关于县乡财政研究的几点思考

■■■■圈教　旄氍　关于县乡财政研究　

改革开放Ｌｌ来，不少县乡经　济财政有了快速的发展，但也存　在着不步的问题，特别是中西部　绝大部分Ｌ１种植业为主的传统农　业区，县乡财政实际上陷＾了困　境。在经济转轨时期，处于城乡二　元结构、农村经济发展和工业结　构调整呈现巨大困难的情况下，　对这一部分县乡财政的突出困难　及其改革与发展问题的关注和研　究就显得更加迫切，也特别需要　进一步拓展研究思路，以期从根　本上认识和解决县乡财政困难。　一、作为财政就总会有困难，　而县乡财政困难其实也并不可怕　从一般意义上说，财政都会　有困难，并不是只有县乡财政才　困难。所以，需要有实事求是的分　析认识，不能责怪县乡。　１．县乡财政困难是作为财政　的自身属性所产生的。财政是为　满足社会公共产品和目匪务需要并　为之进行资源配置的一种手段。　在发展中国家，由于公共产品和　服务的提供与满足程度总是受制　于经济社会发展水平，而公共产　品和服务的需求和期望值叉总是　很高　这样就会经常地使财政处　于受逼境地．从而表现为收＾满　足不了支出的需要，收＾的增长　老是赶不上支出的增长。从这个　意义上说，财政永远都会困难，永　远也不可能轻松潇洒。推而广之　说，古今中外的财政概奠能外。如　果这样推论可成立，那么，县乡财　。。　ｔ　●　２ｏｏ　章簟　４期堂一－ｒ蠢．，　ｏ胡容邦　政也似乎没有理由不困难！这可　能就是作为财政的自身属性使　然，或者说是财政自身命运所决　定的。这样来认识，县乡财政困难　也并不奇怪。　２．县乡财政困难是所处的　基层　地位而决定的。处在改革　与发展时期，中央财政有困难，地　方财政也困难一，而最困难不过县　乡财政，这个基本上是不争的事　实。县乡财政困难除了经济发展　制约这个一般的共性问题外．与　省财政　中央财政的不同主要在　于：一是县乡承担的事权与财权　不对称．缺乏与责任对应的经济、　财力支持，仅靠弱势的农村经济　和县域工业经济，根本上承载不　起庞大的县乡机构运转和提供公　共产品与服务；二是由基层地位　决定的调控空间、手段以及政策　权限、力度非常微弱，再没有财权　集聚和责任释放的载体；三是吃　饭与发展的问题集结纠缠在一　起，捉檬见肘的财力一旦遇到刚　性支出增长．就很难有回旋余地，　顾此就必失彼。　３．县乡财政困难是国家财政　体制变革而安排的。财政困难是　相对的．有时段和程度的不同，也　有区间和层次的差异。这是很容　易被理解的。但还有一个就是感　觉问题，也就是“感觉出来　的困　难。这似乎有些荒诞而不易认同　和接受，但我以为这决不是唯心　主义。因为同样是困难，在改革开　Ｉ　放前我们大都感觉不到。由于国　家财政的高度集中，地方几乎是　一个报账单位的情况下．消费、需　求与期望值都被锁定在一个确定　的范围，在　量＾为出　原劓指导　下，要说有困难也不过是国家｛中　央）财政的困难，磺多是打紧安　排，不会有多么了不起的困难　尤　其是地方更感觉不到有多大困　难。而改革开放以后，财政体制和　运行机制的变革，地方财政也当　家了，“当家才知柴米贵”！这一　下，财政困难才真正凸现出来。　二、县乡财政可以自求发展，　而橱度缺陷的不断复橱和延伸却　是最可怕的　从特殊性分折，县乡财政的　困难既突出，又是其自身难以克　眼的，也就最值得关注。所以，需　要找出其根本原因，不能轻描淡　写。　１．二元经济缺陷的制度性复　制。作为我国政体中基层的政权　机构，县乡的报基是若干村民自　治组织，是千千万万的农民，经济　支撑主要是靠农业税费。在发展　工业方面．尽管县乡有过可歌可　泣的冲动和作为，但县乡经济必　受宏观经济发展的阶段性制约，　同时也失去了初期原始积累的传　统制度和办法。尤其是面临　过　剩”危机，产业、产品结构和市场　空间的制约，在既不艟重复别人　叉难以刨新的窘迫下艰难地行　进。还有更重要的是，制约县乡发　

