论_城中村_土地改造的模式与对策

收稿日期：2011-03-08作者简介：曾玉珊（1965—），女，重庆人，南京农业大学农业与农村法治研究中心副教授，硕士生导师，研究方向为农村经济法

制；胡宇桢（1986—

），女，浙江临安人，南京农业大学农业与农村法治研究中心，研究方向为经济法学。

论“城中村”土地改造的模式与对策

曾玉珊，胡宇桢

（南京农业大学人文学院，江苏南京210095）

摘要：“城中村”是我国社会转型时期的特有现象，现行法律制度下“城中村”土地无法进入市场流通，不能享受与国有土地同等的土地价值。土地改造是“城中村”改造的重要内容。一般通过土地征收补偿实现改制，但土地征收因其自身缺陷，无法在短期内解决“城中村”问题，因此必须创新“城中村”土地权属变更的思路。总结各地“城中村”改造的经验，指出采用集体土地国有化转制的形式，是突破“城中村”土地利用问题的有益尝试。对于转制后的土地，按照城市发展规划重新布局，对土地集中进行整理，以增加城市建设用地，提高土地利用效率。

关键词：

“城中村”；土地改造；征收补偿；土地整理中图分类号：F301

文献标识码：A

文章编号：1672-

6049（2011）05-0008-06“城中村”是我国社会转型时期的特有现

象，最先形成于经济发达的珠江三角洲地区，后来逐渐由南向北、从沿海地区蔓延到内陆城市。“城中村”的土地大部分被城市征收，只留有村民宅基地和少部分的集体土地，土地和房租成为村民重要的经济来源；在行政管理方面，依然保留农村行政管理模式，村民委员会是其自治组织，村民拥有农村户籍；“城中村”位于城市建成区（城区或城区边缘），空间结构混杂，缺乏配套设施，环境恶劣。目前“城中村”整体已纳入城

市规划的范围，“城中村”改造属于城市建设不可分割的部分。随着“城中村”周边地区的发展，村内土地

迅速增值，地价攀升。“城中村”虽然享有城市

地缘之利，但仍处于农村体制管理之下，土地属于农村集体所有。城市的扩张需要通过征收邻近和周边的集体土地以获得发展空间，但由于地方政府考虑到集体土地使用权利用的复杂性，为减少财政负担和管理成本，本着简单易行、时间

短、

见效快、责任负担轻等原则，不断征用作为生产资料的农用地，继续保留作为村民生活资料的宅基地，随着时间的推移，村民宅基地和少量的其他用地成为仅剩的集体土地

，“城市包围农村”。在巨大经济利益的刺激下，面对有着强大内聚力的村落，政府改造“城中村”的决策屡打

折扣，使“城中村”问题久拖不决，并不断涌现出新的“城中村”。土地问题成为“城中村”改造的

顽疾。因此土地改造是“城中村”改造的重要内容。

一、现行法律制度下“城中村”土地使用权流转的障碍

《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定了两种不同的土地所有制

形式：全民所有制和劳动群众集体所有制

，“城市市区土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”土地二元所有制结构表明，我国土地的所有权主体是国家和集体，单位和个人依法

享有土地使用权的权利和承担保护、管理、合理利用土地的义务，相应地，土地使用权就分为国有土地使用权和集体土地使用权。《土地管理法》规定，国有土地使用权可以依法进行转让、抵押、出租，以充分发挥其不动产用益物权的特性，使土地增值；集体土地使用权虽被法律更细致地划分为宅基地使用权、农业用地使用权、非农建设用地使用权等三种形式，但是其使用权能却受到很多限制：《土地管理法》第63条规定，集体土地使用权不得出让、转租或者出租用于非农业建设，集体经济组织成员可以利用集体土地开办企业，但集体土地使用权不能进行出让转让、租赁，也不能通过作价出资和入股等形式取得收益；国家无偿划拨给集体经济组织成员的宅基地使用权不能进行转让和抵押，也不能投资入股。法律的区别规定使国有土地使用权与集体土地使用权产生了明显的、实质的不平等。

