(企业变革)公共管理的理论源流与变革
新公共管理的理论渊源
新公共管理的理论渊源综观近年来国内外研究成果及新公共管理的实践，我们不难发现，对新公共管理的产生和发展起支撑作用的理论流派主要有公共选择理论、委托代理理论以及治理理论。
1、公共选择理论二战以后，凯恩斯国家干预理论日益盛行，政府大规模介入经济领域保证了资本主义经济近30年的持续“繁荣”。
然而，20世纪60年代末，西方国家开始出现以低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特征的“滞胀”现象。
人们逐步发现，如同市场会失灵一样，政府同样会失灵；市场解决不好的问题，9政府也不一定能解决得好。
公共选择理论正是在这样的背景下形成和发展起来的。
在公共选择理论作为—个独立的学科出现之前，经济学家几乎没有认真地思考过这样的重大问题：政府真的能够以有效率的方式做到人们期望它做的事情吗？政府真的会创造出一个公正的社会吗?经济学家之所以很少思考这样的问题，是因为他们已经自觉或不自觉地采用两套标准来判断市场活动与政府活动。
人们倾向于认为市场活动的主体是经济人，只受狭隘的个人利益驱策；而政府活动的主体是政治官员和公务员，他们是控制集体利益的代表，只遵循公共利益行事，别无他求。
公共选择理论对曾经流行的这种观念提出了挑战：同样的人怎么可能仅仅因为从经济市场转入政治市场之后就由一心求利的利己者转变成为“大公无私”的利他者呢?这是绝对不可能的。
基于这种认识，公共选择理论沿用“经济人”假设，以严格的“自利”措辞来塑造所有公共选择者，以此为基点，把政治舞台模拟为一个经济学意义上的市场，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应，以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序。
公共选择理论对新公共管理的影响在于它提出了一种“政府失败理论”，它与20世纪30年代福利经济学所发展起来的“市场失败理论”构成了鲜明对照。
正像人们根据理想化的标准来检验市场在资源配置上的效率时，发现以私有产权为基础的市场体制在某些方面显示出缺陷一样，当人们同样根据理想化的标准来检验政府工作的效率和公平时，发现以追求公共利益为目标的政府体制在某些方面也同样存在着缺陷。
第二章公共管理理论的发展变迁ppt课件
官僚组织必须为成员提供组织培训增加成员的处理 事务能力。
2024/2/18
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经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
③科学管理理论 ④行为主义管理理论
❖ 西蒙的行政学说：
➢ 《行政行为》分析了传统公共行政学的局限性，抛 弃了所谓的行政原则及政治－行政二分法，指出了 传统行政学研究方法及研究主题的不足，引入科学 方法论来研究行政行为尤其上决策过程，并围绕行 政决策的研究，力图建构起新的行政学理论体系。
➢ 传统的公共行政学将丰富多彩的行政管理现象或活 动仅仅抽象为若干的原理及原则。西蒙提出：“行 政原则”并非真正的科学原则，它们只能被称为 “行政谚语”。
经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
第二章 公共管理理论的发展变迁
学习要点：
公共管理改革运动：实践、阶段、模式 公共管理理论的演变过程 公共管理的理论基础 公共管理理论的发展趋势
则行政。
2024/2/18
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经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
