连云港市建设服务型政府的路径探讨

学术申明

目录

【内容提要】 ........................................................................................................................ VI 【关键词】连云港市服务性政府对策建议...................................................................... VI 一、引言 ............................................................................................................................. - 1 -

（一）选题背景.......................................................................................................... - 1 - （二）国内外研究现状评价 ....................................................................................... - 2 -

1.国外研究现状................................................................................................... - 2 -

2.国内研究现状................................................................................................... - 6 -

（三）研究意义.......................................................................................................... - 8 - 二、服务型政府的概述 ........................................................................................................ - 9 -

（一）服务型政府 ..................................................................................................... - 9 -

1. 服务型政府的概念.......................................................................................... - 9 -

2. 地方服务型政府特点........................................................................................- 10 -

（二）我国地方服务型政府的建设模式 ....................................................................- 13 -

1. 广州的“依法行政”型 .................................................................................- 13 -

2. 南京的“公众参与”型 .................................................................................- 15 -

3.重庆的“共同治理”型 ...................................................................................- 16 -

4. 成都的“规范化”型 .....................................................................................- 17 -

5. 上海的“电子政务推进”型..........................................................................- 17 -

6. 大连的“全面质量管理”型..........................................................................- 18 -

7. 香港的“顾客导向”型 .................................................................................- 19 -

三、连云港市建设服务型政府的现状 ..................................................................................- 19 -

（一）连云港市构建服务型政府的阶段划分.................................................................- 19 - （二）连云港市构建服务型政府的具体举措和成效 ......................................................- 20 -

1. 削减了行政审批事项，转变了管理方式 .......................................................- 20 -

2. 实行了政务公开，增加了工作的透明度 .......................................................- 20 -

3. 推行严格的层级责任目标管理和问责机制 ...................................................- 21 -

4. 加强公务员队伍的建设 .................................................................................- 21 -

5. 建立以公众评价为主的目标绩效考核机制 ...................................................- 21 -

（三）连云港市构建服务型政府中存在的问题及原因分析............................................- 22 -

1. 连云港市构建服务型政府存在的主要问题 ...................................................- 22 -

2. 连云港市构建服务型政府中存在问题的主要原因........................................- 23 -

四、连云港市构建服务型政府的对策分析 ...........................................................................- 25 -

（一）重塑政府执政理念.............................................................................................- 25 -

1.树立“以人为本”的观念。 ...........................................................................- 26 -

2.“有限政府”依法行政的观念。....................................................................- 26 -

3.从保密政府向阳光政府的观念转变。 ............................................................- 26 -

4.树立服务对象平等对待的观念。....................................................................- 27 -

（二）落实政府执政行动.............................................................................................- 27 -

1. 完善公共财政体制，健全公共服务体系............................................................- 27 -

2. 创新工作思路，提高工作效率..........................................................................- 27 -

3. 全面推行政务公开，加快电子政务建设，增强政府工作的透明度 .....................- 28 -

4. 加强法制建设，不断规范政府行为...................................................................- 28 -

（三）促进政府与公民之间的良性互动........................................................................- 28 -

五、结语 ............................................................................................................................- 29 -

六、参考文献 .....................................................................................................................- 31 -

论文

连云港市建设服务型政府的路径探讨

二〇一一年三月

连云港市建设服务型政府的路径探讨

【内容提要】

古往今来，凡是有作为的大家都致力于文以志道和学以致用。现在我们进行公共管理研究，同样有一个“志道”与“致用”的问题。其“道”，要用于探寻有中国特色社会主义公共管理的规律；其“用”，则是为行政管理体制的改革服务，为进一步转变政府职能、提高行政效率和增强政府活力服务，为建设能够始终代表最广大人民根本利益的人民政府来服务。这一“道”一“用”应是我们行政管理研究的主要方向，行政管理学者要为政府当好参谋，发挥好咨询智囊作用。因此，我们既要想政府之所想、急政府之所急，在事关社会发展全局的重点问题、久攻不下的难点问题和百姓关心的热点问题上深入开展研究；也要正确预测社会发展和政府工作的趋势，注意并超前研究那些尚不被人们重视而又可能引发多种事变的冷点问题。服务型政府建设就是这样一个事关社会发展全局的重点问题、久攻不下的难点问题、百姓关心的热点问题，具有突出的理论和实践意义，非常值得我们去研究。