“城中村”虽然位于城区或城区边缘，但其土地依然实行农村集体所有的土地所有制结构，集体土地使用权是“城中村”经济存在和村民赖以生存的基础，在城市建设发展中，各地为绕开对“城中村”村民的住房补偿、社会保障等棘手问题，采用求易舍难的方式往往只征用“城中村”的农业用地，未能及时将村民宅基地等收回。目前“城中村”的土地利用形式主要以宅基地和集体建设用地为主，村民可以无偿取得土地使用权，但基于土地使用权产生的经济收益却相差甚远，国有土地使用权能获得的利益明显大于集体土地使用权，再加上法律的这种限制性规定缺乏具体制度的支撑，当集体土地使用权无法实现合法的流转时，利益的不平衡将使得“城中村”土地流转陷于无序状态，集体土地使用权人不再满足于既得利益，土地使用往往会突破法律规范的约束，实际上“城中村”已有相当数量的土地进入了地下土地产权市场，集体土地流转基本属于混乱的非法状态。在民法上，集体土地使用权的性质和国有土地使用权一样，属于他物权，但现行法律对集体土地使用权的流转附加诸多限制。集体土地承担着经济生产与保障的职能，如果流转出现障碍，不但浪费大量的集体土地资源，劳动力也不能得到有效的配置，法律对集体土地使用权流转的限制使其功能被局限于农村住宅、农业用地和乡镇公益建设三类，集体土地无法进入市场流通，也不能享受与国有土地同等的土地价值。

二、“城中村”土地改造的一般模式———土地征收补偿制度

（一）“城中村”土地征收补偿

“城中村”改造面对的首要问题是土地所有制形式的变更，由此必然产生土地征收和补偿。土地征收是指国家为公共利益的需要，按照法定的程序强制将集体或私人的土地收归国家，并且给予被征地者以补偿的制度。土地征收具有国家强制性、程序合法性、权利变动性、目的正当性以及补偿合理性等特征，是土地所有者和用途发生改变的主要手段，在世界各国也都普遍存在。

我国在解决“城中村”土地问题的实践中，主要通过土地征收的方式完成所有制的变更，以实现土地的自由流转，政府考虑到城市规划的需要和为满足社会公共利益的要求，在法律规定的权限内将“城中村”集体所有的土地转变成国家所有，并且给予村民个人和集体经济补偿，这过程主要包括四个步骤：第一，在城市总体发展规划的框架内拟定“城中村”土地利用规划，通过集体土地的使用者向国家提出建设用地申请；第二，国家经过审批，由“城中村”所在的市、县级政府向“城中村”集体组织实施征地过程，集体土地所有权转变为国家所有；第三，土地使用者和政府向被征地集体支付相应的补偿费用；第四，政府将土地使用权出让或划拨给土地使用者［1］。

土地征收为“城中村”土地转制提供了法律上的支持，然而由于“城中村”自身的特殊性，在转制过程中存在以下问题：首先，土地征收是一种国家强制性手段，作为被征地主体的村民和集体完全处于被动状态，无法参与土地征收和利用方案的决策与制定过程，参与权和话语权严重缺失。村民在没有任何选择之下就失去了赖以生存的土地，使得他们对“城中村”改造缺乏积极性；其次，土地征收是一种有针对性的方式，往往只适用于具体项目，被征收的是“城中村”的部分土地，因而容易形成“要多少，征多少”，而未被征收的土地往往是“抢地”后留下的“难啃的骨头”，这既不利于城市建设的进行，也为全面改造“城中村”制造了障碍；最后，土地征收目的的孤立性，通过征地行为，“城中村”集体土地所有制发生了改变，用地者

按照事前制定的用地规划进行土地建设，政府在缴纳征地补偿费用后，土地征收的目的就算实现了，然而对于原土地上的村民，他们失去了安身立命的场所和可观的经济收入，又没有健全的社会保障制度保障其生存和发展，因此有限的补偿费用远远不能补偿“城中村”村民失去的利益。

