的博弈行为表现为 : ( 1)竞争博 弈 。参与者之间利益完全不一致 ,都不考虑对方的 任何利益 ,其中一方所得即是另一方所失 ,地方政府 之间的行为表现为对抗性竞争 。 ( 2)合作博弈 。参 与者之间利益完全一致 ,地方政府之间的行为表现 为合作 ,充分考虑对方的利益 ,并基于长期互信来分
配额外价值 。 (3)竞合博弈 。参与者之间利益不完 全一致 ,但存在合作的前景和必要 ,是一种非稳定性 均衡 。当地方政府获得的正效应 (收益 )大于负效 应 (损失 )时 ,参与者之间倾向于合作 ;反之 ,则倾向 于竞争 。
因此 ,地方政府之间可能基于它们自身的利益 目标 ,在某些方面选择合作 ,在某些方面则选择竞 争 ,或者在经济发展的不同阶段采取竞争或合作策 略 。总体上 ,地方政府之间呈现出竞争与合作并存 的关系 。竞合博弈过程是走向合作方向还是竞争方 向 ,取决于合作能否创造额外价值和参与者的行为 方式 。
(一 )地方割据现象比较严重 [ 2 ] 地方政府为了维护地方利益或是地方官员为了 维护政绩 ,纷纷采取地方保护主义的措施 :人为构造 贸易壁垒和行政壁垒 ,阻碍商品和服务的流通 ,不利 于统一大市场体系的构建 ;对资金 、人才 、技术等生 产要素封锁 、限制 ,不利于地区 、行业 、企业 、市场间 优势互补 ;地方“经济 ”长久分割易于形成“社会 ”分 割现象 ,心理壁垒和人们认同感的缺失更加不利于 区域经济的合作与协调发展 。 (二 )区域产业结构同化和产业竞争 [ 2 ] 不同地区之间未能依据资源禀赋的差异 ,建立
以布坎南为代表的公共选择学派把“经济人 ” 本性作为政治行为和过程分析的基础 ,把政治过程 纳入统一的经济分析体系 ,提出了“政治经济人 ”假 设 。公共选择学派认为 ,人们在进行政治决策或者 经济决策的时候 ,本质上是一致的 ,总是趋利避害 的 。人们在进行政治活动时 ,也是以个人的成本 收益计算为基础的 。同时 ,政府是由人组成的 ,政府 的行为规则也是由人来制定的 ,政府的行为也需要 人去决策 ,而这些人都不可避免地带有“经济人 ”的 特征 。
(一 )建立完善的区域经济法律制度 社会主义市场经济是法制经济 ,一切经济行为 都应该在法律制度框架内运行 。应建立和完善促进 区域协调发展的法律制度 ,有效约束地方政府为了 地方利益 ,实行地方保护 、地方垄断 、恶性竞争等违 背市场经济运行规律的非市场行为 ,为区域经济协 调发展提供法律依据 。 (二 )转变政府职能 ,实行政企分开 政府的职能主要有两个 :一是社会管理 ;二是资 产管理 。政府是市场经济规则的制定者和市场经济 的“守夜人 ”,而不是市场经济的“当事人 ”。政府参 与到市场经济竞争中去 ,势必造成“球员 ”与“裁判 ” 职责的混乱 。实行政企分开 ,是消除地方政府竞争 的微观基础 。地方上的国有企业实际上归地方政府 管辖 ,是地方财政收入的主要来源 ,地方政府为了实 现本地区企业效益的最大化及自身利益的最大化 ,
所谓“政府失灵 ”,是指个人对公共物品的需求 在现代化议制民主政治中得不到很好的满足 ,公关 部门在提供公共物品时趋政府的活动并 不总像理论上所说的那样“有效 ”。在布坎南看来 : “政府作为公共利益的代理人 ,其作用是弥补市场