服务型政府理论是当前行政理论研究的前沿，也是世界各国政府改革大的趋势。连云港市在建设服务型政府方面也进行了许多有益的实践和探索。但是由于目前对服务型政府建设的理论研究并不完善，对单个地区进行服务型政府建设的研究更是缺乏，连云港市建设服务型政府的方案和实践中还有一些不足，限制了连云港市服务型政府建设的发展。本论文较为系统地总结了服务型政府建设的理论和实践,分析了连云港市服务型政府建设的现状和问题,并探讨了这些问题产生的环境背景。最后，本文提出了自己对于连云港市服务型政府建设的对策建议，对于连云港市的服务型政府建设有一定参考意义。

【关键词】连云港市服务性政府对策建议

一、引言

（一）选题背景

自20世纪50年代到70年代末，我国的国家与社会高度同构，国家和社会之间的关系是以社会政治关系为基础的，由此形成了典型的全能型和管制型的政府行政模式。1998年以后，伴随着改革开放、第四次机构改革的启动，“服务行政”的概念被引入到行政模式的建构之中，“服务型政府”的概念顺理成章地诞生，并成为行政改革的目标模式。从90年代开始，上海、南京、北京和重庆等地率先倡导了服务型政府建设，并确立了建设的目标。随后，许多地方政府也进行了独创性的政府管理新变革，开始了一场自下而上的政府改革和政府建设运动。2005年3月，温家宝总理的《政府工作报告》中，提出了“建设服务型政府”的目标，从管理方式、部门协调、政务公开、群众参与等方面，进行了全面而具体部署，从此我国服务型政府的建设风起云涌。

服务行政作为一种新的行政理念，己成世界各国政府行政改革的热潮。政府将“服务”作为一种精神，体现在政府职能设计和政府行政之中，政府不再是管制主体，而是平易近人、脚踏实地的服务者。新一届中国政府确立了服务型政府的行政追求目标，其迅速的推广多依赖于政府的强势行政命令与行政干预，这使我国服务型政府建设效果并不理想，存在许多的问题。如制度建设上，对服务型政府建设在很多方面尚未制度化，政府工作的随意性很强；行政体制上，政府职能转变尚未真正到位，管了许多不该管的事。政府角色不清，造成了机构冗繁，财政负担重，服务效率低下等一系列的弊端；思想认识上，一些领导和公务人员全新的服务理念尚未真正树立起来，把服务型政府建设等同于建设行政服务中心，或者片面地认为在工作中增加一点笑容；行为方式上，许多便民化的手段、先进的电子政务技术尚未得到有效地应用等诸多问题，而且有些问题还相当尖锐和突出。如果任其发展，会导致人们对服务型政府建设产生怀疑和丧失信心，从而阻碍服务型政府建设的进程，最终将直接关系到我国服务型政府的顺利建成。因此，必须高度重视探讨服务型政府建设中出现的问题。另一方面，虽然学术界对服务型政府建设进行了深入的研究和广泛的关注，

但主要侧重于探讨为什么建设服务型政府、如何建设服务型政府，而且多停留在谈服务型政府建设的必要性，以及抽象地谈论如何建设服务型政府，对服务型政府建设过程中出现的许多问题和面临的困难研究不够，有待提高和完善。

（二）国内外研究现状评价

1.国外研究现状

在西方，服务型政府研究集中在新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论中.国外服务行政的研究中，尚未明确“服务型政府”的概念，但其相关的思想理论，却是丰富而完善。“政府服务”作为政府行为的必然视角，受到各理论流派广泛的关注。在明确政府与社会的关系，提高政府的服务效率与服务的质量等方面，从不同的角度不同流派提出了各具独特的见解和理论基础。在《作为服务主体的行政》中，德国学者厄斯特·福斯多夫，首次提出服务行政概念，他认为:自由人权思想、个人主义、司法自治以及契约自由这些观念都已经过时，是令人无法忍受的过去时代的产物；随着时代的发展，人们不再依赖于传统的基本人权，而是依赖于新的人权:经济上分享权。时代已由个人照顾自己的“自力负责”，转变为由社会力量来解决的“团体负责”，进而发展为由党和国家政治力量提供个人生存保障的“政治负责”，由此提出了服务行政。①从20世纪70年代开始，西方各国的政府管理中，面临着前所未有的严峻挑战。“政府失败”论占据主导地位:政府机构庞大臃肿、财政危机四伏、社会福利政策难以为继、政府服务效率低下，民众对政府失去了信心。对于政府的管理实践，尤其是政府改革，传统的公共行政学和新公共学无法提供有效的理论指导。正是在这样的历史背景下，为了应对政府的信任危机、绩效危机和财政危机，上世纪80年代以来，西方各国开始了大规模的政府改革。由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理，称为:管理主义、新公共管理、以市场为基础的公共行政、后官僚制典范或“企业型政府”。②这场改革最先是英国撒切尔的私有化运动，随后是美国的里根革命，以及克林顿“重塑政府”运动。上世纪90年代，随着新公共管理运动深入，欧美主要发达国家、其他发展中国家和转型国家，进行了