应该看到的是，在“城中村”形成初期，由于我国城市化发展水平较低，土地征收对于政府和“城中村”集体组织是一种双赢的行为，首先政府可以通过大规模的土地征收为城市发展提供足量的土地资源，同时，政府给予“城中村”村民和集体征地补偿费用，为改善村民生活和集体经济的发展提供了资金支持。但是随着“城市圈地运动”深入，“城中村”大部分的土地被征，只剩下村民宅基地和少量的集体建设用地，村落被包围在城市之中，与城市建设形成巨大的落差。“城中村”村民为保住最后的生计之源，充分利用优越的地理位置，发挥土地稀缺资源的经济效益，因而触动土地就被看做是与村民争夺利益，于是各地的“城中村”改造不断出现村民“坐地起价”，与政府和开发商“讨价还价”的现象。“城中村”日渐成为制约城市建设与发展的障碍性因素，改不好也治不了。

（二）土地征收补偿在“城中村”土地改造中存在的问题

第一，集体土地所有权主体的缺位，导致土地征收补偿的主体不明确，制约“城中村”改造顺利进行。集体土地所有权的主体为农民集体，但相关法律并未明确农民集体的组织形式，在各个具体的法律条文中，乡（镇）农民集体、村集体和村民小组统称为农村（民）集体经济组织，这种被学界称为主体虚位的划分方法，缺乏特定的人格化主体，在分享“城中村”改造补偿收益时产生巨大的困难。村民是改造的直接受益者，任何经济性的补偿所得都应该由其自己掌握，虽然补偿的直接原因是集体所有的土地被征收，村民只享有宅基地和其上建筑的使用收益权，实践中由于集体土地所有权主体的不明确性，若由代表集体土地所有权主体的农民集体经济组织来行使财产权，在法律上会产生与物权法一般原理相违背的主体合法性问题（物权行使的一般要求是：主体特定、内容明确，而集体经济组织的复杂性使其存在显得名存实亡）［2］。

此外，《土地管理法》将农民集体自由处分集体土地的行为限制在在法定范围内，现实中，集体经济组织可行使的土地权利主要是占有与收益权，但土地的使用权和处分权却被严格限制。集体土地所有权内容的不完整使集体土地不能体现集体意志，集体土地所有权主体在面对如何保证集体成员收益的公平分配等问题上显得力不从心，无法充分行使权能，“城中村”改造以实现人的发展为最终目标，若村民的权益无法得到保障，将严重制约“城中村”改造的进程。

第二，土地征收补偿标准的不完善和相关法律对土地征收目的的不明确，难以保障村民的利益。“城中村”改造中，由于法律对补偿缺乏具体的规定，在各地的征地补偿实践中，政府的补偿往往标准过低、范围过窄，补偿费用以土地的年平均产值来计算，忽视土地的实际和潜在市场价值，并且补偿只考虑到村民最直接可量化的财产性损失，但对其他费用等间接损失并未考虑在内。《物权法》第42条规定出现了土地补偿标准的“足额”二字，但此处的补偿原则与足额补偿被征地农民的损失，保障其生活的标准是否一致是很模糊的。前文所述，集体土地流转的法律限制使“城中村”与城市的土地存在巨大的价格差异，传统的征收补偿标准又以“公共利益”的实现为前提，补偿只考虑法律规定的各项补偿费用，而忽视在市场经济条件下，农村土地进入城市土地市场流通后的利益增值，使农民无法享受因土地增值带来的收益。

“城中村”改造表现为国家不断扩大城市建设，“城中村”的集体土地因城市发展的需要让位于以“公共利益”需要为借口的征地活动，范围不断缩小。土地所有权主体不同引起的利益差别使集体土地所有者认识到，国家因征地后转让土地使用权获得了巨大的商业利益，而自身却并未在此过程中获得与其土地相一致的收益，因此“城中村”集体土地所有者和使用者开始尝试用市场价格与政府讨价还价，以期最大程度地保护自己的利益。征收行为涉及（被）征收者两方的利益关系，其标准应符合社会经济发展规律，并综合考虑国家的经济实力，补偿的合理性应使被征收者的生活状态保持在恒定水平，不至于产生明显不公的感觉。对政府而言，这也将是提升其管理能力，实现管理目标，树立政府形象的

