最基层的难与盼乡镇街道党政办调研报告

“最基层”的难与盼——乡镇、街道党政办调研报告乡镇、街道是党和国家政权体系最基础的环节，处在党的群众工作的“一线”和国家行政治理的“前沿”，是中央重大决策和重要工作部署贯彻落实的“最后一公里”。

这一环节的工作做得怎样，对于全面深化改革任务的完成和全面建成小康社会目标的实现，具有至关重要的意义。

乡镇、街道党政办在这个“最后一公里”中，处于特殊而重要的位置：在乡镇、街道所属的各个机构之中，党政办是综合性的辅助机构（其他机构是单一性的职能机构），处在核心、枢纽与窗口的位置，是机关的运转中心、参谋中心、信息中心、服务中心和应急指挥中心。

人们常常拿“上面千条线，下面一根针”来形容乡镇、街道的工作，那么也可以说，党政办就是这根针的“针鼻儿”。

与其工作的重要性相比，乡镇、街道党政办得到的关注却很少。

如今互联网上的信息浩如烟海，但输入与乡镇、街道党政办有关的关键词，能够搜索到的有用信息却少得可怜。

这种出乎意料的反差是我们下定决心开展此次调研的重要动因。

另一个动因是党的群众路线教育实践活动中一些读者的意见和建议。

这次调研采取点面结合的形式，力求信息的系统、准确和深刻。

尽管投入了很大的人力、物力、精力，在静下心来撰写报告的时候，我们一方面庆幸此次调研收获巨大，另一方面也深感对这个领域的研究只是刚刚起步，还有很多重要的、深层次的问题有待进一步挖掘。

这自然是《秘书工作》义不容辞的责任，但我们也真心期待领导、专家和更多有识之士，共同耕耘“最基层”秘书工作这块沃土。

给乡镇、街道党政办“画个像”乡镇、街道党政办的工作究竟是什么样的？除县（市、区）一级外，更高层级办公厅（室）的同志们亲眼见过的恐怕并不多。

这里首先给大家介绍一些基本情况。

（一）办公条件与当地经济发展水平密切相关。

我们走访过的十余个乡镇、街道党政办，其“外表”虽各不相同，但也有很多共性。

一个典型的乡镇、街道党政办是这样的：位于乡镇、街道办公楼的一层，处在人们进楼最容易找到的那个位置；办公室相对比较敞亮，工位比较集中，电话、电脑、传真机在办公桌上整齐摆放，文件柜、资料柜靠墙排列，有的还有里间，安放着简易的单人床供值班休息之用；来来往往的人很多，未必所有的工作人员都在，但在的人都是紧张地忙碌着……由于各地经济发展水平不同，党政办的办公条件也有很大差别，经济发达地区比如广东顺德下辖各乡镇、街道党政办，办公自动化水平非常高，而在陕西商南某镇，则有几个人排队等用一台电脑的情况。

（二）岗位机构设置各具特色、差异较大。

乡镇、街道“党政办”是一个简称，其全称一般叫做“党政综合办公室”，还有的地方叫做“党政人大办公室”（比如顺德）。

规模较小的党政办内部设若干岗位；规模大的则在内部设置若干机构，有的叫“组”，有的叫“股”，也有叫“科”的。

至于内设岗位或机构的名称，则千差万别、各具特色。

比如河北固安县固安镇分为行政组、文秘组、社会事务组等三个组；而广东顺德北滘镇则分为秘书股、政策研究股、统计股、行政股、法制股、督办股等六个股。

（三）人员年纪轻、学历高、流动较快。

乡镇、街道党政办的人员多少与乡镇、街道人口规模、经济总量密切相关，各地差别很大，多的近30个人，比如广东顺德大良街道有28名工作人员，少的就是两三个人，比如我们派人蹲点采访的浙江淳安县枫树岭镇，目前在岗的仅有两人。

