“摊大饼”的追问

规划研究

40

P l a n n i n g S t u d i e s

【摘要】辨析了“摊大饼”的概念，初步讨论了其

界定标准，分析了其成因和利弊，结合现实比较

了“摊大饼”和“多中心组团”布局的适用性。

【关键词】摊大饼；聚集经济；城市规模；结构布

局

ON URBAN SPRAWL

MIN Xiying

ABSTRACT: By specifying the concept and criteria

urban sprawl, this paper analyzes the reasons, the

advantages and disadvantages of this phenomenon.

Then it compares the applicability of urban sprawl

and multiple-centered clusters.

KEYWORDS: urban sprawl; agglomerate economy;

urban scale; layout

１ 引言

提起“摊大饼”，不光业内人士耳熟能详，经

常用它来指称某种城市布局形态，解释若干城市

问题得以产生的根由，有时还作为总体规划方案

优劣判识和比选的标准，就是业外人士也逐渐熟

悉并频繁使用这个词汇了，当然是当作指责的对

象来议论的。总之，在业内外多数人的心目中，

“摊大饼”是负面的、消极的，甚至可以被视为诸

多“城市病”如交通拥挤、环境污染、过密开发、

任意蔓延等等产生的缘由。这些看法原本属于

“共识性”的，无须赘议，但当人们不断扩展它的

适用范围、模糊它的边界后，就带来许多困惑了。

例如，有人觉得北京算不上是“摊大饼”，因为北

京有绿化隔离带分隔，是“分散集团式”布局；

也有人认为一些大中城市、甚至中小城市都应该

避免继续“摊大饼”，倡导在规划中采用“多中心、

组团式”的布局。我们不禁要追问：究竟什么是

“摊大饼”？如何界定“摊大饼”？“摊大饼”是

否真的一无是处？对城市结构、布局来说，“多中

心、组团式”是否一定优于“摊大饼”？

２ 什么是“摊大饼”

尽管“摊大饼”的大体意思是众人皆知的，但

要对它作严格的学术定义却并不容易。照理说，

这个词汇的使用频率不低，提到它时都不需要作

特别的解释，但《城市规划基本术语标准》中却

没有将它收录进去，与之密切相关的“卫星城”和

“绿带”却得以收录。卫星城建造的目的是为了

“防止大城市市区人口规模的过度膨胀”，绿带设

置的目的是“限制城市用地的蔓延”。一般认为，

“摊大饼”这个词汇可能源自“过度膨胀”、“任意

扩张、蔓延”等，描述的是大城市某种形状（密

实或连续的团块状）和扩张过程（依托中心、由

里往外扩展、且多呈圈层式扩展模式）。如果仅仅

立足于“形状”和“扩张过程”这两点来考察城

市，则描述和解析的力度就逊色多了。因为形状

只是表象，忽略了城市的内部结构，换言之，形

状相同的城市如果结构或密度不同的话，其运行

效果大相径庭。有鉴于此，“摊大饼”这个中文术

语倒是更为形象直观地包容了上述两个意思，并

且便于赋予它“结构”的涵义，我们不妨据此来

讨论“摊大饼”的内涵。这三个字颇有意味，可

以分别代表不同的涵义。

“摊”是指动作，摊饼一般是由里往外、圈层

式推移，这里喻指城市扩张的方向（四面八方）、

方式（连续成片，没有隔离或跳跃）和时序（各

个方向虽然略有先后，但相对均衡）。这个“摊”

字比较准确地刻画了城市某种类型的扩张模式。

当然，“摊”只能指城市建设用地的向外扩张，肯

定会伴随着用地的增加，但却不能刻画城市内部“摊大饼”的追问

闵希莹

【作者简介】

闵希莹，女，中国城市规划

设计研究院高级城市规划

师。

【收稿日期】２００４－０８－２６

【文章编号】１００２－１３２９

（２００５）０１－００４０－０５

【中图分类号】ＴＵ９８４

【文献标识码】Ａ

41

的改造与更新活动，这就带来一个值得讨论的问题：当一个城市主要建设活动集中在建成区的改造，只是少量地往外扩张时，从动态的角度能否用“摊”来描述该城市总体的发展模式？答案似乎是不能，因为这会以偏概全。从一般经验来看，如果说一个城市在“摊”，起码应该以往外扩张为主，即往外扩张建设的“量”应该至少超过一半才比较恰当。考虑到城市改造与更新的特点，这个“量”用“建设用地”数量来衡量不如用“投资数量”来衡量更好，或至少需要将投资额考虑进去。

