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中国城市供水企业市场化的探讨

摘要：城市供水作为重要的基础设施，是城市生产和人民生活不可缺少的基本物质条件，是城市经济发展的重要保证。作为公用性的城市供水企业，大多数都进行了各种形式的改革探索。在激烈的国际竞争环境下，中国城市供水企业只有稳步而成功地实现市场化，才能实现企业长期而稳定发展的目标。

论文关键词：城市供水,市场化,探讨

引言：我国城市供水行业的发展可追述到解放前的旧上海，至今已有一百余年的历史。改革开放30多年来，我国城市供水行业经历了一个大发展、大提高时期。中国进入了加快推进现代化的新的发展阶段。中国城市供水市场发展的巨大潜力已成为国际资本市场和投资者新的热点。

一、中国城市供水企业改革的几种代表性模式

政府机构改革以来，一些地方在政府及城市供水企业方面，都实行了一些改革，使供水行业发生了一些变化。其中有几种代表性的模式。

(一)深圳模式全国的供水企业改革首推深圳模式，也称先导模式。特点有四：一是时间最早，开全国之先河;二是按现代企业制度的要求，建立了较规范的国有独资性质的企业;三是企业管理重视成本和效益;四是走规模之路，组建了庞大的供排水集团公司，营造了首家供水“航母”。

(二)北京模式其特点是先进行公司制改造，实行机构的重组，然后进行区域收购，把企业“做大做强”。重组后的自来水集团有限公司，根据《公司法》规定，按照决策机构、执行机构、监督机构既相互独立，又相互制衡的原则，设立董事会、经理层和监事会，使集团公司法人治理机构的运作初步走向规范化。

(三)舟山模式也称资产整体转让模式，或内资收购模式。通过清产核资，原舟山自来水公司全部资产为21100万元，由钱江水利一次性交付;然后，舟山市政府又以国资管理部门的名义，把其中的3400万元投资参股，形成二个股东合作经营。新的合资企业，注册资本24500万元，钱江水利占86.12%，舟山国资部门占13.88%，由钱江水利控股。

(四)浦东模式也称中外合资经营模式。特点是通过部分股权转让引进外资。上海浦东水司总资产原值18亿元。通过公开竞标招商，把该公司的50%转让给外方，结果是法国威望迪通用水务公司以23亿元的溢价成为合作伙伴，组建了国内第一个合资供水公司---上海浦东威望迪供水有限公司。

二、城市供水企业市场化过程中存在的问题及原因分析

尽管在改革改制上出现了上述有代表性的多种模式，各地城市供水企业改革在具体实施过程中还存在着一些不足和问题。

(一)缺乏系统性的战略规划

城市水业的市场化改革是一个系统。涉及所有权问题、政策环境问题、金融问题、监管问题和公众意识等诸多问题。我国经济发展不均衡，各地方的城市水业发展处于不同的产业阶段，但是现在我们正进行的城市水业市场化，是在有关部门文件推动下的齐头并进，没有充分考虑不同地域的产业和经济特征。城市级的水业市场化推进呈现混乱，多是被动应付，有些地方的水业产业化成为实现某种利益的借口和手段。

(二)政府的作用没有充分发挥

市场化要求投资多元化，但城市水业的收益结构特征决定了政府不可能从水业市场化的投资主体中退出，政府是水业公益性、引导性、补贴性投资的主体，不能将其责任转嫁给公众。长期以来，政府一直是城市水业建设、管理与服务的主角。市场化以后政府职能由企业管理转为行业管理，原来行业主管部门所管理的人员和资产，要么划归国有资产管理部门，要么转让给社会企业主体，政府的城市管理和行业管理正经历一次大的转变。

(三)部分城市水业市场化等同于国际化

鉴于过去我国城市水业国有投资占有绝对主导的不均衡现状，国家允许国际资金进入水业。但是城市水业市场化不等同国际化。不少城市政府在水业项目招标中，明确要求必须是国际资本，不要国有企业或民营资本。这是对市场化本意的曲解。

另外，现在我们对城市水业的开放程度超过美国、德国等大多数发达国家。我国城市水业市场在加入WTO以后，没有像其他行业有一个过渡期，而是一步开放到位了。城市水业允许和鼓励国际资本的进入很重要，但国际化从根本上讲是平等竞争。给国际水业公司一些特殊的优惠条件，相反地就给国内国企、民营企业造成了一种不公平竞争的市场环境。

(四)外部监管不到位

外部监管不到位是缺乏科学依据的决策能得以通过并贯彻实施的重要原因之一，由于政府职能界定不清，具有法律效力的监管体系(权力机关监督、政府监督和司法监督)不健全，而不具有法律效力的监管(公众监督、媒体监督)也因为没有建立信息公开制度而无法开展。