我们在调研涉及的河北、山西、陕西、江西、湖南五省各选一个县（市、区），对有关数据作统计分析，发现乡镇、街道党政办平均人数约为７人；这一群体总的来说比较年轻，30岁以下的占到51%；学历水平比较高，大学本科及以上学历占到55%；男女比例相对均衡，男性比女性稍多一些，占到56%；人员流动比较快，工作五年以上的人员仅占42%；人员身份构成比较复杂，公务员性质的约占22%，事业编制的约占39%，聘用性质的约占31%（详情参见附图1—5）。

人员流动快的一个重要原因是党政办要求“能文能武”，对个人能力素质的提升效果明显，反过来使党政办工作人员很容易进入领导和上级部门的视野，或在上级组织的各种招考中崭露头角。

正如基层同志所说，“党政办像一个特种兵训练营，能够练就一身好武艺”“这里是培养基层人才的‘黄埔军校’，多数人到各部门都是一把好手”。

（四）职能配置复杂，对应上面数十个部门。

虽然规模上并不大，但乡镇、街道党政办承担的职能却非常繁杂。

就“办公室”范畴的职能而言，主要是为领导服务、为机关服务、为群众服务，包括政务性工作如公文处理、文稿起草、调查研究、信息上报、督促检查、综合协调以及其他机构材料的审核把关等；事务性工作如文件收发、会议服务、公务接待、印章管理、档案管理、机要保密以及机关的考勤、值班、人事、安全、后勤服务等；其他工作比如接待来访群众、包村等，有的还发挥着“人大办”“政协办”的作用。

因为上级党委职能部门在乡镇、街道基本上都没有专门的“腿”（尽管相应的角色是有的，但基本上都是兼职，且多未设置专门机构），党政办实际上还承担着组织、宣传、纪检、统战以及工青妇的大量具体工作。

广东顺德大良街道党政人大办公室主任孙丽丽对我们说：“很多人建议我的名片用纸可以再大一点，因为头衔实在是太多了。

”（五）运行状态紧张有序，需要很强奉献精神。

由于所在的位置和承担的职能，乡镇、街道党政办工作时间紧、任务重、要求高，工作人员面临的压力也很大。

“不管国内的国外的、天上的地下的，其他职能部门不管的都归办公室。

”“大到国家大事，小到端茶倒水，甚至农民猪丢了都找党政办，什么事都有。

”按照前述范围统计，一个乡镇、街道党政办年均处理文件496份，办理会议88次，起草各类材料157件，报送信息274篇，开展重要课题调研14次，接待来访群众624人次，而党政办平均只有7名工作人员，还肩负着很多其他方面的工作，由此可见其工作量之大。

在乡镇、街道机关，党政办人员来得最早、走得最晚司空见惯，若遇到重大任务、突发情况就更是忙得“两脚不着地”。

有人笑称，在这里工作“自豪感最强，幸福感最差”。

（六）做事风格务实高效，致力问题最终解决。

调研组一位在上级办公厅工作多年的同志，最初认为乡镇、街道党政办工作分工、流程、程序不够规范是个值得关注的问题，但深入了解后感觉到，这其实是在人人身兼数职、常常超负荷运转的情况下的一种必然现象、一种工作的特点，就像山西清徐县东于镇党委书记郭彬所言：“乡镇、街道是‘没有下级的一级’，很多事情没有退路，只能以问题的快速解决、快速落实为标准，如果事事一板一眼，工作就没法子做了。

”也有同志说，这里“像个大杂烩，一切安排都是方向性的，材料文通字顺就行，会议开起来了就成，事情办好了就完，不可能那么讲规矩、讲程序。

当然了，必要的底线是一定要有的”。

（七）接触群众直接频繁，更加了解基层情况。

在县（市、区）级以上党政办公厅（室），工作人员直接接触群众的机会较少。

而在乡镇、街道党政办，情况就发生了根本性的变化。

首先，这里离群众的“物理距离”很近，“走路或者蹬着自行车就到厂矿社区、田间地头了”。

其次，由于负责印章管理等方面的具体工作，就有了直接为群众服务的机会。

也因为处在办公楼中最容易找到的地方，来访的群众首先找的往往就是党政办。

再次，很多重要工作也需要直接与群众接触，比如包村工作，有些党政办工作人员每周至少要到村里去个两三天。

正因为如此，与上级党政办公厅（室）相比，频繁而直接地接触群众、服务群众，更加深入地了解群众，是乡镇、街道党政办一个重要的工作特点。

谈谈乡镇、街道党政办的那些“难”坦率地讲，哪一级的党政机关办公厅（室）工作都不容易做，但无论如何，“最基层”的党政办工作中的难处还是更多一些、更重一些、更深一些。

