政府在城市社区治理中存在的问题及对策研究
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（二）政府机构角色缺位 在我国政府工作中，对于社区的概念一直是模糊的。长期以 来，社区建设被定位在街居，政府未能扮演好自己应有的社会管 理者角色。这种角色上的缺位突出地体现在三个方面：一是对社 区总体性的规划不到位。在社区的政策制定、宏观规划、财政资 助、组织协调等方面缺乏深入有效的研究，致使社区组织发育不 全，整合社会的能力严重不足。二是对非政府组织的培育不到位。 政府在社会领域的重要角色在于培育以及指导和监督社会中介 服务组织、社会工作机构等第三部门组织得以良好运行，但现实 情况是，政府习惯于直接包办代替社会事务，认识不到自己的职 责是培育社会及其相应的组织要素。三是对自治性组织的指导 不到位。政府缺乏对社区内各种社会组织政策上的指导和监督， 缺乏对这些社会组织开展社会服务的引导和规范。 （三）政府机构职能越位 在角色缺位的同时，政府过多地干预了非政府社会组织的自 主权利，一些地方甚至把对居委会的指导责任变成了领导责任；
目前,我国社区管理手段仍以强制性的行政方式为主。政府 及其派出机构对社区公共事务实行单一向度的垄断性和强制性 管理,政府通过对社区组织与社区资源的控制来达到治理的目的, 而对于作为管理对象的社区来说,主要是接受和服从。众所周知, 治理强调的是一个上下互动的管理过程,它主要是通过合作与协 调、伙伴关系的确立认同和共同的目标等方式实现对公共事务的 管理,管理者与被管理者的关系应是建立在市场原则、公共利益和 认同之上的合作关系,其管理机制所依靠的主要不是政府的权威, 而是合作网络的权威, 其内容是多元的、相互的, 而不是单一的和 自上而下的。社区治理在治理理论中体现出的主体关系,将不再 是政府组织与其他组织单纯的管理和被管理关系,而是通过建立 合作的关系来实现社区治理的公共目标。这就要求政府特别是 政府的基层组织改变其一贯垂直型的科层制工作模式,以适应社 区以横向联系为主的网络化结构。社区治理的理念意味着政府 如果要实现其社区管理的目标,必须和当地社区的各种组织特别 是强调自主自理的第三域组织相互信任、相互支持、相互合作,而 不仅仅是依靠单一的行政手段。
的自我管理、自我教育和自我服务。
关键词 城市社区治理 社区自治 政府角色
中图分类号：D922.1
文献标识码：A
文章编号：1009-0592(2006)10-134-02
社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活 共同体。社区建设的好坏关系到社区的政治、经济、文化和环境 能否协调、健康地发展,关系到社区成员生活水平和生活质量能否 提高。因此, 社区建设是政府特别是基层政府的重要职责。随着 改革开放的深入发展和我国的经济、政治体制的变革,大力加强社 区建设,实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务即社区自 治,是城市政府面临的一个现实的任务。
同组成，也就是城市的治理体制。 （二）政府制定相关政策 社区建设离不开政府的政策支持, 尤其是在我国社区建设起
步阶段, 政府更要通过制定一系列政策法规为社区发展提供健康 的环境。首先,政府通过立法确立社区各组织主体的法律地位,促 进主体的健康发展。目前在社区中的非营利组织法律地位没有 得到切实落实, 法律的滞后制约了社区非营利组织的发展。只有 健全的法律体系得以确立,社区建设才能顺利进行。其次,为了加 速社区服务产业化,为失业和下岗职工创造再就业机会,以及为他 们在社区内自谋职业提供优惠政策, 以满足社区处理特殊问题上 的需求, 政府以及相关职能部门应出台一系列有利于城市社区迅 速发展的有关政策,促进社区各项服务事业的发展。