ｒ　辞　

维普资讯 http://www.cqvip.com 几点思考　展的制度缺陷却被不断复制，城　乡二元结构固化，城乡差别日趋　拉大，厩没有及时地支持帮助县　乡公共产品和服务，又未能为县　乡白求发展、自主提供公共产品　和服务开拓制度空间。再加上过　去“财政动员　时期县乡对国家工　业化的超强贡献，在今天还没有　轮得上补偿还账的惠及，仍然重　复着政府找钱树政绩、人民的事　情人民办的不公平制度。　２．“区域经济　误区的政策性　延伸。县乡既是行政区域又是经　济区域的复合体，这看起来没有　什么错。作为行政区域，其辖区边　界既是历史发展沉积的结果．又　可以是政治治理和行政需要的设　定。从这个意义讲，任何一个县乡　区域都应享有平等的管辖治理的　权利和基本条件，从财政角度看，　就是享有均等化的公共服务水平　和能力。而作为经济区域．就要涉　及到资源秉赋、人口密度、地域优　劣、经济结构差异等问题。而我们　的区域设定并非是以经济要素而　更多的是行政要素。可是，拄们在　政策指导上往往以“区域经济”为　目标，片面追求全面赶超、追求均　衡推进或改变策略为梯度、非均　衡推进，其误区在于把县乡过多　视为经济单位而忽略其行政特　性，缺失分类指导和公共服务区　域性导向的政策措麓。　３财政体制变革的不确定性　困扰。作为全国统一政策的财政　

制度．追求公平与效率无疑是正　确的。财政体制上的“一刀切　从　理论上以及实践初衷看，也没有　什么不对。但这种体制对县乡的　困扰是不可低估。对于绝大部分　贫困县乡来说．与上级财政的这　种缴拨关系甚是微妙，上缴了可　多拨多得，县乡并没有吃什么　亏。从最终结果看，也是上缴得少　而得到的多，充分体现了中央财　政的关怀支持，应该是大有好　处。但另一方面，从基层的感受来　说，本来只有一小碗饭而还要先　抠一块出去，等于就是一开始就　先使你吃不上饭．然后再说调拨　资金、转移支付，况且还有时滞和　不确定性问题．必然使县乡财政　窘迫不堪。由于实行分税制８年　来，转移支付的法制化、透明度、　规范性不够．县乡财政难以把准　究竟有多少财力来支撑这种体制　安排，标准收入、必要支出以及如　何确保基本平衡等倍受困扰。　三、县乡财政困难能够解决，　关键是要有适当的制度安排和运　行空间　从“基层”地位探究，县乡财　政不应该承载困难，至少不应该　有吃饭的困难。所以，上级财政有　责任痛下决心解决，不能拖延犹　豫。　１．以公平原则，探索“三农”　制度安排的创新。“三农”问题的　根本是农民，公平的内涵是公正　与平等，是农民权利的根本点。中　国农民问题的关键就是农民的不　平等身份所引起的，诸如纳税的　不平等不公平，承担了超过城市　居民的很多额外负担；有享有公　共产品和服务的不平等不公平，　把本应由政府承担的公共产品成　本转嫁给了农民等等。当然，农民　问题在我们这个人口众多的国家　解决起来决非易事，而且也不得　不适应经济社会发展阶段的制度　安排。尽管如此，也决不能把眼下　可以做到的搁置起来，当前首要　的是把该政府办的事决不要再转　嫁给农民，决不能使农民生产交　税、又拿钱养人　还集资办一切的　现状再继续下去。　２以清晰和可预见的财政转　移支付制度．释分吃饭与发展的　纠缠。拄们所说的县乡财政困难，　一般是从收入结掏、财力结掏、人　均财力差距、基本支出预算缺口　几个方面去衡量。县乡财政困难　的实质是吃饭的困难，就是发不　出工资而影响县乡机构的运转。　也可以说，解决县乡财政困难根　本的或首要的就是解决吃饭问　题。所以说县乡财政不应该承载　困难，是因为既然设立县乡机构，　保工资、保机构运转是晟基本的　条件。所以，通过规范的转移支付　制度，首要的保吃饭，并保证县乡　政府最低公共服务水平实现，弥　补财政收支缺口。实际上，解决了　吃饭问题，保证了最低公共产品　和服务的需要，也就为发展创造　了条件。　３．以均等化的公共财政政　策，拓展县乡发展空间。县乡发展　问题最核心的是公共产品短缺、　农业产业的弱势、中小企业发展　环境不好等。而县乡问题关联最　大的又是最广大的农民的生存，　又是属于第一产业的农业的兴　衰。在市场经济条件下，特别是加　入啪，政府直接组织生产、干预　生产微观事务的必要性已丧失，　而将转向为社会经济主体和公民　在各个层次的自由创业与自主治　理提供良好的公共服务以及提供　适当的制度空间。所以，政府均等　化的公共财政政策尤为重要。诸　如建立城乡一体化的公共产品制　度基础；研究建立宽覆盖面包括　农村居民的社会保障体系；进一　步推进农村税费改革；对县属国　有企业改制的职工进行补偿；对　县乡中小学教育的支持政策；对　农村卫生事业发展的支持；根据　ｗｒｏ规则进一步加强对农业支持　