经过实地走访之后，这种感觉越强烈，也越有一种为他们“诉诉苦”的冲动。

（一）骨干难留。

当被问及乡镇、街道党政办工作中遇到的最大难题是什么时，大家的回答几乎是一致的——人才问题。

“这些年，省、市公开招考的机会非常多，乡镇新进来的年轻人往往在办公室待不了多久就有各种机会考出去。

我们双峰县三塘铺镇党政办在2011至2012年两年间，共有5名年轻干部相继经公招公选考入更高层级的党政机关。

”“在华容县东山镇，25岁至35岁的党政办人员中形成一个‘不稳定层’，这些同志从事办公室工作5至8年不等，大多有级无职，经济待遇也比业务科室低，不愿待在现有岗位，‘身在曹营心在汉’的大有人在。

”……上述这些情况，在乡镇、街道党政办比较普遍。

新招录的公务员作为年轻高学历的人才，是基层党政机关争抢的“宝贝”。

他们通常会先被放在党政办培养。

不过，要想留住这部分数量非常有限的人才却往往很难——他们或通过招考进入更高级别机关，或被上级机关借调借用，或干脆“跳槽”，最后真正扎下根来的并不多。

为何人才难留？除了工作压力大、任务重、待遇低，辛苦而又清苦之外，最关键的原因恐怕是个人发展空间逼仄。

年轻干部流失过多及流动过快，导致了基层党政办人员结构的不甚合理，真正能发挥作用的中坚力量不够稳定。

队伍的“青黄不接”和人才断层，对工作开展的影响不可小视。

（二）心气难顺。

一个较为普遍的现象是，乡镇、街道党政办存在数量不少的事业编制干部。

如江西贵溪21个乡镇、街道党政办，事业编制干部共76人，占到总人数的46.1%。

受干部选拔任用政策影响，事业编制干部提拔受到一定限制，部分事业编制干部觉得自己提拔无期、晋升无望，出现工作积极性不高的现象。

不少地方的乡镇、街道党政办岗位与编制不符的问题还较为突出。

如，一位县委办主任告诉我们，该县乡镇、街道党政办80%的在岗干部编制并不在办公室，而是在其他办、所或属大学生村官。

这部分人员身兼数职、力不从心，往往是干了办公室工作，疏远了本职业务，工作得不到县上业务部门的认可，加上办公室工作压力大，常常有“两边都是出力不讨好”的感觉。

另外，乡镇、街道党政办还有不少工作人员系聘用人员，在一些经济发达地区如广东顺德，聘用人员的人数甚至达到了在岗工作人员的半数以上，他们在政治待遇、薪酬待遇等方面都与在编人员有较大差距，上升通道也非常有限，久之就会影响工作积极性。

（三）培训难求。

缺乏业务培训机会几乎是每一个乡镇、街道党政办都强烈呼吁解决的问题。

部分乡镇、街道党政办虽然开展了一些办公室业务培训和“传帮带”学习活动，但系统培训缺乏、培训内容“吃不饱”等问题依然十分突出。

有的同志这样描述学习业务的情景：“一般是在文件中找格式、同事中问程序、书本中找理论，常常是‘依样画葫芦’‘摸着石头过河’，云里雾里，不知所以然。

”据湖南华容县统计，该县76名乡镇、街道党政办工作人员中，中文、文秘专业出身的18人，其中半数不懂经济和管理；而学经济和管理的11人中，也有相当一部分不熟悉文秘业务；其余则不仅需要学习文秘知识，而且要补经济和管理课。

这样一种知识状态使大家在工作中存在多方面的不适应，而相应的业务培训只是零星开展，没有形成机制。