契机。

三、“城中村”土地改造的新尝试———集体土地国有化转制

我国“城中村”数量众多，土地征收因其自身缺陷，无法在短期内解决“城中村”问题，因此必须创新“城中村”土地权属变更的思路，从而将土地转变为国家所有，合法引入市场流通，彰显其土地价值。总结各地“城中村”改造的经验，采用集体土地国有化转制的形式，是突破“城中村”土地利用问题的有益尝试。

（一）集体土地国有化转制与土地征收制度的区别

集体土地国有化的转制，是指因城市建设的需要，将集体经济比较发达，建设水平较高的地区的村镇（落），通过行政命令的方式，把属于集体所有的土地一次性转为国家所有，但不改变土地的原有用途和使用权归属，集体经济组织的成员全部实现从农民到城市居民的转变［3］。在集体土地国有化的转制过程中，土地的所有权主体发生变化，实现了从集体向国家的转变；“城中村”居民的户籍也发生了“农转非”的改变，并且享受与城市居民同等的就业、医疗、保险等社会保障。

与土地征收制度相比，集体土地国有化的转制也是以行政命令的方式实现，具有强制性，但两者相比仍具有较大的差别：

1．是否有具体的建设目标。土地征收是为了实现具体的建设项目，对规定范围内的集体建设用地进行个别、分片分期征收；而集体土地国有化转制的方式具有整体性和一次性的特点，只要在满足转制条件的情况下，政府通过行政命令即可将农村集体所有的土地转为国家所有。由于转制的农村社区基本上符合城市建设规划的布局和要求，从而在社区转制时，并不要求具体的建设目的。

2．补偿方式是否相同。进行土地征收时，国家按照一定的标准，对集体经济组织和其成员给予经济补偿，这种补偿多采用金钱的形式，因此征用集体土地要给予补偿是法律的强制性要求。国有化的转制并非为具体建设项目而发生，不存在补偿费用的承担或承受者，并且在国有化转制完成之后，原土地的使用权人可以继续按照原来的方式经营土地获取收益，这可以看做是土地国有化转制特有的补偿形式。通过转制，原集体土地和房产可以实现自由流转与交易，土地、房屋的市场价值得到充分显现，可见原土地所有权和使用权人的利益并未受到损失，甚至因此而获得的收益超过土地征收的补偿费用，因此国有化转制的集体及其成员一般不会得到特别的补偿。

3．土地用途是否发生变更。土地被征收之后，不再属于集体土地的范畴，土地用途必须发生变化，如由原来的农业用地转变为城市建设用地，土地使用者也相应地从农村居民变成建设单位或其他土地利用者；但是集体土地国有化的转制以不改变土地的用途和使用者为前提，完成国有化的转制后，原农村社区因基本符合城市建设规划而被保留下来，土地用途也基本保持不变，其使用权主体仍然是原集体经济组织的成员。

（二）集体土地国有化转制的特征与优势

城市化进程的加快打破了城乡二元界限分明的分割状态，也改变了土地制度和管理体制保持间的静态平衡：一方面城中村村民赖以生存的土地被征用，城市空间的扩展不断改变“城中村”的社会结构，并在形式上逐步将这些村落同化，另一方面“城中村”仍然是一个封闭的小社会，固执地坚守属于农村特有的文化和习惯，与城市生活格格不入，这种矛盾的存在很难通过传统的土地征收制度解决。因此实现集体土地国有化转制，是城乡发展的必经阶段，也是改造“城中村”的有益尝试。