．．，乡曩财政２邮２车摹４棚＿目　

维普资讯 http://www.cqvip.com ＿■●量圜双怨憨橇　以及扶贫等公共财政政策的实　施。这些近期和长远政策措施的　实施．将会为县乡发展开拓较大　的运行空间。　４以区域化的政策目标，提　高县乡自求发展的能力。我们说　区域经济　有误区，但并不反对　有分类指导和公共服务区域性导　向的政策目标。对经济要素缺失　和财政自给能力严重不足的县　乡，首先是保吃饭保机构运转，在　解决财权事权不对称方面．可采　取自上而下的下达任务下拨资金　方式，帮助提供基本的公共服务　水平。并通过政府职能调整、机构　精简和有效的制度措施．明确划　分县乡政府提供公共产品的范　围，使之逐步涵养财政自给能力　和自主提供公共产品的能力。而　对于有一定经济要素优势的县　域，使之发挥区域优势，在自主提　供公共产品和服务的基础上，培　养和提高自求发展的能力。其实，　县乡一般都有发展的冲动，只要　有发展优势的地方一般不会有所　谓的“等靠要　思想的。因此，在制　度政策上要改变大一统思路，以　区域化政策目标促进区域化发展　机制的生成，使一部分县域突破　行政性而成为真正的经济圈，并　通过自身的发展，在区域内自主　治理和提供公共服务，解决区域　自身发展的各种问题。　四、只要真想解决县乡财政　困难，解决“两叶、基础”就是眼下　最简捷有效的路子　县乡财政困难问题很复杂，　解决起来也不可能一蹴而就。我　们关注和研究县乡财政问题，最　重要的是实事求是，提出的思路　办法既要顺理又要可行。近两年　我反复思考并昕取过很多意见，　我总是坚定地认为，当前可以做　的而且是极有条件推行的是，从　解决基础教育、基础设施建设这　两个基础人手，就抓住了县乡财　政困难的有效解决办法。　囝　２００２＃　４期＿－．Ｏｇｌｌ￣．＝，　对于基础教育，国家有责任，　应该明确地承担下来。过去县乡　承担９０％以上，使得县乡财政支　出中基础教育就占了相当大的比　重，这是最不公平的。县乡财政困　难的根本原因也多在此．从农村　税费改革成败来说也在于此。因　此恳请中央有关部门特别是财政　部重视和尽快研究这些问题。其　实，中央财政这些年对基础教育　已经有了很大支持，现在只要在　量上和策略方式上改变就成。具　体建议是从清晰中央与地方事权　划分角度，把基础教育列人中央　预算安排，中央承担大头，可考虑　中央承担６ｏ％甚至更高一点。如　果主要考虑西、中部地区广大的　老、少　边贫困县乡，中央财政可　考虑全额承担农村基础教育。韧　步测算，中央财政每年拿出７００～　８００亿元就可以了。　这里有两个事实需要辨析。　一是中央财政近年来在转移支付　里已较大地提高了支持基础教育　的份额，有些朋友据此认为提出　这个问题没有必要。但我认为这　不一样。这里的关键是要体现事　权，明确提出中央与地方共同承　担或中央全额承担农村基础教　育，好处是明白地划分了中央与　地方的事权和责任，同时也使转　移支付构成更清晰规范，更重要　的在于是一种制度安排。二是这　两年的罚整工资，中央对西、中部　地区给予了最宽厚的照顾。但是，　这种照顾如果是一种相机决策而　不是一种长久的制度安排的话，　不免会使人担心。因为增资还未　见顶，况且增上去了就不太可能　随意降下来。即使是一种制度，也　有一个如何认识分级财政和中央　与地方事权、责任规范划分的问　题，还有一个就是欠发工资的老　大难问题。因此，无论从事权理论　还是从解决欠发工资的实际问题　角度看，都应该把基础教育剥离　开来，中央明确地承担起这个事　权，这样既不会破坏分级财政这　种制度安排，又使县乡事权　公共　产品与服务的范围规范和可预　见，从而责任也更明确。同时，上　级政府对县乡治理的要求和指导　也更容易落到实处。还有，农村中　小学教师工资剥离后，县乡欠发　工资的老大难同题不会再难，也　再没有理由和借口向上级“打小　算盘”。　另外，中央承担基础教育具　有可行性。一是从中央承担的高　等教育来看，高等教育属半公共　产品，并且有越来越多地向私人　产品转化的趋势，中央财政退出　部分来承担基础教育公共产品是　完全可行的。可以说，只要解决　了这个问题，县乡财政同题以及　农村税费改革都会好办得多了。　关于基础设施建设，主要是　公路、水、电、气　通讯管线设　施，各级政府财政都有责任。具　体到县乡，县区乡村公路大都是　老百姓筹资筹劳修筑和养护，这　些年农民负担沉重，这也是主要　原因。＿可是县征收的车路税费要　上缴，再通过项目返还一些，如　果不安排项目呢？这个一般县可　达１０００多万元的税费，如果全　部或按比例大部分留在县里，　对县乡基础设施建设将是一十　很大的促进。这个问题需要省　有关部门从同情和支持县乡的　角度来研究，能否有一个好的　办法。我觉得这也同样具有一十　事权和财权对应的问题，应该有　明确的划分。至于水、电、气　通　讯管线设施建设，可以在各种投　资主体参与的同时，政府也应有　更大作为，中央财政的国债资金　应更多地倾斜。这不仅是支持县　乡，更是扩大内需最有救的途　径