“大”是指规模或尺度标准。从“摊大饼”的角度看，多大的城市可以归入“大饼”行列？计算指标采用人口规模还是用地规模？这里的“大”是与我国大中小城市划分标准一致呢，还是另有判别标准？显然，如果是一致，则５０万人口的城市就是“大”了，就不会存在分歧了。我们不妨看看这个词的由来。最早关注城市过度集聚、主张分散的可能要属霍华德，他提出的“田园城市”就是针对这个问题的药方。当时，伦敦确实出现了一系列“城市问题”，换言之，当时伦敦绝对可以看成是“摊大饼”，但当时伦敦的人口已经达到三四百万了。就规模而言，霍华德提出的理想方案是：中心城市人口５．５万人，如果继续增加则在周边建田园城市，可以围绕中心城市建６个，每个人口规模３．２万人，占地４ｋｍ２，最终形成人口规模约２５万的联盟城市。可以看出，田园城市的平面如果是圆形的话，中心至周边的半径为１１４０ｍ，这个半径是步行的尺度。如果城市以步行为主，那么，超过这个尺度可以算“大”了。问题是，以机动车为主的城市如何界定？城市过“大”的弊端主要提到交通拥挤、环境污染、住房短缺等，从规模考虑，相关度最高的还是交通。剔除一些特殊因素后，我们可以简单探讨公共交通为主的城市多大规模可以算“过大”。这里只考虑两个变量：（１）出行时间。５０年前，巴黎曾调查出居民能够接受的最大出行时间为４５ｍｉｎ，事隔５０年又做了同样的调查，结论不变，说明交通方式虽然在变，但人的出行时间观念相对稳定。交通越便捷，城市的规模可以越大，后者并非恒定的。既然是推算城市过大的边界，不妨选择出行的最大边界值４５ｍｉｎ；（２）出行时速。常规公交的设计时速一般为１５－２０ｋｍ，实际运行时速大致为１２－１４ｋｍ，时速低于１０ｋｍ可以视为拥堵了。这里选择行驶时速１５ｋｍ来推算城市过大的边界。假定城市形态为大致的圆形，则可以得出两个城市用地过大的标准。一个是城市布局极不合理状态下的面积为近１００ｋｍ２，此时，人们的出行

按直径计算；一个是布局相对合理状态下的面积为近４００ｋｍ２，此时，人们的出行按半径计算。换言之，“摊大饼”的“大”，应该是针对特大城市而言的。因为此时城市运行的状态堪能为人所接受（出行在４５分钟之内），运行的效率居中（综合时速１５ｋｍ）。

“饼”一般为圆形，连续、密实，可能中间厚、边缘薄，据此特征可以赋予“摊大饼”的城市空间结构内涵，即单中心、同心圆圈层模式。它遵循距离衰减规律，即人口密度、资金密度等由中心往外围逐渐递减。据此，多中心就不能归入“摊大饼”行列。

３ 如何界定“摊大饼”

从以上分析出发，我们可以初步界定“摊大饼”：当城市布局很不合理（就远而不是就近上下班，出行走直径），城市用地规模超过１００ｋｍ２，城市依然采用单中心、圈层式、向外扩张为主的建设方式时，就是“摊大饼”。当城市布局合理（出行距离不超过半径）时，这一规模变成４００ｋｍ２。这一结论与经验有较大冲突，原因是许多因素在分析中被忽略了。现实中，出行的平均距离一般在半径和直径之间，所以从规模来看应该是在１００－４００ｋｍ２之间。由于交通线网组织、运营管理、道路建设与用地开发方式等许多方面的衔接问题，使得这一规模难以达到４００ｋｍ２。但不管怎样，１００万人口以下的城市似乎不应该受“摊大饼”的困扰，换句话说，百万人口规模的城市采用单中心的结构是完全可行的，如果将交通组织和用地布局配合好了，则单中心的城市还可以支撑更大的规模，无须刻意去追求什么多中心，现实中，很多特大城市实际上也还是单中心。当然，也存在一些例外，如历史文化名城就不宜采用单中心结构，否则，开发与保护的矛盾就会十分尖锐。