三、中国城市供水企业市场化的思路

(一)明确界定政府职能，真正落实政企分开

城市供水企业的改革，不是简单地推向市场和所谓私有化的问题，而主要是解决机制问题，同时，还要明确城市供水行业的公益性质和其必须保证社会效益第一位的前提。加快政府部门的职能转变，改革现行管理体制，彻底实现政企分开，是供水行业改革的关键一步。城市供水企业改革复杂艰巨，涉及方方面面，既要看到压力和困难，又要抓住机遇积极推进，同时要统筹规划，从长计议，慎重行事，还要因地制宜，区别不同情况，尽可能减少改革的阻力，降低风险，排除不稳定因素，保证供水企业改革的平稳过渡和供水事业的健康发展。

(二)建立科学的行业监管体系

明确和完善监管的实施主体。

明确、细分和加强与城市水业相关的各政府部门的行业监管职责和监管内容，界定其在水业市场化中的责、权、利关系。鉴于城市水业成本、服务、水质、水价监管的专业性和重要性，建议学习国际经验，成立由监管政府部门任命的、具有无限责任的、由专家组成的独立执行机构，作为法定监管机构的辅助。从行业的高度，专业性介入企业的成本考核、水价听证、服务监督等核心监管内容，代表公众利益实施成本、服务、水价的监管。

建立行业管理法律保障和政策支持。通过各级立法为行业监管的建立提供系统的法律保障;要求和鼓励地方城市出台可操作性强的、符合地方经济社会特点的政策体系。

建立完善特许经营制度和支撑体系。特许经营是行业监管的重要手段，应建立完善相应制度，并配套相应的规范性条例文本，标准化文本。健全水业的技术标准、管理规范和服务规范，使其成为行业监管的重要依据和标尺。

产权多元化后，行业监管显得十分重要，市场化程度越高，监管责任就越大。市场化需要以科学而严格的监管来化解企业无限制的利益追求。对城市水业发展而言，没有严格监管的市场化比传统计划体制更加有害。

(三)以横向兼并为特征的规模重组

水务企业大的不强、小的不活的主要原因就在于改制步伐不快，经营机制不活，缺乏发展资金，融资渠道不畅。国内水务企业要想打开市场，冲出重围，必须改变目前政府经营的局面，引入市场竞争机制和多元化投资主体。我国的水务企业以中小企业为主，这种状况使他们在市场竞争中处于劣势，如果具有优势资产的中小企业联合起来，采用收购、兼并、控股的方式，联合中小企业组建成企业集团寻求上市，则可以扬长避短，变劣势为优势，形成自己的核心竞争力，促使企业向规模化发展。近年来，我国一些城市纷纷将原来分散、多头管理的城市供、排水整合，组建大型水务集团，与洋水务展开竞争。

(四)以纵向组合为主导的产业链条重组

纵向兼并主要是指经营具有连续性的上、下游企业之间的兼并，这种兼并便于控制经营、销售全过程，从而获得产业一体化的规模效益。水务企业包括供排水、水电、水源工程、管网建设，节水、污水处理以及相关设备生产等一系列产业节点形成产业链。纵向兼并就发生在生产经营不同阶段的企业之间。水务企业推行纵向一体化，可以降低各项中间成本，提高经营效率，并在行业中占据一定垄断地位。

通过控股、参股、合资、合作经营等多种纵向重组方式，水务企业可以拓展上下游产业的多种经营，形成以供水为主业的延伸和辐射，造就企业新的经济增长点和新的就业岗位。

(五)在引进外资基础上打造大型水务集团

迄今为止，全球最大的三家水务公司威立雅集团、法国苏伊士里昂水务集团、英国泰晤士水务公司都已大规模进入中国。洋水务的进入，给中国水务企业带来极大的挑战，面对外资进入，中国水务企业必须打造大型水务集团，提高国际竞争力。

五、在城市供水企业改革中需注意的几个方面

第一，城市供水企业首先是企业，具有所有企业的共性，即应自主经营、自负盈亏、自我约束、可持续发展。

第二，城市供水企业生产的产品是人民群众所必需的并且无可替代的产品，具有很强的公益性质和自然垄断特性，企业要承担一定的义务，并且在经营中只能获取合理利润。同时政府必须切实履行对城市供水企业的监管责任，并且相对于一般竞争性领域，这种监管更为严格。

第三，要注意严格界定垄断的界限，防止垄断延伸。政府应加强对城市供水企业的监督，防止城市供水企业利用其在主营业务上的垄断地位在某些非主营业务中谋求竞争优势，如自来水工程建设、设备材料供应、设施设备维修服务等。

结束语尽管我国水务企业存在种种问题，但水务市场的发展空间极为广阔。中国的水务企业必须尽快提高核心竞争力，更多地以市场化为主导，充分吸收和利用国际资本和民间资本，以多元化竞争促进中国水务市场发展。

1 孙月平:《社会主义市场经济理论与实践》,黑龙江人民出版社2002年版。

2 梁东黎:《宏观》,南京大学出版社2000年版。

3 方建中耿弘:《新经济与管理创新》,黑龙江人民出版社2002年版。