官僚制的特征： ❖ 合理的分工：每个组织的成员有严格的职责和分工； ❖ 层级节制：权利与等级一致，形成一个指挥链条； ❖ 依照规程办事的运作机制：工作不是随心所欲进行； ❖ 正规的决策文书； ❖ 组织管理的非人格化：个人的情感影响他们的客观、
公共管理的理论源流与变革
公共管理的理论源流与变革公共管理作为一门跨学科的研究领域，在不同的时代背景下经历了不同的理论源流和变革。
本文将从公共管理的历史演进、不同学者对公共管理的理论观点、公共管理的实践需求以及面临的挑战等方面进行探讨，旨在深入了解公共管理的理论源流及其变革过程。
1. 公共管理的理论源流1.1 古典管理理论的影响古典管理理论在公共管理领域的影响主要体现在管理科学的基本原则、组织结构和职能等方面。
亚当·斯密、马克斯·韦伯等著名学者对于组织理论和管理原则的探讨，为公共管理理论的形成提供了重要的参考依据。
1.2 行政管理学派的兴起在19世纪末20世纪初，行政管理学派成为公共管理理论的主要流派之一。
理查德·克劳斯·赫德里克、利维·施泰因等学者对公共管理中的政策制定、执行和评估等方面进行了系统的研究，为公共管理理论的发展奠定了基础。
1.3 新公共管理的兴起20世纪末21世纪初，新公共管理概念在公共管理领域迅速兴起。
新公共管理注重市场化、效率、绩效管理等理念，提出了一系列管理模式和方法，对公共管理的变革产生了深远影响。
2. 公共管理的变革2.1 公共管理的市场化倾向随着全球化和市场经济的发展，公共管理逐渐向市场化倾斜。
政府通过引入市场机制、竞争机制等手段来提高公共服务的效率和质量，推动公共管理体制的改革和变革。
2.2 创新管理模式的探索公共管理领域不断探索创新管理模式，如全面质量管理、项目管理、绩效管理等，以适应社会经济发展的需要。
这些管理模式的引入提高了政府行为和公共服务的效率和透明度。
2.3 社会参与和民主治理的强化在公共管理领域，越来越强调社会参与和民主治理。
政府与社会各界的合作、共治模式的建立，能够更好地实现公共管理的目标，增强社会的凝聚力和稳定性。
3. 公共管理的实践需求与挑战3.1 多元文化背景下的管理挑战在当今多元文化的背景下，公共管理面临着跨文化管理、多元化管理等诸多挑战。
公共管理的理论源流与变革管理
公共管理的理论源流与变革管理引言公共管理作为一门重要的学科，涉及到政府机构、非营利组织以及其他公共部门的管理和运作。
这门学科的理论源流和变革管理是我们理解公共管理实践的关键。
公共管理的理论源流公共管理的理论源流可以追溯到公共行政学、组织行为学、领导学等学科的理论基础。
其中，韦伯的官僚理论、李奥纳德的组织理论以及巴纳德的组织行为理论等都对公共管理产生了重要影响。
在现代社会，公共管理的理论源流受到递归理论、系统论、博弈论等多种思想和理论的影响，逐渐形成了系统、整体、复杂性等特征。
变革管理变革管理是公共管理中的一个重要概念，指的是组织在环境变化、政策调整等情况下对组织结构、工作流程等进行调整与改进的管理形式。
变革管理涉及到变革的策划、实施和评估等多个环节，是组织发展和创新的重要手段。
变革管理的理论方法包括克莱因-库格勒变革模型、勘普夫的变革管理理论等，它们为组织的变革提供了理论指导和实践方法。
公共管理的变革实践在公共管理领域，变革管理实践是非常重要的。
政府机构和公共部门需要不断调整和改进管理方式和工作流程，以适应社会变化和政策需要。
在变革管理实践中，政策制定、人力资源管理、财务管理等方面都需要注重创新和改进。
通过变革管理实践，公共管理可以更好地适应社会需要，提高服务水平和效率，实现长期发展和改进。
结论公共管理的理论源流和变革管理是公共管理学科中的重要内容。
通过对其理论和实践的深入研究，可以帮助我们更好地理解公共管理的本质和要求，提高管理水平和效率。
公共管理的未来发展需要更多深入的探讨和研究，以不断适应社会变化和需求。
公共管理的理论与实践创新