①张书克.“服务行政”理论批判.行政法学研究.2002（2）

②欧文·E·休斯:《公共管理导论》第二版北京:中国人民大学出版社，2001.61

一场声势浩大的世界性行政改革浪潮。

新公共管理(New public management)融合相关学科的知识和方法，创立了政府管理的新范式。“新公共管理的基础是将市场原则用于公共政策和公共管理”。①它尊崇市场力量、市场作用、市场机制，主张通过引进市场机制，来改造和完善政府公共组织。特别注重于政府公共组织内部，正如一位德国学者所总结的，“当代行政改革中存在两种发展趋势:一是物质私有化(material privatization)--行动责任从国家向市场的转移;二是内部理性化(internal rationalization)--提高行政管理活动的经济效率。尽管新公共管理也主张政府活动向外部转移如合同出租，但更关注的是公共部门的内部理性化。②1991年，英国著名学者胡德总结了新公共管理运动的七个特征:推行职业化管理；标准化和绩效管理；结果而非过程的控制；权力分散化；竞争；引入私人部门管理技术；节约和效率。③

在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中，萨瓦斯认为，“新公共管理是一系列创造性改革的通用标签，其最显著的特征是将市场机制引入政治领域。……民营化显然属于新公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特征。从这个意义上讲民营化就是新公共管理。④

在《行政过程的政治》一书中，詹姆斯·W·费斯勒和唐纳德·F·凯特尔认为，新公共管理改革具有三个典型特征:重建、不断改进、精简。重建--来自私人部门对重建组织过程和组织结构的努力；不断改进--来自质量运动；精简--来自世界范围内缩小政府规模的举措。⑤

在《面向21世纪的公共管理体制改革》一书中，劳伦斯R 琼斯和弗雷德.汤普逊提出了新公共管理改革的五个“R”战略:Restructuring(重构)、Reengineering(重建)、Reinventing(重塑)、Realigning(重组)、Rethinking(重思)。“这五个R提供了理解构成新公共管理的分散概念的一个框架。”⑥

①欧文·E·休斯.公共管理导论.北京:中国人民大学出版社2001.257

②转引自周志忍.当代国外行政改革比较研究.北京:国家行政学院出版社1999.28

③C .A. hood public Management for All Season Public Administration 1991(69) 3--- 9

④萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系.北京:中国人民大学出版社2002.341一342

⑤.James W. Fesler and Donald F. Kettl The Politics of the Administrative Proeess. Chatham NewJersey:

Chatham House Publishers Inc. 1996.68--81

⑥Lawrence R Johnes & Fred Thompson，Public Management Renewal for the twenty—First Cenrury.

Stamford Connecticut: JAI Press Inc. 1999 32.

新共服务理论由美国学者罗伯特.B.登哈特和珍妮特.V.登哈特首次正式系统地提出，它是一套行政理念，是在以公民为中心的治理系统中，公共行政所扮演的角色的理念。公共行政官员在管理公共组织和执行公共政策时，承担为公民服务和向公民放权的职责。既不是“掌舵”，也不是“划桨”，强调全心全意为民众服务，与公民分权，减少控制，力求建立具有完善整合力和回应力的公共机构。新公共服务源于对管理主义的批判，摈弃了新公共管理理论的固有缺陷，承认新公共管理理论对于改善公共管理的重要价值和实践意义，传承了宪政主义的思想，提出了一种更有利于公民社会发展，更关注公共利益和民主价值，适应当今公共管理实践需要的新理论。在理论探索和实践革新的基础上，提出了重要的、切实可行的替代性的选择方案。新公共服务理论来源于社区和市民社会理论、民主公民权理论、组织人本主义与新公共行政、后现代公共行政理论，从社会资本、公民权利、公共对话三个维度，确立了公共行政发展的标尺，建立了政府与市民互动合作、平等对话和沟通协商的公共管理的新模式。“为我们描述了一个充分重视民主公民权和为公共利益服务的理论框架”。

