远景设计院对农村土地整治的几点思考

远景设计院对农村土地整治的几点

思考

目前，全国范围内正在进行土地整治专项规划编制的试点，也有一些地区正在开展具体的土地整治项目，在规划设计及实施方面总结了经验，整治的效果比较明显，当地农民着实尝到了国家政策的甜头，无论是田间基础设施，还是村庄内部整治，都有较好的改善。但土地整治还存在一些问题，有待进一步完善。本文从土地整治的基本概念、原则、存在的问题及保障措施等几个方面进行了总结。

一、前言

近年来，我国土地整理事业得到了蓬勃发展，很好地支撑了耕地保护目标的实现，为坚守18亿亩耕地红线发挥了不可替代的作用。同时，通过实施土地整理，优化了项目区田、水、路、林、村的格局，改善了农村的生产生活环境，提高了耕地利用效率，为发展现代农业提供了基础平台。

二、土地整治的基本概念及其内容

土地整治是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、土地整治专项规划确定的目标和用途，有效整合与整理复垦开发活动相关的各类资金，共同投入项目区集中使用，并通过采取行政、经济、法律和工程技术措施，对田、水、路、林、村、房进行综合整治，以有效增加耕地面积，提高耕地质量及土地节约集约利用程度，为新农村建设和城乡统筹发展搭建平台。

土地整治涉及土地开发、土地整理、土地复垦、建设用地置换、基本农田建设、村镇规划等内容，整合有效资源和资金投入，充分体现了综合性和系统性。通过对这些符合条件的区域进行统筹规划，实现综合整治的目标。

三、土地整治应遵循的基本原则

第一，规划引导。严格的土地利用规划或者空间规划是农村土地整治成功的首要前提。开展农村土地整治必须坚持规划先行。在强有力的规划执行和保障体系下，各种类型的整治

工作只是规划的具体执行过程，实际操作中则可以灵活多变，由政府和市场两者结合起来完成。

第二，权益保障。权益的保障，不仅提高了农民的积极性和合作意愿，也减少了政府推进规划实施的成本和减少自身公共财政的压力。

第三，项目依托。土地整治是以具体的项目为依托的。项目的实施就是规划的执行过程和实现途径。执行前，需从经济可行性、社会影响和生态影响等各方面对项目进行筛选，保证土地得到最佳利用。在项目筛选中，公众参与机制和市场配置机制是主要的手段。只要是符合土地规划的项目，都必须经过充分的市场竞争来决定最终的项目内容，如通过招标或拍卖的形式，这是市场决定项目的原则。

第四，政府推进。国际成功经验表明，在农村土地整治中，政府的作用是十分明显的。如在美国，政府作为市场配置的引导者和规划执行的监督者，如果项目执行人不履行当初与国家签署的经济契约，政府会在一定的期限内对该土地产权进行再拍卖。

四、土地整治中存在的难点及问题

在土地整治工作的试点阶段，全国各地都不同程度地开展了土地综合整治的项目，如吉林长春、广西桂中、江西、山东、湖南等地的整治示范项目，其成功的例子比较多，当地老百姓感受到了国家政策的优越性。但土地整治中还存在很多问题有待解决。

第一，土地整治规划滞后。目前，全国范围内正在进行土地整治专项规划编制的试点阶段，还没有全面铺开。所以，在一些地方开展土地整治工作前，没有相关的专项规划作为参考依据，或者编制的规划与实际情况不符。由于无规划或规划未起到引导作用，这在一定程度上，使土地整治工作缺乏统筹性，严重影响了项目的实施地推进。

第二，部门资源分散配置，合力推进不足。农村土地整治涉及多个部门，关系多方利益，必须依靠政府主导，统筹各部门资源力量，才能顺利推进。但在实施过程中，一些地方政府的主导作用没有充分发挥，而国土资源部门一家力量有限，不能有效整合各方资源来快速有效的推进。

第三，政策配套不到位。土地整治是一项综合性、系统性和政策性较强的工程，涉及利益主体和敏感问题较多。由于相关政策配套不到位，在实施过程中涉及的安置问题、农民养老保险问题、权属纠纷等不能及时解决，存在强拆强建的现象，农民利益得不到保障，从而