公共管理的理论与实践创新一、引言公共管理（Public Management）是指政府和非政府组织及其承包商和供应商在全面有效地满足公共需求和实现共同目标的过程中所采取的行动和决策。
公共管理的理论和实践创新对于促进公共部门和社会发展至关重要。
本文将介绍公共管理的概念和理论，并探讨公共管理实践中的创新。
二、公共管理的理论1.公共管理的起源公共管理源于公共行政。
公共行政是政府机构、政策和过程的管理。
早在公元前3000年左右，埃及法老和中国亚洲地区的统治者就开始了规划建设水坝和灌溉系统的公共行政。
公共管理的理论与起源紧密相关。
2.公共管理的理论公共管理是一个相对较新的领域，随着人类社会发展其相关理论不断变化。
公共行政理论指的是理解公共行政本身的实践、程序、政策和政府与社会、政府间同盟、伙伴和市场之间的合作关系。
美国学者吉墨·吉茨曾经提出：公共管理理论已经发展了四代，并分别为公共行政、科学管理、制度学和规划并行、新公共管理。
他们通过对公共部门的分析和对人类行为和社会组织的研究，提出了一系列重要贡献。
其中：韩赵闵为政府绩效管理学说奠定了基石，Dwight Waldo向我们阐明了公共行政基础，Jay Starratt算是公共管理哲学的拥趸。
三、公共管理实践创新1.政府创新政府创新被定义为“可能改善公共服务、管理、制度和政策的行动、声明或方法的提出、策划、执行和/或评估。
”政府创新可以通过改变规章制度、重组组织、启动合作关系、执行新的公共政策、实施新的信息技术等途径来达成。
2.数字化转型数字化转型是公共管理实践的另一种方式。
数字化转型是指公共机构使用最新数字技术改进内部和外部运营方式，以提高效率和效能。
数字化转型可以通过多种方式来实现，例如建立电子政府网站、网络民主、电子政务等。
数字化转型能够改变公共管理和服务的传统方式，更为公众提供更加方便快捷、透明、高效的服务。
3.公共参与过去几十年里，越来越多的国家开始尝试利用公共参与帮助政府管理公共事务。
公共管理和理论的演进
公共管理和理论的演进1. 起源与定义公共管理作为一门学科在20世纪初开始崭露头角，其基本概念和定义经历了相当长的演变过程。
最早可以追溯到政治和行政学的兴起，但直到20世纪中期才逐渐发展为独立的研究领域。
公共管理最常被定义为管理政府和非政府组织的活动以实现公共利益的学科。
其核心理念包括效率、公平、责任和透明度。
2. 经典公共管理理论早期的公共管理理论主要以经典管理学为基础，强调组织结构、管理功能和效率。
弗雷德里克·泰勒的科学管理理论、马克斯·韦伯的理性官僚理论和亨利·法约尔的行政管理学说都对公共管理理论产生了深远影响。
这些理论强调了分工、规范、效率和等级制度的重要性。
3. 行政学派的兴起20世纪中期，行政学派在公共管理理论中占据了重要地位。
行政学派强调公共管理是一种特殊类型的管理，需要专门的研究方法和理论框架。
赖普特和西蒙的“规则有限性”理论、梅耶和索马灵的组织适应性理论等都是行政学派的核心理论。
4. 新公共管理运动20世纪70年代后期，新公共管理运动开始兴起，提出了一系列重要的概念和原则，如市场化、竞争、绩效评估和外包。
新公共管理理论试图借鉴私营部门管理方法，增强公共部门的效率和效果。
该理论在实践中引发了一系列争议，一些学者认为其过分商业化可能削弱公共服务的公正性和普及性。
5. 治理和社会建设理论近年来，治理和社会建设理论逐渐成为公共管理领域的热门话题。
这些理论强调公共管理应该是一种合作性的跨部门和跨领域合作实践，重视利益相关者的参与和社会公正。
治理理论提倡以网络化和协作性方式来解决公共问题，强调社会建设的重要性。
6. 公共管理的未来发展公共管理领域将继续面临挑战和变革，面对全球性问题的共同挑战，公共管理理论需要不断创新和发展。
未来公共管理的发展方向可能涉及数字化和信息化的深入应用、全球治理和跨国合作的加强、以及公共服务的个性化和多样化。
公共管理将继续在社会变革和政策实践中发挥重要作用，成为推动社会进步和发展的关键力量。