社区治理就是指对社区合作网络的管理。社区治理强调: 1. 政府不是社区治理的唯一主体,政府、企业、社区部门和居民都是 社区治理的主体, 特别是社区部门在众多社区事务领域中发挥着 重要的作用; 2. 政府与其他社区治理主体间是合作伙伴关系而非 管制与被管制关系;3.社区民主参与,即社区成员共同参与社区的 发展计划,参与解决社区内的公共事务;4.社区治理工具多元化。 社区治理理论综合考虑了社区建设中政府层面与非政府层面的 作用, 对当前社区的环境变迁及未来发展趋势——社区自治—— 具有很强的解释能力。该理论强调多主体的参与, 但是没能解决 各治理主体间职责界限模糊的问题, 其结果可能导致责任性问题 即责任认定的困难, 各主体相互推诿、转嫁责任, 最终导致合作的 不可能。因而,就政府而言,如何在这样的多中心公共行动体系和 合作网络中明确自己该承担什么责任、充当什么角色,是社区治理 过程中政府面临的一个重要课题。
（三）政府对社区进行规划 一方面, 政府掌握着财政资源。政府有能力组织人力及物力 开展社区调查研究以及信息收集工作, 便于进行社区规划。针对 目前社区建设过程中存在的问题, 政府可以对原有规划进行调整 和优化,使其更科学。另一方面,政府立足点高于社区。政府立足 于城市或地区发展,在了解社区总体情况后,可以结合城市特点,制 定出城市社区的发展规划和实施方案, 作为制定社区工作计划的 指导和要求。这样有利于城市整体规划的落实, 保障社区发展方 向、发展思路与城市的定位、城市的文化相一致。 （四）推动社区组织建设 通过设计组织结构、培养组织能力、完善组织制度来提高社 区的自治能力。首先,在民主建设上,制定合理的选举制度。目前 居民委员会成员的选举在很大程度上流于形式, 很多地方普遍实 行推荐选举,甚至实行等额选举,相当程度上受到了街道办事处的 直接影响。政府要在宪法和相关法律的框架下, 结合社区的实际 情况,建立科学合理的选举制度。其次,在组织能力培养上,政府要 重点建设合理的社区工作者队伍。政府要改变社区干部年龄大、 文化程度低的现状,推动社区工作者队伍年轻化、知识化、专业化 建设。最后,在制度完善上,帮助社区建立财务制度,以保证社区财 务符合法律要求。 (五) 政府作好社区建设的协助工作 首先,社区的人力、物力、财力有限,政府必须协助社区解决工 作中遇到的难题, 特别是要解决区内居民的就业问题。社区在为 政府排忧解难时,政府更要积极帮助社区解决工作中遇到的困难。 其次,为了将社区内党政组织、企事业单位组织、社会团体这三类 组织统一调动起来,使之为整个社区的利益和目标而共同努力,需 要政府担当起协调者的角色,理顺城市社区各行各业之间的关系。 (六) 规范法律问题 在某些方面看，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明 显滞后于现实发展，虽然法律的调整需要一个过程，也有赖于充 分的社会实践，但由全国人大常委会或最高司法机关做出司法解 释不但是可行的，也是非常必要、迫切的。
城乡建设
承担了一些应由非政府社会组织承担的事务性职能，如社区文化 活动、公益慈善活动、自愿者活动等。由于政府角色上的缺位和 越位，出现了“该管的未管，不该管的强管，管了的又管不好”的现 象，影响了社区建设的健康发展。