阻碍了土地整治工作的进展。

第四，对土地整治相关内容的研究不足。农村新社区是城镇化进程中的一种全新的社会管理形态，具有自身的特殊性，既不同于传统的行政村，也不同于现代化的城市社区。如何完善农村新社区的治理模式，使农民尽快融入城市社区，尚需作更深入系统的研究。

第五，专项资金利用率低，管理不规范。土地整治工程综合性、系统性、政策性较强，涉及面广，但在实际工作中各部门管理职责不明，各自为政，出现了同一块整治区域出现资金重复投入的现象，导致国家投入资金利用率降低，未达到宏观政策下的预期目标；土地整治项目资金管理不规范，监管不到位，从而导致了挪用专项资金、招投标不规范，存在简化招标程序、透露标底、串标；审计结论模糊等现象。

五、土地整治实施保障措施

第一，积极编制土地整治专项规划。该规划必须在充分调查研究的基础上进行编制，必须尊重客观事实，在深入研究和充分论证的基础上，确定规划的目标和任务，以确保规划的可行性。主要内容可包括：区域城镇化的成长规律和新型乡村空间的演替规律；区域内土地整治的潜力分析；经济上是否可行，当地群众是否愿意接受，生态上是否能安全承载；产权调整方案是否明晰，农户的权益是否得到保障；基层政治、行政和文化环境是否具备，村民自治组织是否健全；保障措施是否有力和有效，权、利、责是否明确和对等。

第二，形成一个完善的部门协调机制。土地整治工程涉及多个部门，应形成一个协调机制，以避免多头管理，造成力量分散。作为总协调方，应以土地整治为平台，整合各类资金，做到专款专用，专款专管，将土地整理复垦开发、城乡建设用地挂钩、农业综合开发、农田水利建设、村镇建设、地灾防治、库区高山移民、农村公路建设等进行深度整合，由总协调方统一安排，有序促进农村土地综合整治和新农村建设。

第三，进一步完善城乡建设用地增减挂钩制度。实践证明，城乡建设用地增减挂钩是推进农村土地整治、促进城乡统筹发展的重要手段。但是，由于挂钩的目的主要是为城市发展建设服务的，着力点不在农村；而且挂钩指标不能在省内或省际统筹安排；另外，农村建设用地整理潜力大的地区，对建设用地需求可能不强烈，而对建设用地需求大的地方，农村建设用地整理潜力相对较小，或者没有潜力。所以，挂钩制度还有待完善和创新。首先，通过农村建设用地整理出来的“周转”指标，除了用于城市建设用地外，对于农村自身条件成熟

的地区，也可以发展符合国家产业政策和环境保护要求的项目，如农产品深加工、新农村建设等。其次，在充分发挥市场机制的前提下，允许挂钩指标在更大的区域内转移，以体现发达地区支持欠发达地区的做法。这不仅有利于推进农村土地整治进程，也是实现财政转移支付的有效途径，符合统筹区域发展的目标。

第四，转变制度设计理念。制度是促进农村土地整治可持续发展的重要保障。国际经验表明，发达国家土地制度大都是地方性的制度，国家只通过对产权的界定和保护、土地公共利益的界定和保护、基础设施投资来引导土地开发利用或土地整治，而具体的土地制度则具有很强的区域性和地方性，即制度设计应更重视可行性和可操作性，更加重视细节的表达。一是必须在充分调研、充分论证的基础上，设计制度和政策。二是提倡激励机制，凡是在整治工作中取得成效的，给予各种形式的激励。

第五，充分尊重农民意愿，确保农民利益。以村庄改造为例，有部分地区，不顾当地客观条件和环境的限制，本应统一修建平房院落，保留原有的民风民俗，却打着土地整治的旗号，强迫村民通通住楼，出现了“人住楼上，家禽家畜住楼下”的现象，给当地老百姓的生产生活造成很多不便。农村土地整治是新农村建设和城乡统筹发展的“助推器”，是一项“民心工程”，所以必须以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点。把好事要办好，要落到实处，就必须充分尊重农民的意愿，尊重客观事实，充分调动农民的积极性和主动性，因地制宜地推进该项工程，使农民成为真正的受益者，而不是照搬照抄，一哄而上。