公共管理的发展历程
公共管理的发展历程公共管理作为一门学科，是关于政庹公共事务的组织和管理的学科。
在全球范围内，公共管理的发展历程可以追溯到古代文明时期，但本篇文章将着重介绍近现代以来公共管理的发展历程。
公共管理在不同国家和地区的历程有所不同，但总体上，公共管理的发展可以分为几个重要阶段。
第一阶段：工业革命与行政管理工业革命的到来标志着现代社会的兴起，随之而来的是对公共事务管理的需求和改革。
在19世纪，西方国家的政府开始建立现代行政管理体系，开展行政改革，建立起以科学、规范和效率为核心的行政管理模式。
这一时期，公共管理以行政管理为主要内容，注重规范、效率和体系化。
第二阶段：社会福利国家与公共管理20世纪初，随着社会主义思想的兴起和工人运动的发展，许多国家开始建立社会福利国家，政府在公共事务管理中开始扮演更为重要的角色。
公共管理的范畴逐渐扩大，从单一的行政管理转向涵盖公共政策制定、社会福利分配、社会服务管理等多个领域。
这一时期，公共管理强调公共利益、社会公平和社会福利。
第三阶段：新公共管理20世纪末至21世纪初，新公共管理理论逐渐兴起。
新公共管理强调市场化、私有化和效率化，试图通过引入市场机制和管理手段改善公共事务管理的效率和质量。
这一理论在全球范围内得到广泛应用，同时也引起了一系列争议，其中包括对公共服务的商业化和公共利益的忽视等问题。
这一时期，公共管理逐渐向市场化、效率化的方向发展，注重公共管理的创新、运营和结果导向。
第四阶段：数字化和全球治理21世纪初，信息技术的迅猛发展催生了数字化时代的到来，全球范围内的公共事务管理开始面临数字化和全球化的挑战。
政府、组织和公共管理机构开始积极探索数字化技术在公共管理中的应用，以提高管理效率、提供更好的公共服务和加强对公共事务的监管。
全球化的发展也促进了国际合作和全球治理，公共管理理论和实践也逐渐向全球视野发展，注重跨国、区域性的公共事务管理和治理。
公共管理的发展历程是一个不断演进的历史过程，从传统的行政管理到扩大的公共事务管理，再到市场化的新公共管理，以及数字化和全球化的挑战与机遇。
公共管理的演进与转型
公共管理的演进与转型公共管理是指政府机关或公共组织通过组织、协调和控制等手段，处理公共事务、实现公共利益的活动。
随着社会的不断发展，公共管理也在不断演进与转型。
本文将探讨公共管理的演进历程以及转型趋势。
一、公共管理的演进公共管理的演进历程可以追溯到古代人类社会。
在早期的部落社会中，部落首领或长老负责组织和协调部落事务，这可以视为最原始的公共管理形式。
随着社会的进一步发展，国家机器逐渐形成，政府开始承担更广泛的公共事务管理责任。
在这个过程中，公共管理涵盖的范围和领域也日益扩大。
随着现代化进程的加快，公共管理也逐渐从传统的官僚体制向专业化、市场化转变。
20世纪以来，公共管理的专业化成为关注的焦点。
吸引和培养专业人才、制定和实施科学合理的管理方法成为发展的关键。
同时，公共管理领域逐渐与社会科学、企业管理等领域相结合，形成了跨学科的研究领域。
二、公共管理的转型趋势1. 市场导向随着经济全球化的推进，市场经济在世界范围内得到普遍认同和采纳。
在公共管理领域，市场导向成为一种重要的转型趋势。
传统的命令与控制型管理逐渐被市场机制和竞争机制取代，政府角色逐渐从主导者转变为监管者和服务供应商。
市场导向的公共管理强调效率、效能和竞争，以满足公众需求为导向。
2. 公民参与公众对于公共决策的参与程度日益提高，这是公共管理转型的另一个重要方面。
传统的政府主导式管理逐渐为公民参与式管理所取代。
公众对于政府决策的监督和参与成为基本要求。
政府需要通过开放透明的决策过程、有效的公众参与机制，使公众能够对政府行为进行监督和参与，减少决策的不确定性和风险，增强社会的凝聚力。
3. 创新和智慧化管理随着信息技术的快速发展，互联网和大数据等技术的应用正在改变公共管理的方式和方法。