４　“摊大饼”是否真的一无是处

“摊大饼”一直受到指责，说明它肯定有其固有的一些弊端，但真的就一无是处了么？如果它毫无可取之处，在现实中恐怕就难以存在下去，因为它不是一种个人行为，而是城市发展过程中多种力量均衡的结果。从我们经常列举的城市问题来看，交通拥堵与它关系密切，但同时也与交通政策、交通工具、交通组织、用地布局等其它因素有关；环境污染与其说是它带来的，不如说与产业结构、工业布局、污染治理等关系更大；人口密集、建筑密集、土地价格昂贵也不能完全

规划研究

42

P l a n n i n g S t u d i e s

归因于它，况且我国人多地少，适当提高土地的

集约使用符合国情；至于住房短缺、贫富分化、居

住空间分异等问题，则有着更为复杂的社会和制

度根源，不能完全甚至也不能主要用它来解释。

要进一步讨论它的利弊，不妨看看它的成因。

（１）聚集经济。

我们知道，城市是社会经济活动空间聚集的

结果。聚集能够带来聚集经济效益。它一般指因

企业和居民的空间集中而带来的资源利用效率的

提高，以及由此而产生的成本节约、收入或者效

用的增加。聚集效益不仅体现在微观上，也会体

现在城市的宏观经济运行上，因为聚集经济的存

在，会吸引更大的聚集，从而影响整个区域的发

展，因此，其作用是全面的、动态的和持续的。聚

集经济得以产生，是因为：

第一，分工与专业化带来利益。社会经济活

动及相关要素的空间聚集不仅可以强化既有的社

会分工与协作，而且藉此形成的紧密联系可以进

一步推动分工及专业化生产的深化。由于分工及

专业化能够促进劳动生产率的提高、节约生产要

素的投入、提高企业的经营管理效率、推动技术

创新与进步、促进生产方式的发展①，从而为城市

乃至整个国民经济带来巨大的经济利益。

第二，规模经济带来利益。由于某些投入的

不可分性，使规模经济得以出现，它包括生产规

模经济和消费规模经济，前者表现为单位产品成

本随生产规模的扩大而递减，后者表现为单位消

费品的平均支出随城市聚集规模的扩大而递减。

第三，外部性经济带来利益。在空间集中的

城市经济中，社会经济活动及行为主体相互作用

会带来外部性经济，表现在联系效应与中间产品

的规模经济、劳动力市场经济、信息经济、多样

性经济、城市孵化器作用和大数法则利益②等方

面。

第四，市场效率提高带来利益。空间聚集导

致竞争加强，市场发育更快也更完善，运行效率

得到提高，交易成本得以节约，从而降低企业生

产经营成本，更重要的是资源配置效率得到提

高，带来社会福利的提高。正是由于以上原因，使

城市具有聚集扩张的动力，生产要素不断吸附进

来，屡屡突破规划框定的范围。

（２）聚集不经济。

聚集不经济指由于空间集中而引起的成本增

加或者收益、效用的损失。空间聚集在带来利益

的同时，也会产生一些额外成本，比如地价的升

高、劳动力工资水平的上升③、拥挤成本（交通延

误）、社会成本（生态环境破坏、污染、犯罪率上

升等）、规模不经济。这些额外成本达到一定量，

足以抵消聚集所得的收益时，聚集行为就会停

止。需要指出的是，这些成本是针对不同的主体

而言的，对企业来说，它们往往更关心前两项成

本，后三项成本未必会左右其决策。而对城市整

体而言，后三项成本才真正揭示了聚集不经济的

现象，更具有实质意义。正是因为存在私人成本

与社会成本的差异，现实中规划对“大饼”疏解