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经济的不足 ,并使各经纪人员所做决定的社会效应 比政府进行干预以前更高 。否则 ,政府的存在就无 任何经济意义 。但是政府决策往往不能符合这一目 标 ,有些政策的作用恰恰相反 。它们削弱了国家干 预的社会‘正效应 ’,也就是说 ,政策效果削弱而不 是改善了社会福利 。”
设定一个博弈组合 ,如下图 。假设 : (1)地方政 府具有“经济人 ”本性 ,在追求本地区利益最大化的 过程中具有市场替代功能 ; ( 2)博弈过程中公平与 利益相容 ; (3)地方政府行为是规范的 ,即地方政府 是公开 、公正 、廉洁和高效的 。其中 ,满足以下关系 式 : a2 > a1 > a3 > a4 ; b3 > b1 > b2 > b4 ; a4 ≤0; b4 ≤0。地方政府博弈的结果有两个纳什均衡 : (合 作 ,合作 )和 (竞争 ,竞争 ) 。因此 ,在利益约束机制 和信息充分的情况下 ,地方政府之间可能存在同时 合作博弈均衡 。但是 ,在利益约束机制不健全 、信息 不充分的时候 ,地方政府具有追求利益最大化的动 机和可能 (A 政府寻求 a2 , B 政府寻求 b3 ) ,在多次 动态博弈情况下 ,结果都是确定的 ,即每次都是竞争 关系 。
具有参与地方竞争的冲动 。因此 ,应加快建立产权 清晰 、权责明确 、政企分开 、管理科学的现代产业制 度 ,杜绝地方政府干预企业或通过企业参与地方恶 性竞争 。
(三 )建立区域协调机制和区域合作组织 应建立长效的区域协调机制 ,建立以中央政府 协调 、地方政府协商的区域合作组织 ,发挥各地方政 府参与的积极性和协调发展的民主性 ,具体负责区 域规划 、区域政策 、区域管理 、区域监督等工作 ,促进 本区域经济协调发展 。 (四 )建立统一的市场体系和生产要素的全流 通机制 应加快建立和完善统一 、开放 、竞争 、有序的市 场体系 ,促进商品和服务的市场流通 ,消除地方政府 为了自身利益而设立的贸易壁垒 、行政壁垒和心理 壁垒 。应加快建立和完善生产要素的全流通机制 , 促进资本 、劳动力和技术等生产要素的市场流通 ,形 成合理的产业布局 ,促进区域分工与协作 ,促进区域 经济协调发展 。 (五 )加快产业结构调整和升级 ,培育特色主导 产业 由于“诸侯经济 ”的长期影响 ,区域内各地方经 济产业结构同化 ,缺乏合理的垂直分工和水平分工 , 不利于区域合作和整体效益提高 ;产业结构层次低 下 ,技术含量低 ,经济附加值低 ,经济效益不明显 ;无 明显的特色经济主导产业 ,抵御外来冲击能力较弱 。 因此 ,应依据地区资源禀赋优势和比较优势 ,培育具 有优势的特色经济作为主导产业 ,促进区域分工与 合作 ,促进区域产业的合理布局 ,促进产业结构的优 化和升级 ,促进区域经济协调发展和区域整体经济 效益的提高 。 (六 )建立和完善利益约束机制 、利益补偿机制 和利益共享机制 [ 5 ] 为了规避地方利益主体 ———地方政府运用行政 权力对经济进行干预 、为本地区谋利 ,以及政府寻租 和地方保护主义 ,应建立区域利益约束机制 ,规范地 方政府行为 。市场经济是利益主导的经济 ,参与市 场竞争的经济主体都有自身利益选择与利益预期 。 离开了利益目标 ,地区间的利益合作就无从谈起 。 从合作共享利益的角度看 ,政府主动寻求合作发展 是一种理性选择 ,因为区域经济合作极易获得资源 共享 、信息共享 、市场共享的好处 ,因而是快速提升 地方经济水平的途径 。坚持利益共享原则 ,有利于 调动各合作者的积极性 ,从而有利于加速区域经济