创新和智慧化管理成为公共管理转型的重要趋势。
政府需要利用信息技术手段提高管理的效率和效能，加强数据的整合和分析能力，提供更加智慧化的公共服务和决策支持。
4. 跨界合作公共问题往往具有复杂性和系统性，传统的单一部门管理往往难以解决。
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公共管理的理论源流与变革郭正林------《《北京行政学院学报》》2003年第2期摘要:通过“新公共管理运动”而从传统公共行政理论范式中分化出来的“公共管理”,体现了一种新的理论范式整合。
传统的公共行政,以韦伯的官僚制来破解庇护主义,以政治/行政分开来化解政党分肥,以文官制度来建构行政组织的基本规范,以泰勒主义来保证效率行政的主导地位。
这种行政改进逐渐变成公共行政中的教条主义。
结果,官僚制成了官僚主义的代名词,政治/行政两分成了“两张皮”,文官制度变成了文牍主义,效率主导变成了缺乏效果的效率。
求解这些疑难导致了传统公共行政范式向“新公共管理”范式的转移。
而突出公共性、现代性和综合性的公共管理的理论建构,就是以公共行政为底色而对新公共管理或管理主义、政策分析以及20世纪80年代兴起的公共治理理论的一次理论整合。
关键词:公共管理；公共行政；理论范式在20世纪大部分时期,对政府组织、行政过程以及公共部门的研究,都是在冠之以“公共行政”(ｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ)的这个学科中进行的。
20世纪70年代,作为公共行政学一部分的“公共管理”(ｐｕｂｌｉｃｍａｎａｇｅｍｅｎｔ) 成了本学科一个兴奋点。
这时,“公共管理”研究的实际内容主要是公营部门(ｐｕｂｌｉｃｓｅｃｔｏｒ)的组织结构、管理方法和技术。
而到了20世纪90年代初,西方国家逐渐形成了被称之为“新公共管理”的学派。
这个学派企图取代长期处于主流地位的公共行政学,并把过去的公共行政学视为“传统公共行政”。
ＭＰＡ(公共管理硕士)教育在全国的开展,使“公共管理”这个外来术语在国内流行起来。
然而,国内学界对“公共管理”的界定存在很大的分歧,有的认为公共管理就是“ｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ”(公共行政),有的认为“公共管理”是“ｐｕｂｌｉｃｍａｎａｇｅｍｅｎｔ”(公共管理)。
这种分歧已经影响到国内公共行政或“行政管理”学科的发展方向。
要把握公共管理的基本内涵和理论来源,有必要考察从公共行政到公共管理的理论演变过程。
一、传统范式19世纪末期,西方行政面临基本的问题:一是行政系统靠个人效忠性的“庇护—依附关系”来维持,由此滋长了裙带关系和官场腐败;二是公务人员的职业生涯缺乏保障,吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和效率的低下;三是政党分肥制度的严重影响,受政党竞选胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政系统的周期性震荡,政府政策难以连续地、有效地执行。
早期行政存在的三大弊端,促使西方学者寻求治本之策。
他们所找到的治本之策就是公共行政学所确立的四大基本原则,即官僚制(ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ)、政治—行政分离(ｐｏｌｉｔｉｃａｌａｎｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｄｉｃｈｏｔｏｍｙ)、文官制度和泰勒主义。
由这些要素构成的理论范式确立了传统公共行政的基本框架。
1 韦伯的官僚制马克斯·韦伯(ＭａｘＷｅｂｅｒ)生活在处于现代化进程中的官僚资本主义德国。
那时的德国,在经济上越来越受工业制度和资产阶级的统治,而在文化和政治上仍然受传统的保守价值观念和等级官僚政治所支配。