①在《新公共服务:服务而非掌舵》一文中，登哈特指出，“即使在一种思想占据支配地位的时期里，其他思想也从来不会被完全忽略。在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。随着时间的流逝，这个争论肯定还会持续若干年。但新公共服务理论提供了一个令人振奋的观点，围绕这个观点，我们可以展望公共服务的前景。未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础，并与后两者充分结合。②上世纪90年代以来，在西方社会科学研究中，治理和善治理论开始流行起来。其有两个来源:一个方面是部分政治学和行政管理学者，总结70年代以来西方国家的政府行政改革和创新的实践经验，特别是地方政府改革的成果，得出的创新理论；另一个是世界银行和联合国开发计划署，研究总结了对发展中国家援助项目的成功验和失败教训，提出了治理和善治理论。“1989年世界银

①罗伯特.B.登哈特、珍妮特.V.登哈特新公共服务:服务而不是掌舵北京:中国人民大学出版社2004 .164

②罗伯特.B.登哈特、珍妮特.V.登哈特“新公共服务:服务而不是掌舵”中国行政管理2002(l0)

行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”(crisis in governance)，此后‘治理’一词便广泛地被用于政治发展研究中，联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”，(the commission on Global Governance)，并出版了一份名为《全球治理》的杂志(Global Governance)。①

治理理论的基本前提:“国家的作用和能力都是有限的”，反对单纯依靠行政命令或市场机制来进行协调，强调多中心治理，多元主体的互动，以及管理方式和手段的多样化，主张管理对象的参与，追求广泛的共识与参与，形成上下互动的管理过程，提倡平等协商与合作，通过对话和谈判，达到协调增效，主张国家、市场和公民社会组织之间，形成一种彼此合作和相互补充的关系。

格里·斯托克(Gerry Stoker)提出了五种关于治理理论的主要观点:第一治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就可能成为不同层面上的权力中心。第二治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。第三治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织;为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。第四治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。第五治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。②

①俞可平引论:“治理与善治”，载俞可平主编《治理与善治》，北京:社会科学文献出版社2000.1

②格里·斯托克作为理论的治理: 五个论点载俞可平主编《治理与善治》北京:社会科学文献出版社2000.35

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在社会资源配置中，不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在着治理失效。杰索普认为，“治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。”①由此学术界提出了善治(good governance)的概念。善治的本质特征，是政府和公民对公共生活的合作管理，是国家与市民社会的一种新颖关系，善治就是使公共利益最大化的社会管理，是国家的权力向社会的回归，是一个还政于民的过程。俞可平总结了善治的十个基本要素:合法性、透明性、责任性、回应性、有效性、稳定性、法治、参与、廉洁、公正。

综上所述，国外服务型政府的研究，起步较早，研究成果丰富。尽管没有直接提出服务型政府的概念，但其诸多理论和观点中，饱含着公共服务型政府的理论精义，对于我们现阶段认识和研究服务型政府的建设，有着重要借鉴和巨大的指导意义。

2.国内研究现状

我国公共服务型政府建设的研究尽管起步较晚，但发展迅速。1998年我国学者张康之第一次提出了“服务行政模式”建构的问题。在《行政道德的制度保障》一文中指出，“社会主义的公共行政应当既不同于传统的统治行政模式，也不同于近代的管理行政模式，而是一个全新的服务行政模式。在这种模式中，为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念，而且是通过立法的形式被确立下来的一种制度，公共权力的运行机制不是一种自上而下的制约，而是一种自下而上的监督。当然，服务行政必然会继承管理行政中的全部社会管理职能，但在实施这种管理时，公共权力与行政职位的结合，是从属于管理的需要。这种管理与以往的管理不同，它是建立在为社会服务的原则基础上的，管理是手段，服务是目的”。②

我国学者关于“服务型政府”的研究，一是介绍西方国家的情况，并作一定的总结。主要从西方公共管理理论起源与发展、公共服务型政府的思想理念和价值取向、西方国家公共行政改革经验借鉴等各方面，展开深入研究。所有

①巧鲍勃.杰索普“治理的兴起及其失败的风险: 以经济发展为例的论述”载俞可平主编《治理与善治》北京: 社会科学文献出版社2000.72

②张康之“行政道德的制度保障”《浙江社会科学》1998(4)