（四）社区自治组织者角色缺位 根据有关法律规定，街道办事处是政府的派出机构，居民委 员会是群众的自治组织。但事实上，居委会一直是按照街道办事 处的指令开展基层社会管理工作，并没有被居民认可为“自己的 组织”。在社区建设中重构的社区居民委员会等社区管理机构多 数由户代表象征性选举产生，即使是在直接选举的地方，也都采 取先选后聘的办法，功能上与过去的居委会没有实质性差别。由 于角色的模糊，社区居民委员会无法担当起社区居民自治组织者 的责任，社区自治功能难以有效体现。在社区管理机构看来，政 府是“老板”，社区居民是管理对象，人们已经习惯的角色定位和 工作方式没有发生根本性的改变。而且，长期以来，城市基层社 区工作一直都是依附于基层政府行政体系下工作的，加之缺乏专 业社会教育工作与基层社区工作的结合，城市社区工作的手法仍 然是以单一落后的行政化方法为主，无法在公民意识不断增强的 社区居民中产生认同感和归属感，因此社区成员参与率低，社区 建设缺乏最基本的活力。 （五）政府政策制定滞后 目前,我国在社区管理方面,最新的法律、法规就是 1989 年颁 布的《中华人民共和国居民委员会组织法》经过了 16 年的发展,我 国社区管理环境发生了巨大的变化,社区结构也与以往不同,社区 内中介组织风起云涌。无疑这部 16 年前颁布的法律、法规制约 了社区发展方向,存在很多的盲点,急需修改以适应当今社区发展 的需要。由于缺乏明确的法律、法规作为依据, 各地只得自行摸 索,而且在发展社区工作者队伍时还受到了旧的法规约束,很难迈 出更大的步子。 二、政府在城市社区治理的对策研究 (一) 政府转变观念 目前在基层政府职能转变、权力下放过程中存在着一种做法， 就是上级政府把权力下放给下级政府和其他行政机关，权力只在 行政机关内部之间的上下左右流动。实际上，放权真正的、完全 的含义应包括两部分：一是把本应该由下级政府或下级行政机关 行使的、而实际上由上级政府或机关行使的职权下放给下级政府 或机关；二是把本应该由社会自主行使的、而实际上由政府行使 的权力放还给社会。而第二层含义则是改革开放以来社会转型、 体制转轨的内在要求，也公民社会发展的客观要求。这种做法是 基于这样一种错误的认识，即认为城市管理就是政府对城市的行 政管理，实际上，城市管理归属社会管理的范畴，它包括政府的行 政管理和社区自治管理两项内容，虽然两者的管理目标都是要实 现区域社会的可持续发展，但其管理的主体和实施的手段却完全 不同：城市行政管理的主体是政府，政府对城市管理主要采用包 括政权、法律、政策等在内的强制性控制方式；而社区自治管理的 主体是社区成员，他们对社区的管理主要依赖思想观念、社会心 理等非强制力手段。此外，政府与社区组织所代表的利益主体也 不尽一致，政府是全体公民利益的代表，追求的是整个社会效益 的最大化，因此，在某些具体问题上可能会与局部社区发生利益 冲突；而社区居民自治组织作为辖区居民的代言人，在不违背社 会公共利益的前提下，以保证社区居民的正当权益不受侵犯。客 观上讲，政府管理和社区自治管理在城市社会管理中具有互补作 用，科学的城市管理体制应当由政府行政组织和社区自治组织共
一、政府在社区治理中存在的问题 长期以来，我国城市基层社会实行以“单位制”为主、以“街居 制”为辅的管理体制。但随着经济转轨、社会转型，单位制逐渐打 破，单位管理模式退出社会舞台；街居制也由于基层社会的巨大 变化，出现了承载能力不足的问题。因此，城市基层社会迫切需 要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的矛盾和问 题，承担起重新整合社会的功能。社区制的出现是一种必然要求， 它改变了传统的城市基层社会管理的理念和方法，对城市社会发 展起着关键的组织保障作用。但由于社区建设中存在严重的角 色缺位，城市社区在发育中也面临着诸多现实难题，影响了社区 工作的健康有序发展。 （一）政府行政方式单一
城乡Baidu Nhomakorabea设
政府在城市社区治理中 存在的问题及对策研究
□ 张照阳 郭继远
（中国地质大学经济学院 湖北·武汉 430074）
摘 要 伴随着我国由计划经济向市场经济的转型,我国城市已全面进入社区时代。城市社区的发展,直接制约着城市的进
程和社会的进步。本文通过对我国政府在社区治理中存在问题的全面分析,探讨了政府的角色转换及定位思路,以实现社区