的目标往往很难达成。尤其是在市场经济条件

下，投资主体主要是企业，企业认为后三项成本

由全社会分摊，因此，在其决策行为中大大缩小

了聚集不经济的综合成本，导致“大饼”分散的

动力减小、时间延后。

（３）聚集效应与城市规模。

聚集效应可以视为聚集经济与聚集不经济的

综合作用，前者对城市规模扩大起推动作用，后

者则起排斥作用。城市经济学研究表明，在城市

聚集的初期，聚集经济效果明显，而聚集不经济

不太明显。但城市达到一定规模后，聚集不经济

就逐渐增强，并不断削弱聚集经济的作用，直到

抵消甚至超过。那么这个拐点在哪里呢？有不少

学者研究过城市的最佳规模问题，但不可能得出

一致的结论。因为城市规模固然与聚集经济高度

相关，但聚集经济受到外部因素的制约，城市外

部条件不同，其所影响的城市最佳规模也不同。

不过，卡林诺的发现颇有启示，他指出：在人口

少于２３０万的城市中，聚集经济的重要性超过聚

集不经济，而在人口大于２３０万的城市中，后者

又超过前者。可见，他认为拐点在２３０万。

（４）聚集效应与土地利用。

在完全的市场经济条件下，土地利用可以看

作是聚集效应空间作用的结果和表现形式，它由

个体区位决策行为所决定。由于聚集利益的存

在，不同主体趋向于聚集布局并争夺有利区位，

这种争夺导致地租上升直至聚集利益消失。正是

通过区位地租的差异，土地利用的配置得以调节

至均衡。在“同心圆”模式下，聚集利益随距离

中心区的距离增加而递减，各方竞争的结果也必

然形成距离衰减的竞租曲线，从而土地利用密

度、人口密度、资金密度等也基本遵循距离递减

规律，这是市场经济条件下城市土地利用的总体

特征。此外，不同经济活动主体在不同区位上所

获取的利益不同，出价也就不同，因此会出现功

能分区；聚集利益的分布可能并不连续，因此会

出现空间分异。可以看出，通过竞争，出价最高

者获得了特定区位的土地，也就实现了城市资源

的最优配置。因为只有最合适的经济活动才可能

获取最充分的聚集利益，也才可以支付最高的竞

标费用。

43

（５）规划的干预及其作用。

理论上看，在完全竞争条件下，市场机制可以实现资源的最佳配置，但现实中不存在这种理想状态。市场总是不完全的，市场机制固有的缺陷和城市经济的空间特性决定了单纯依靠市场力量难以保证城市良性发展，因此，政府的适当干预必不可少。规划就是对空间资源配置进行干预的一种手段。如前所述，过度聚集的成本被转嫁到全社会，因此从城市整体出发需要遏制城市盲目膨胀。但应该注意的是，这种干预不是要取代或者破坏正常的空间竞争机制，而是要从城市整体角度对不合理的空间要素流动进行必要的干预和限制。

计划体制下，不存在区位竞争机制，也不存在城市土地利用的演化机制和要素空间流动的利益调节机制，聚集经济难以实现，反映在城市空间布局中就是土地利用效率低下、布局不合理，并由此造成土地、资金和资源的浪费，导致巨大的社会财富隐形损失。市场体制确立后，传统的规划观念不断改进，规划落实计划、计划代替市场配置资源的方式已经终结，这就需要规划确定的用地布局符合城市经济运行、发展和空间形成与演化的规律，因为，在市场发挥资源配置的基础性作用前提下，城市土地利用空间结构的形成及其变动虽然也会受到规划的制约，但更多的是由市场力量内生地决定的。如果不考虑这一变化，规划不是难以适应现实发展需要，就是在强制执行下导致隐形损失。

５　“摊大饼”ＶＳ“多中心、组团式”