的这些关于公共服务型政府的研究领域中，专家们更多关注三个重点:即公共服务型政府的概念、理论和价值取向；我国建设公共服务型政府的背景和动力以及我国公共服务型政府建设的具体做法和操作步骤。

二是联系我国的实际，对于“服务型政府的建构”出谋划策，其中包括:厦门大学的陈振明教授的《政府再造--西方‘新公共管理运动述评’》中详细介绍了西方国家的“新公共管理运动”概况并阐释了对于中国的启示。在2004年2月温家宝总理也开始正式提出建设服务型政府以后，关于服务型政府的论文数量和论著突增，“服务型政府”在我国政府改革中取得了强势的话语权。出版了一系列专著:李军鹏副教授的《公共服务型政府》、《公共服务型政府指南》和《责任政府与政府问责制》，井敏博士的《构建服务型政府:理论与实践》，李传军博士的《管理主义的终结--服务型政府兴起的历史与逻辑》等等。

另外，对我国地方服务型政府也进行了一定的研究，主要集中以下几个学者：曹闻民(2004)指出我国地方政府的核心职能是服务；冯驰(2005)较为系统地总结了服务型政府建设的理论和实践，分析了重庆市服务型政府建设的现状和问题，并探讨了这些问题产生的环境背景；左昌盛，周雪莲，常志霄(2006)的研究中反映了地方政府研究中的多学科特征，不仅对地方政府经济学研究中普遍涉及的话题，如“收入来源和支出”、“财政压力”和“公共选择理论”等做了深入的研究分析，而且详细地阐述了“退出与意愿表达”、“捕蝇纸效应”、“中间选民模型”等理论课题，还提到了地方政府改革、基于服务质量的竞争效力等问题；赵新峰，宋立根(2007)确立了地方公共服务部门改革的新思路，提出了地方公共服务部门改革的新模式，科学设计出了地方政府公共服务的分类技术标准及相应领域的具体技术指标体系，在理论上廓清了人们在地方政府公共服务部门，改革方面的模糊认识与偏差，更重要的是从实践层面上了回答和完成了当前亟待解决的地方公共服务提供机制问题、公共服务均等化目标实现问题，经过长达一年多基层调研，用实证研究的方法和大量令人信服的数据完成了地方公共服务部门投入需求量的测算。

从我国学者研究的内容上看，他们都离不开界定服务型政府的内涵和特征。至于到底什么是服务型政府，如何建设服务型政府，由于从不同的研究角度和

学科背景出发，学者们莫衷一是。比较有代表性的观点有三种说法:一是“所谓公共服务型政府，从经济层面上说，政府存在是为了纠正‘市场失灵’，为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用；从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理；从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距、打击违法犯罪等，确保社会健康发展。”①二是“服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的、以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。②也有学者从政府模式的历史演进角度进行探讨，例如，张康之认为:政府从统治型向管理型再向服务型的转变是一个历史趋势，相应地行政模式也由“统治行政”向“管理行政”再向“服务行政”转变。三是那些工作中注重服务理念、改进服务方法和服务态度、增加服务项目，设立“阳光大厅”、“一站式服务”、“审批中心”等的政府，就是服务型政府。

综上所述，我国国内学者对公共服务型政府的理论研究起步虽晚，但成果丰硕。不过，我们也应该看到，学者们在此方面的研究也还存在着许多不足，尤其是对地方共服务型政府建设方面的研究就显得相对不足，研究者往往把更多的目光投放了一般意义的政府上。这样使得有关地方服务型政府的研究过于偏重于理论，对实践操作的研究也比较少；且令人遗憾的是对某个地区的全面研究很少。这些都造成了我国目前服务型政府研究过于泛化和不切实际。为此，本文结合连云港市案例来探讨地方公共服务型政府建设的研究有助于为当前蓬勃开展的地方公共服务型政府的实践提供一定的借鉴与启示。

（三）研究意义

目前，建设公共服务型政府已经成为理论界、学术界和各级政府的共识，并认同建设公共服务型政府是我国当前政府行政改革的目标和基本价值取向，

①中国行政管理学会课题组加快我国社会管理和公共服务的研究报告中国行政管理2005(2)

②刘熙瑞服务型政府--经济全球化背景下中国政府改革的目标选择中国行政管理2002(7)

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因此对公共服务型政府建设的研究顺应了行政理论研究潮流，并符合我国社会发展和行政体制改革需要。同时，面对市场经济体制完善和经济全球化及WTO