参考文献: [1]娄成武, 孙萍. 社区管理.高等教育出版社,2003. [2]戴维·奥斯本, 特德·盖不勒. 改革政府.上海译文出版社,1996. [3]刘娴静. 重构城市社区以治理理论为分析范式.社会主义研究,2004 [4]任立兵. 政府在城市社区治理中存在的问题及对策研究. 南京审 计学院学报.2006. [5]徐永祥. 社区发展论.华东理工大学出版社,2002. [6]徐祖荣. 论政府在社区治理中的和谐运作:以杭州市为例. 长沙民 政职业技术学院学报. 2006
目前,我国社区管理手段仍以强制性的行政方式为主。政府 及其派出机构对社区公共事务实行单一向度的垄断性和强制性 管理,政府通过对社区组织与社区资源的控制来达到治理的目的, 而对于作为管理对象的社区来说,主要是接受和服从。众所周知, 治理强调的是一个上下互动的管理过程,它主要是通过合作与协 调、伙伴关系的确立认同和共同的目标等方式实现对公共事务的 管理,管理者与被管理者的关系应是建立在市场原则、公共利益和 认同之上的合作关系,其管理机制所依靠的主要不是政府的权威, 而是合作网络的权威, 其内容是多元的、相互的, 而不是单一的和 自上而下的。社区治理在治理理论中体现出的主体关系,将不再 是政府组织与其他组织单纯的管理和被管理关系,而是通过建立 合作的关系来实现社区治理的公共目标。这就要求政府特别是 政府的基层组织改变其一贯垂直型的科层制工作模式,以适应社 区以横向联系为主的网络化结构。社区治理的理念意味着政府 如果要实现其社区管理的目标,必须和当地社区的各种组织特别 是强调自主自理的第三域组织相互信任、相互支持、相互合作,而 不仅仅是依靠单一的行政手段。
的自我管理、自我教育和自我服务。
关键词 城市社区治理 社区自治 政府角色
中图分类号：D922.1
文献标识码：A
文章编号：1009-0592(2006)10-134-02
社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活 共同体。社区建设的好坏关系到社区的政治、经济、文化和环境 能否协调、健康地发展,关系到社区成员生活水平和生活质量能否 提高。因此, 社区建设是政府特别是基层政府的重要职责。随着 改革开放的深入发展和我国的经济、政治体制的变革,大力加强社 区建设,实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务即社区自 治,是城市政府面临的一个现实的任务。
同组成，也就是城市的治理体制。 （二）政府制定相关政策 社区建设离不开政府的政策支持, 尤其是在我国社区建设起
步阶段, 政府更要通过制定一系列政策法规为社区发展提供健康 的环境。首先,政府通过立法确立社区各组织主体的法律地位,促 进主体的健康发展。目前在社区中的非营利组织法律地位没有 得到切实落实, 法律的滞后制约了社区非营利组织的发展。只有 健全的法律体系得以确立,社区建设才能顺利进行。其次,为了加 速社区服务产业化,为失业和下岗职工创造再就业机会,以及为他 们在社区内自谋职业提供优惠政策, 以满足社区处理特殊问题上 的需求, 政府以及相关职能部门应出台一系列有利于城市社区迅 速发展的有关政策,促进社区各项服务事业的发展。
社区治理就是指对社区合作网络的管理。社区治理强调: 1. 政府不是社区治理的唯一主体,政府、企业、社区部门和居民都是 社区治理的主体, 特别是社区部门在众多社区事务领域中发挥着 重要的作用; 2. 政府与其他社区治理主体间是合作伙伴关系而非 管制与被管制关系;3.社区民主参与,即社区成员共同参与社区的 发展计划,参与解决社区内的公共事务;4.社区治理工具多元化。 社区治理理论综合考虑了社区建设中政府层面与非政府层面的 作用, 对当前社区的环境变迁及未来发展趋势——社区自治—— 具有很强的解释能力。该理论强调多主体的参与, 但是没能解决 各治理主体间职责界限模糊的问题, 其结果可能导致责任性问题 即责任认定的困难, 各主体相互推诿、转嫁责任, 最终导致合作的 不可能。因而,就政府而言,如何在这样的多中心公共行动体系和 合作网络中明确自己该承担什么责任、充当什么角色,是社区治理 过程中政府面临的一个重要课题。