集体土地国有化的转制涉及财产权属、户籍身份、利益关系等方面，必须以法律的规定保障转制的进行。《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）第2条第5项规定，农村集体经济组织成员全部转为城镇居民的，原成员集体所有的土地归国家所有。法律的这项规定为“城中村”集体土地国有化的转制提供了依据，我们可以从两方面分析这一规定：第一，该规定表明，集体成员身份转变和农村社区性质的变更是集体土地国有化转制的原因；第二，“全部”表明集体土地的国有化转制必然是一次性、整体性进行的。该条例第2条第3项和第5项分别规定明确集体土地因征收而转变为国家所有和国有化转制的情形不同，因此不能简单地将二者同等看待，土地征收制度并不能简单替代或概括集体土地国

有化转制。

《条例》还规定，土地一次性转变为国有的，核发国有土地使用证，土地的原合法使用权人、土地用途不发生改变。实践中，这种做法在全国的大城市较为普遍，采用集体土地国有化转制的方式是“城中村”土地权属变更的一种创新尝试，更能充分保护“城中村”村民的利益：

1．集体土地国有化转制的整体性和一次性的特点，保障了村民权益。采用转制方式的往往是在那些经济较发达、社会结构发展较为成熟的农村社区，一次性改造可以避免村民为争夺利益而久拖不决，并且转制的整体性满足了城市建设对“城中村”大批量的土地需求。《条例》规定，集体土地国有化的转制是建立在“农转非”即农村集体经济组织成员的户籍变更和“撤村建居”的基础上，二者缺一不可，避免国家在任何时候因需要土地而套用转制办法，损害村民利益。

2．集体土地国有化的转制方式，为“城中村”带来更大的经济效益，保障改造顺利进行。“城中村”土地实现转制后，房产、土地都能在市场上自由交易和流通，有效盘活了原有资产，真正实现与城市土地的“同地同权”，为“城中村”的进一步发展和建设提供了资金来源。国有化的转制方式避免了土地征用过程的复杂性和巨大的时间和人力投入，减轻了政府的财政压力，转制后的“城中村”土地与房屋受到城市管理法规的制约，任何增加建筑价值的抢建加盖行为都需要按照规定缴纳国有土地使用权出让金，并且补缴相关的税费，既遏制住了村民不理智的违章建设行为，也减少了政府的社会管理成本。

3．集体土地国有化的转制方式，保障“城中村”村民与城市居民享受同等的社会保障服务，避免了土地征收造成农民失地又失业，生活无保障的弊端。在土地征收补偿制度下，失地农民获得土地补偿后，其身份依然是集体经济组织成员，因而无法享受城市社会保障的福利。征地目的的单一性，补偿标准的不平等性，都是造成我国各地土地征收过程冲突产生的重要原因，也是土地征地补偿制度最大的弊端。而在集体土地国有化的转制中，不但土地的所有权主体发生变化，“城中村”村居民的户籍也由此改变，村民从农民身份转变为城市居民，享受与城市居民同等的就业、医疗、保险等社会保障，村落完成“撤村建居”的改造，实行城市居民委员会的管理体制。无论对“城中村”还是其村民而言，实现城乡一体化发展才是“城中村”改造的真正目的。

（三）集体土地国有化转制的内容

“城中村”的集体土地国有化转制，其基本思路是通过将集体土地合法引入市场，彻底摆脱土地的二元所有制结构对“城中村”改造的制约，盘活“城中村”土地资产，实现土地价值。集体土地国有化转制包含以下内容：第一，土地权属的变更。原属于集体所有的“城中村”土地，转变为国家所有，由城市政府按照城市发展的总体规划进行布局；土地的使用制度也相应从集体用地变为城市建设用地；第二，基层管理体制的变更。村民户口转变城市居民户口，纳入城市社会保障范畴；撤销村民委员会，成立居民委员会，行使基层组织的行政管理职权。第三，经济管理体制的变更。通过国有化转制，村民住宅变成城市房地产的一部分，进入国有土地市场流动，并受城市房产管理部门的约束；将原有的农村集体经济组织转制成企业运作的方式，收益具体分配到个人，改变“城中村”集体经济组织下政企不分的状态［4］。