出于对“摊大饼”的排斥，以及对城市生态环境的关注，规划师毫不掩饰自己对“多心组团”的青睐。特别是深圳的“多心带状组团”获得成功后，更增强了人们对这种结构布局的信心和偏好。许多情况下，不管城市规模多大，“多心组团”往往是首选，这似乎也有些模式化了。实际上，一个城市结构布局的形成和选择，受多方面因素的制约，绝对不是一个目标、一个范式就能决定的。就以“多心带状组团”而言，它非常适合深圳的实际，但不少城市在运用中却没有成功，原因是经济发展的动力、路径、速度不同。深圳是在政策优势下吸引大量投资，短期内高速成长起来的城市，从而有可能在短期内取得聚集利益。其它城市如果缺乏同样的条件，则过分分散的公共物品供给就会造成资金回收的困难，从而背上沉重的包袱，这类例子其实很多。因此，并不能认为“多心组团”就优于“单心集中”，而应根据综合

因素加以分析，特别是要考虑城市规模的大小。

（１）城市空间结构的演化。

在单中心城市模型中，中心区获得的聚集利益最大，这个利益主要包括两大块，一是聚集经济利益，二是交通运输费用节约的利益。随着城市的进一步发展，中心区的聚集规模及其辐射范围也会扩大。在一定的城市规模内，聚集利益会递增，但规模如果再扩大，则运输距离和拥挤成本逐渐增加，最终净聚集利益为零甚至为负，此时，聚集的生产或生活还不如分散有利，因此，就会在合适地点出现新的聚集点。技术的进步会加强这种演化的趋势，而城市产业结构的优化或升级也会促进这种新聚集点的形成。但是应该看到，由于存在聚集规模经济和“门槛”成本，新的聚集点不是随意出现的，也只有规模较大的聚集点才能吸引更多的经济活动，从而形成新的中心。新中心的出现，打破了原有的聚集利益分布格局，原来的距离衰减律将被“马鞍形”分布曲线所取代。这就是城市结构由单中心向多中心结构的演化，此时，原有的中心也不可能被新中心取代，而是与它们共同构成一个相互竞争与协作的多心结构。

（２）城市公共物品供给。

城市公共物品包括设施和服务，如交通和水电气暖等基础设施，医疗、卫生、文化、体育等社会服务设施，还有治安服务、环境控制、政策等。显然，公共物品的供给状况，影响到城市的聚集规模。前者供给水平高，后者的规模就越大，反之亦然。根据前面的分析来推断，一个百万人口城市的公共物品供给水平要满足单中心的聚集净利益为正是可能的，如果进一步提高供给水平，则规模还可以扩大，比如巴西的库里蒂巴，通过交通与土地利用的有机配合，城市发展到２４０万人才出现对单中心结构的变化要求（当然这仅就单中心而言的，库里蒂巴不是“摊大饼”，而是向心辐射的星状形态）。

单中心结构存在一个不易克服的先天缺陷，这也是它不受青睐的一个原因。由于城市功能是不断完善的，新出现的一些功能有时需要最优区位，但却被过去的功能占据了。这就需要进行置换，置换中难免出现一些社会资源的浪费，比如，某些建筑尚未到使用期限，就被赢利能力更强的建筑所替换，这种替换还会对城市历史文化的积淀和传承造成严重破坏，所以，凡是历史文化名城，就不能采用单中心结构布局，不管它是否达到分散的规模，否则对名城的杀伤力会很大。