（三）政府对社区进行规划 一方面, 政府掌握着财政资源。政府有能力组织人力及物力 开展社区调查研究以及信息收集工作, 便于进行社区规划。针对 目前社区建设过程中存在的问题, 政府可以对原有规划进行调整 和优化,使其更科学。另一方面,政府立足点高于社区。政府立足 于城市或地区发展,在了解社区总体情况后,可以结合城市特点,制 定出城市社区的发展规划和实施方案, 作为制定社区工作计划的 指导和要求。这样有利于城市整体规划的落实, 保障社区发展方 向、发展思路与城市的定位、城市的文化相一致。 （四）推动社区组织建设 通过设计组织结构、培养组织能力、完善组织制度来提高社 区的自治能力。首先,在民主建设上,制定合理的选举制度。目前 居民委员会成员的选举在很大程度上流于形式, 很多地方普遍实 行推荐选举,甚至实行等额选举,相当程度上受到了街道办事处的 直接影响。政府要在宪法和相关法律的框架下, 结合社区的实际 情况,建立科学合理的选举制度。其次,在组织能力培养上,政府要 重点建设合理的社区工作者队伍。政府要改变社区干部年龄大、 文化程度低的现状,推动社区工作者队伍年轻化、知识化、专业化 建设。最后,在制度完善上,帮助社区建立财务制度,以保证社区财 务符合法律要求。 (五) 政府作好社区建设的协助工作 首先,社区的人力、物力、财力有限,政府必须协助社区解决工 作中遇到的难题, 特别是要解决区内居民的就业问题。社区在为 政府排忧解难时,政府更要积极帮助社区解决工作中遇到的困难。 其次,为了将社区内党政组织、企事业单位组织、社会团体这三类 组织统一调动起来,使之为整个社区的利益和目标而共同努力,需 要政府担当起协调者的角色,理顺城市社区各行各业之间的关系。 (六) 规范法律问题 在某些方面看，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明 显滞后于现实发展，虽然法律的调整需要一个过程，也有赖于充 分的社会实践，但由全国人大常委会或最高司法机关做出司法解 释不但是可行的，也是非常必要、迫切的。
城乡建设
承担了一些应由非政府社会组织承担的事务性职能，如社区文化 活动、公益慈善活动、自愿者活动等。由于政府角色上的缺位和 越位，出现了“该管的未管，不该管的强管，管了的又管不好”的现 象，影响了社区建设的健康发展。
（四）社区自治组织者角色缺位 根据有关法律规定，街道办事处是政府的派出机构，居民委 员会是群众的自治组织。但事实上，居委会一直是按照街道办事 处的指令开展基层社会管理工作，并没有被居民认可为“自己的 组织”。在社区建设中重构的社区居民委员会等社区管理机构多 数由户代表象征性选举产生，即使是在直接选举的地方，也都采 取先选后聘的办法，功能上与过去的居委会没有实质性差别。由 于角色的模糊，社区居民委员会无法担当起社区居民自治组织者 的责任，社区自治功能难以有效体现。在社区管理机构看来，政 府是“老板”，社区居民是管理对象，人们已经习惯的角色定位和 工作方式没有发生根本性的改变。而且，长期以来，城市基层社 区工作一直都是依附于基层政府行政体系下工作的，加之缺乏专 业社会教育工作与基层社区工作的结合，城市社区工作的手法仍 然是以单一落后的行政化方法为主，无法在公民意识不断增强的 社区居民中产生认同感和归属感，因此社区成员参与率低，社区 建设缺乏最基本的活力。 （五）政府政策制定滞后 目前,我国在社区管理方面,最新的法律、法规就是 1989 年颁 布的《中华人民共和国居民委员会组织法》经过了 16 年的发展,我 国社区管理环境发生了巨大的变化,社区结构也与以往不同,社区 内中介组织风起云涌。无疑这部 16 年前颁布的法律、法规制约 了社区发展方向,存在很多的盲点,急需修改以适应当今社区发展 的需要。由于缺乏明确的法律、法规作为依据, 各地只得自行摸 索,而且在发展社区工作者队伍时还受到了旧的法规约束,很难迈 出更大的步子。 二、政府在城市社区治理的对策研究 (一) 政府转变观念 目前在基层政府职能转变、权力下放过程中存在着一种做法， 就是上级政府把权力下放给下级政府和其他行政机关，权力只在 行政机关内部之间的上下左右流动。实际上，放权真正的、完全 的含义应包括两部分：一是把本应该由下级政府或下级行政机关 行使的、而实际上由上级政府或机关行使的职权下放给下级政府 或机关；二是把本应该由社会自主行使的、而实际上由政府行使 的权力放还给社会。而第二层含义则是改革开放以来社会转型、 体制转轨的内在要求，也公民社会发展的客观要求。这种做法是 基于这样一种错误的认识，即认为城市管理就是政府对城市的行 政管理，实际上，城市管理归属社会管理的范畴，它包括政府的行 政管理和社区自治管理两项内容，虽然两者的管理目标都是要实 现区域社会的可持续发展，但其管理的主体和实施的手段却完全 不同：城市行政管理的主体是政府，政府对城市管理主要采用包 括政权、法律、政策等在内的强制性控制方式；而社区自治管理的 主体是社区成员，他们对社区的管理主要依赖思想观念、社会心 理等非强制力手段。此外，政府与社区组织所代表的利益主体也 不尽一致，政府是全体公民利益的代表，追求的是整个社会效益 的最大化，因此，在某些具体问题上可能会与局部社区发生利益 冲突；而社区居民自治组织作为辖区居民的代言人，在不违背社 会公共利益的前提下，以保证社区居民的正当权益不受侵犯。客 观上讲，政府管理和社区自治管理在城市社会管理中具有互补作 用，科学的城市管理体制应当由政府行政组织和社区自治组织共
一、政府在社区治理中存在的问题 长期以来，我国城市基层社会实行以“单位制”为主、以“街居 制”为辅的管理体制。但随着经济转轨、社会转型，单位制逐渐打 破，单位管理模式退出社会舞台；街居制也由于基层社会的巨大 变化，出现了承载能力不足的问题。因此，城市基层社会迫切需 要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的矛盾和问 题，承担起重新整合社会的功能。社区制的出现是一种必然要求， 它改变了传统的城市基层社会管理的理念和方法，对城市社会发 展起着关键的组织保障作用。但由于社区建设中存在严重的角 色缺位，城市社区在发育中也面临着诸多现实难题，影响了社区 工作的健康有序发展。 （一）政府行政方式单一
城乡Baidu Nhomakorabea设
政府在城市社区治理中 存在的问题及对策研究
□ 张照阳 郭继远
（中国地质大学经济学院 湖北·武汉 430074）
摘 要 伴随着我国由计划经济向市场经济的转型,我国城市已全面进入社区时代。城市社区的发展,直接制约着城市的进
程和社会的进步。本文通过对我国政府在社区治理中存在问题的全面分析,探讨了政府的角色转换及定位思路,以实现社区
参考文献: [1]娄成武, 孙萍. 社区管理.高等教育出版社,2003. [2]戴维·奥斯本, 特德·盖不勒. 改革政府.上海译文出版社,1996. [3]刘娴静. 重构城市社区以治理理论为分析范式.社会主义研究,2004 [4]任立兵. 政府在城市社区治理中存在的问题及对策研究. 南京审 计学院学报.2006. [5]徐永祥. 社区发展论.华东理工大学出版社,2002. [6]徐祖荣. 论政府在社区治理中的和谐运作:以杭州市为例. 长沙民 政职业技术学院学报. 2006