规则的要求，研究地方政府如何“管理”企业，企业发展的诉求、政府的策略和行为效能，对在市场经济体制下进一步明确政府的职能和角色定位、加快推进行政体制改革、逐步建立起适应我国社会主义市场经济要求的新型政企关系并推动经济社会和谐稳步发展都具备一定的理论意义和现实意义。

二、服务型政府的概述

（一）服务型政府

1. 服务型政府的概念

何谓“服务型政府”？当前，我国政府突出强调服务型政府的建设，这是人民政府建设的本质要求，也是我国政府为人民服务的根本体现。①传统地方政府模式显然无法适应形势的需要，并且时而对我国社会主义政权合法性基础形成了一定的冲击。因时而变，我国地方政府方能赢得民众最大的支持。进而，我们抉择了与我国社会主义本质相适应的“服务型政府”模式。服务型政府建设浪潮在我国的出现，既是全球化背景下世界各国政治一体化的突出表现，更是我国现代化背景下经济基础与上层建筑矛盾互动的结果。②服务型政府强调以人为本，强调公民权利的第一性。服务型政府的社会利益协调方式只能采用公共性的办法，在合法化、规范化的制度框架内，通过政府与公民社会、公民社会间平等地对话、沟通，采取协商、解释、劝说的方式进行协调。构建服务型政府、实现社会阶层的和谐，还要依赖于公民社会自治组织的建立与完善。③服务型政府是相对于计划经济条件下中国传统的管制型政府的一个新概念。它是一个以公共利益为目标，以公众客观需求为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。其特征主要有四个方面：（1）它是一个民主和责任的政府；（2）它是一个法治和高效的政府；（3）它是一个实现合理分权的政府；（4）它是一个为全社会提供优质产品和服务的政府。④服务型政府，简单地说就是‘以民为本’的政府。在公民本位、社会本位理念的指导下，在

①沈荣华,沈志荣.服务型政府论要[J].行政法学研究.2008(4):43

②范逢春.我国地方政府建设服务型政府述论[J].安徽大学学报(哲学社会科学版).2004(7):77

③罗杰群.服务型政府的构建与社会阶层和谐的实现[J].中国行政管理.2007(11):38

④谢庆奎.服务型政府建设的理论研究[J].学习与探索,2005(5):69

整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意愿组建起来的以为人民服务为宗旨并承担服务责任的政府。它意味着政府施政目标由政府单方面自主决定转为由民众希望和合法期待来决定，政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转移扩展到公共服务领域。①公共服务型政府是以市场为导向，以企业、社会和公众为主体，以提供公共服务为特征的政府行政模式。它以提高公共管理质量和公共服务水平为目标，以发展为主题，是市场经济条件下政府管理的一种新模式②、服务型政府不仅仅是一种意识、一种理念，更是一种现实的制度设计、路径选择。服务型政府是传统管制型政府的对称和替代，它摒弃了管制型政府下的政府本位、权力本位旧观念，强调公民本位、权利本位新理念，主张弱化政府维护政治统治和微观经济干预的职能，强化政府对社会的宏观调控及向公众提供优质公共产品和服务的主导职能。③服务型政府是从传统消极模式向积极模式转变，推崇公共服务精神，提升公共服务的尊严与价值，重视公民和公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治④等等。

通过一定的缕析和梳理，我们发现学界多从政府与公民关系角度、政府行为模式角度及围绕政府职能重塑角度等三大方面来界定服务型政府的概念及内涵。不过，我们认为，服务型政府与服务行政有莫大的联系。这种服务行政的法治架构下才能保证政府服务行为的规范性，减少主观随意性，从而更好地为社会服务。⑤于是，服务型政府可以被界定为一种政府与公民互动政府服务行政模式，它始终围绕着政府职能重塑来构建。服务型政府意味着为人民服务的政治宗旨，在体制和机制上的真正兑现和落实。因此，服务型政府也是一种制度规范框架。同时，现代服务型政府自然以社会公平正义为理念追求，具有公共性、公平性、公益性和公开性的价值取向。进而言之，所谓地方服务型政府就是法治框架下，以服务社会公众为核心价值理念追求的现代政府类型和模式。