相对于土地征收制度而言，目前法律对集体土地国有化转制只有大框架的规定，缺少具体的程序和实体性操作标准，因而必须注意转制能适用的范围。根据《条例》的规定，只有满足以农村集体经济组织的全部成员实现户籍转变和农村基层行政组织职能转变为前提的条件，转制才符合法定要求。集体土地国有化转制是一个系统工程，必须坚持依法推进，在转制之前应当深入农村基层组织调查，制定具体的实施方案，以确保利益的平衡和转制的顺利进行，对“城中村”的集体土地国有化转制而言，必须坚持以下要求：

1．以“城中村”村民利益为核心。在进行土地国有化转制时，要充分考虑村民的合法利益。对村民原有合法的住宅，通过颁发产权证的方式予以确权，使之进入房地产流通市场；对村民的农用地承包经营权要承认其享有剩余年限的承包权，确保不改变原土地使用方式；对于村民因历史原因形成的超面积超范围建筑，可以通过缴纳费用进行确权或者进行拆除并给予补偿的方式。在土地国有化转制后，“农转非”不仅体现

在户籍证上，原集体经济转制后财产利益的分配，应本着公平、公开、公正的原则，使村民公平地享受经济权益，同时完善村民社会保障制度，保证其享受与城镇居民的同等待遇。

2．以土地权属变更为途径。“城中村”集体土地国有化转制的核心是土地所有权主体的变更。按照土地征收的办法，对村内土地、房屋、村民的所有损失都需进行补偿，这样往往会造成开发成本的增加，政府财政也无力承担。而国有化转制的方式是政府通过将原属于“城中村”行政区划内的集体土地一次性转为国有，但是土地的合法使用权人和土地功能用途不发生改变，相对来说，改造的成本与阻力也会减少，并且在改制完成后，城市政府将对土地核发国有土地使用证，确保权利的合法性。

3．以城市的全面发展为目的。“城中村”的改造是城市发展的需要，也是城市化的必然要求。完成国有化转制的“城中村”土地必须符合城市建设的总体规划，国有化转制的土地打破“城中村”的原有行政界限，成为城市土地规划的一部分，因此其土地使用要与城市总体规划用途相一致。“城中村”改造必须符合城市发展的要求，以城市的全面发展为目的，在进行土地的国有化转制时，做好发展规划，确保规划的科学性、前瞻性，避免改造完成的土地布局和城市规划不相符，导致修改或调整，加大城市发展成本。

参考文献：

［1］吴亮．城中村改造过程中存在的问题及对策研究［D］．西安：西安建筑科技大学硕士学位论文，2005．［2］杜万平．集体土地所有权的法律地位探析［EB/OL］．［2007-01-20］．http：//www．riel．whu．edu．en．

［3］罗必良．农村发展“股份合作制”面临创新［J］．中国乡镇企业，2004（4）．

［4］杨斯淼．城中村改造中的土地使用权法律问题研究［D］．广州：暨南大学硕士学位论文，2006．

（责任编辑：曲辰）

Arguments on the Land Reform of“Village in City”

Zeng YuShan，Hu YuZhen

（School of Humanities＆Social Sciences，Nanjing Agricultural University，Nanjing210095，China）

Abstract：As an exceptional phenomenon during the social transformation era of China，“Village in City”confronts a crit-ical problem under the modern legal system．The land reform of“Village in City”has become increasingly significant since these lands cannot enjoy the equivalent value as state-owned lands due to the lack of market liquidity．In general，the land re-form can be achieved by the compensation for the land expropriation．However，this solution is not a permanent cure for the land usage in“Village in City”because of its obvious disadvantages．The summary of the experience concerning land reform of “Village in City”across the whole country and of the nationalization of the collective land maybe an innovative way in exploring the breakthrough of this issue．After reconstructing，the land can be integrated collectively and then reorganized based on the urban development planning．On the consequence，the urban construction land is increased which leads to the improved effi-ciency in the usage of lands．．

Key words：“Village in City”；land reform；compensation for land expropriation；land consolidation