（３）当前我国城市空间结构演化特征。体制转型以来，我国城市土地利用和空间结

规划研究

44

P l a n n i n g S t u d i e s

构演化具有市场作用和政府主导双重特征。随着

改革的不断深入，市场作用不断加大，地价对土

地利用的调节作用越来越明显，城市布局得到优

化，总体上看，城市一方面向外膨胀加快，另一

方面内部聚集功能又迅速增强，城市中心区建筑

的高度和密度均有所提高，这表明，单中心圈层

式分布的结构特征在加强。从适应区域经济一体

化发展趋势、完善城市功能、发挥聚集优势、避

免资源和财富的无形损耗角度看，我们应该一分

为二地认识“摊大饼”。

６ 结语

“摊大饼”是城市发展的阶段产物，在一定的

聚集规模下，它可能利大于弊（当然这需要把一

些具有特殊性的城市排除在外），超过一定规模

后，它必然弊大于利。据初步分析，这一规模可

能不是５０万人，而是１００万人甚至更大。传统规

划对于城市的聚集效应关注不够，倾向于用分散

的手法来解决城市问题，但却模糊了规模边界，

也经常因为违背了经济规律而未能有效实施。本

文无意鼓吹“摊大饼”正确论，而是希望讨论“摊

大饼”所针对的对象究竟是什么规模的城市，以

免误用此概念而导致应该聚集的城市却被人为地

分散了，使城市聚集效益难以充分发挥。就我国

大多数城市而言，其空间结构的演化应该避免强

制分散、多中心布局，特别是１００万人口以下的

非特殊性城市。

注释（Ｎｏｔｅｓ）

①　参见盛洪《分工与交易：一个一般理论及其对

中国非专业化问题的应用分析》，上海三联书

店、上海人民出版社，１９９４。

②　具有异质性的多个行为主体及其活动的空间聚

集使得任何一项经济活动都可能存在足够多

的个体与之相适应，从而弱化社会经济活动

的波动损失。

③　据西方学者研究，工资水平与城市规模呈现强

烈的正相关性。霍奇的分析表明，城市人口每

增加１０倍，工资水平上升９％。

参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ）

１　吕玉印．城市发展的经济学分析［Ｍ］．上海三联书

店，２０００－０９．

２ Ａｌａｎ　Ｗ　Ｅｖａｎｓ，著．甘士杰，康雄俊，等，译．城

市经济学［Ｍ］．上海远东出版社，１９９２．

３　郭鸿懋，等．城市空间经济学［Ｍ］．经济科学出版

社，２００２－０２．

（上接第１３页）

理与规划决策间的反馈机制以及公众参与等管治

手段的应用，基础设施规划决策中越来越有可能

重视个人对基础设施的需求。

（５）市场经济条件下，基础设施准公共物品

化的特点，使计划经济时代基础设施供给中管理

运营阶段的“交付使用”转变为“购买使用”，等

价交换的原则得到体现。

５ 结语与讨论

自改革开放以来，我国城镇基础设施供给特

征逐步演化，其中政府供给主体的角色转变在其

中起到了十分重要的作用。顺此趋势，本文粗略

地勾勒了面向市场经济的基础设施供给结构。基

础设施供给结构垂直分离以及群体协商式、共时

性的规划决策是未来基础设施供给演变的最大特

征。由于不同基础设施的非竞争性与排他性的程

度不同，因而导致在不同基础设施的供给中政府

从生产建设和运营管理领域退出的程度也有所差

异，图７所示的基础设施供给结构也就不能完全

表示所有基础设施的供给流程。不同属性的基础

设施供给结构还有待进一步讨论。

注释（Ｎｏｔｅｓ）

①　虎门大桥位于东莞、番禺之间，全长１５．７６ｋｍ，

总投资３０．２亿元，１９９２年动工，１９９７年建成通

车。虎门大桥由广深珠高速公路虎门大桥有限

公司负责投资经营，公司性质属于中外合资企

业，由广东省公路建设公司、香港先锋有限公

司等共同出资组建，合作经营期限为３０年。虎

门大桥自建成以来经营状况良好，平均日收费

一直呈现增长态势。

参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ）

１　李玉成．改革开放以来珠江三角洲交通基础设施发

展及投资主体多元化研究［Ｄ］．中山大学，２００１．

２　杨震，赵民．论市场经济下居住区公共服务设施

的建设方式［Ｊ］．城市规划，２００２，（５）．

３　周安伟．市场经济体制下城市商业设施规划的理

性思维［Ｊ］．城市规划汇刊，１９９４，（４）．

４　建设部．县域城镇体系规划编制要点［Ｊ］．建设月

刊，２０００，（５）．

５　严金明．中国土地利用规划——理论?方法?战

略［Ｍ］．北京：经济管理出版社，２００１．

６　杨冠琼．政府治理体系创新［Ｍ］．北京：经济管理

出版社，２０００．