2. 地方服务型政府特点

①裴蓓.建设服务型政府路径探析[J].理论导刊,2007(8):15

②罗德刚.论全面推进地方公共服务型政府建设[J].中国行政管理,2004(7):23

③秦绪娜.宪政视域下的服务型政府建构[J].齐鲁学刊,2009(6):101

④沈荣华，钟伟军.中国地方政府体制创新路径研究[M].北京：中国社会科学社会出版社,2009:77

⑤沈荣华.论服务行政的法治架构[J].中国行政管理,2004(1):28

地方服务型政府是一种全新的政府职能模式，其建设要求包括以下几个方面:

①地方服务型政府是民主政府

民主政府是相对于专制政府而言的。它要求我国地方政府在提供服务并行使权力时应该是民主的，民主政府是服务型政府的重要内容，人民是国家的主人，政府的权力来自于我国人民的授予。它要求:一是民主决策。地方政府要深入并完善决策机制，了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力。树立人民的利益至高无上，政府为人民服务是天职；二是政府的施政目标需要征得广大人民的同意，实现社会公共利益的最大化，同时使人民有权参与政府决策和执行的过程。

②地方服务型政府是法治政府

依法行政是服务型政府的行为准则。政府提供服务的质和量都应该以法律为基础，政府不能随便决定哪些需要服务，哪些不需要服务，也不能随意扩大或缩小服务的范围，增强与减弱服务的强度。人民让渡了权力，政府须担负起为公民与社会服务的职责和义务，政府应根据人民的意愿，主动地为公民和社会提供良好服务，若政府不服务或不提供良好而有效的服务，政府需要承担相应的责任。

③地方服务型政府是有限政府

政府的有限性主要体现在政府能力与政府权力这两个方面。从政府能力方面看，如存在市场失灵一样，实际上也存在着政府失灵。尤其是在市场经济时代，政府是服务型政府，为市场服务，为社会稳定以及经济发展服务。政府不再是无所不为的全能型管理，而是有所为、有所不为的有限型管理和服务。公共行政系统中，政府并不是全部公共行政机构，它与其他公共机构共同行使社会公共权力，并提供公共服务，其责任以及权力也不是无限的。为此，政府的能力与权力是有限的，政府不可能是“全能政府”或“无限责任政府”。建设一个有限职能和有限责任政府，退出政府不应该服务的领域，强化那些本应属于政府管理范围的职能，是实现政府管理体制高效运转的根本途径。按照这一规律，政府须在有所为和有所不为的基础上，明确界定政府职能，来实现政府

职能和管理手段的战略性调整和转变，切实解决与清理政府管理职能中“越位”、“缺位”及“错位”的现象。

④地方服务型政府是透明政府

透明政府是指政治信息的公开性，以及政治运作过程的可视性。每一个公民都有权获得和自己的利益有关政策的信息，如政策制定、立法活动、法律条款、行政预算、政策实施、公共开支以及其他有关的政治信息。一是政治信息的公开，使公民能了解到公共决策的相关信息，有效地参与到公共决策，提高公共决策的效率与质量。二是政治运作过程的可视性，是与政治“暗箱”操作相对立的。通过政治运作过程的可视公开，落实政府和公民的监督和被监督关系，破除“寻租”行为，铲除腐败滋生的土壤。为此，透明性是实现民主决策和民主监督的基本要求。

⑤地方服务型政府是合作政府

现代政府面临着复杂性、动态性以及多元性的环境，公共问题日趋复杂，社会行动之间日趋依赖，地方政府的不可治理性的问题日趋突出。面对这样的环境，政府已无法成为唯一的治理者，需要与民众、社会一起共同治理。政府不是唯一的“元话语”，通过政府和社会各种力量之间的互动，形成共同治理，通过社会责任的共负，让更多的民间力量释放出来，整合民间不同领域的力量，导入国家和社会发展的行列，形成国家建设的协作网络，实现服务型政府的有效治理。

⑥地方服务型政府是责任政府

政府责任是指政府滥用权力、尚未履行或者尚未很好地履行服务义务，政府所应该承担的责任。政府需要对自己的行为负责，对自己所提供的服务负责，对人民的利益负责。对政府的失职行为，人民有权对政府提出质询和追究，直至罢免政府官员。政府的责任体现在其主动责任、被动责任两个方面。政府需要回应社会和民众的要求，积极采取行动加以满足，从而履行政府在整个社会中的法律义务，并承担一定的责任。政府行使的每项权力都连带着责任，拒绝行使法定的权力也要承担责任。对于政府服务得怎样、达到人民期望值程度，人民有权评判；对政府违法服务与过失服务造成的后果，人民有权追究。为此，

一个责任政府，不但需要在公民对其提出直接的诉求时，被动地有所作为，更需要在公民尚未直接诉求时，主动地有所作为，创造性地履行对公民的各种责任。

⑦地方服务型政府是亲民政府

《管子·形势篇》中有这样一句话:“道之纯厚，遇之有实，虽不言日‘吾亲民’，而民亲矣。”其意思是:为政者对待百姓，只要纯厚治理，多办实事，虽不说自己亲民，而百姓却会亲近他。服务型政府的建设就是要牢固树立“为民、亲民、爱民”思想，积极实施“服务亲民”工程，不断增强服务意识和服务能力，努力为群众生产生活提供全面具体、方便快捷、热情周到的服务。

⑧地方服务型政府是绩效政府

绩效即政府的业绩和效率。政府是否高效运作，建设服务型政府的关键。绩效是判断一个公共管理体制是否优良的基本标准，同时也是判断政府是否有能力承担公共服务职能的主要标准。公共行政依靠公共税收支撑，就必须核算行政成本，讲究行政投入、行政产出、行政绩效。因此，政府须想法设法为公民提供更多的公共利益，但同时需要杜绝铺张浪费，杜绝所谓“政绩工程”和“形象工程”，促进政府管理绩效。

综上所述，地方服务型政府是一个民主的、有限的、法治的、合作的、责任的、亲民的以及绩效的政府。他们不仅仅是服务型政府的要求，还是服务型政府的目标，更是成熟的市场经济体制发展的一个重要的特征。

（二）我国地方服务型政府的建设模式

1. 广州的“依法行政”型

近年来，广州市政府积极促进管理职能、管理体制、管理理念和管理方式的转变，全面推进依法行政，使现代化大都市建设迈上了新的台阶。强化依法行政，加快政府职能转变。为适应市场经济发展的要求，广州市政府加快政府职能转变，着力解决政府职能“缺位”、“越位”和“错位”问题，全面履行政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。其主要措施有四:一是积极谋划城市发展的方略，明确了打造经济中心、山水之都和文化名城的发展目标。二是在经济管理上，政府职责是为市场主体服务和创造良好发展环境，

实施“两手抓”战略，一手抓硬环境建设，一手抓软环境建设。“广州市招商服务管理网络平台”的建立是广州市政府改善投资软环境的重要举措，深化招商引资，提高外资管理的电子化、信息化程度。三是把城市管理纳入法制化、规范化轨道，实施城市管理综合执法新体制。四是坚持以民为本，不断完善政府的社会管理和公共服务职能。电子政务公共服务广泛开展，网上服务范围涵盖城市规划、房屋管理、公安、司法、工商、税务、社保、民政、医疗卫生、交通、旅游等政府社会管理和公共服务领域，改善了投资环境，树立了政府“为民、便民、亲民”的良好形象。

创新管理方式，完善政府运作机制，促进依法行政。广州市在建立办事高效运转协调、行为规范、公正透明的行政管理体制方面积极探索。其主要措施有六:一是深化政府机构改革和深化行政审批制度改革，合理配置行政权力。2002年初，对市67个部门和单位的1377个事项进行第一轮清理，取消了202项。2009年9月24日《广州市人民政府机构改革方案和实施意见》，改革创新社会管理体制，积极探索实行职能有机统一的大部门体制。二是大力推进政务公开，打造阳光政府。在全国率先推行政府采购信息管理系统、评审专家信息化管理系统、招标评标信息发布系统和网上采购询价系统，积极运用信息化手段进行政府采购管理。在全国率先出台《广州市政府信息公开规定》，建立健全了政府信息公开内容的审核制度、预公开制度和依申请公开制度，开通“中国广州政府”门户网站政务公开专栏，有600多个单位全面推行政务公开。三是改进政府立法，扩大立法的公众参与度。广州市政府规定，重大行政决策事项在作出决策之前，要向群众公示和听证，征求、倾听群众的意见。1998年，在价格体制改革中积极创新，广州市率先就地铁一号线票价收费进行价格听证，在全国较早地实行了价格收费听证制度。价格听证成为广州市政府部门制定收费价格、征求民众意见的一个程序。四是建立行政机关工作人员学习制度，增强法律意识，提高依法行政的自觉性。五是规范行政机关及其公务员的行政行为，明确规制定了公务员执行公务时必须遵守的基本准则、工作程序、办事规则、行政纪律、言行标准和行政责任。六是推进财政体制改革，完善依法行政