韦伯思想的复杂性反映了当时欧洲大陆上四处寻求发财机会的资本主义与囿于地方传统的旧制度的深刻矛盾。
韦伯对政治学的显著贡献就是区分了三种权威类型。
在这个基础上,他提出的官僚制理论对西方公共行政产生了深远影响。
美国学者奥斯特罗姆(ＶｉｎｃｅｎｔＯｓｔｒｏｍ)说:“韦伯的官僚理论与传统的公共行政理论在形式和方法上都是充分一致的。
”[1]要理解韦伯的官僚制,就要了解他对“理性化”和权威类型的理论分析。
关于理性化, 韦伯认为现代化所贯穿的就是理性化。
这种理性化在经济领域表现为经济理性,在政治领域表现为合法性,在文化领域表现为精神价值及其实现途径的关系。
韦伯对理性研究的最大贡献,是明确区分了价值理性与工具理性。
这种区分的意义在于,价值理性同人性、信仰、信念、关怀、德行等目的性的价值相关联,它所追求的是正当性与公正性,这种正当性和公正性不是由科学而是由人文所赋予的;而工具理性则是同制度、渠道、方法、技术、手段等相联系的,它所追求是科学性、有效性,是可以通过科学研究来揭示和设计的。
而官僚制就是履行现代化使命的一种工具理性,也就是说,作为一种组织形态的官僚制,不过是实现人类现代化使命(价值目标)的一种社会工具。
把这种工具当作价值目标本身,就变成了官僚主义。
韦伯的官僚制原则,解决了早期行政的两个基本问题:一个问题是,由公职人员与社会显贵之间的庇护所带来的裙带关系问题、个人特权问题、无原则的特许问题;另一个问题,就是公职的业务性质和公职人员的“非精英化”。
因此,官僚制原则的确立是行政实践和理论的重大进步。
欧文·休斯评论说:韦伯与早期模式的重大反差和最主要的差别在于,它用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政。
[2]官僚制的合理性或优势在于它以确定性、非人格性和专业化运作来保证管理效率,从而满足资本主义发展的要求。
而且,这种以工具理性为特征的组织形式,不仅适合于公共部门,也适合大型的私人企业。
值得强调的是,建立在个人关系基础之上的庇护主义是早期行政的基本特征。
受这种庇护主义支配,依附者的忠诚,不是对国家制度的忠诚,而是对庇护者个人的效忠。
这种人格化的行政,往往既不公正也无效率。
韦伯的官僚制模式,强调的是整个制度,公职人员所履行的权力是制度赋予他的权力,而不是个人恩赐的结果。
因此,公职人员效忠的是制度,他在官僚体系中所扮演的角色也就必须是非人格化的事本主义者。
2 威尔逊与古德诺:政治—行政两分法则西方公共行政的第二个理论支柱,无疑是威尔逊(Ｔ.Ｗ.Ｗｉｌｓｏｎ)所倡导,古德诺(Ｆ.Ｊ.Ｇｏｏｄｎｏｗ)所阐发的政治—行政两分法的理论。
行政学之所以能够从政治学中独立出来,除了韦伯提出的普适性的官僚制模型之外,另一个重大的理论发展就是政治—行政两分法原则的确立。
因此,威尔逊当之无愧地成了美国公共行政学的创始人,他在188 7发表的论文《行政学研究》也就成了这门学科的奠基之作。
威尔逊的思想来源于欧洲大陆特别是德国行政学者的研究。
德国学者斯坦因(Ｌ.Ｖ.Ｓｔｅｉｎ)开始对政治与行政加以区分,认为政治主要是国家的宪政建构,是国家意志及其活动;宪政提供行政活动的限度与秩序,但不能替代行政,行政具有相对独立性,行政机关的活动有它自身的规律。
威尔逊不是照搬欧洲的行政学说,而是针对美国政府所面临的实际状况而进行理论创建。
美国当时所面临的主要问题就是政府权力受寡头资本限制太多,行政能力弱化,管理低效甚至无能,迫切需要在扩大直接民主的基础上建构一个负责的有能力的政府行政系统。
威尔逊要求把政治与行政严格地分开,将政策制定(政治任务)与政策执行(行政任务)分开。
政治与行政分离原则所解决的问题,一是周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响, 二是革除政党分肥的弊端。
政治—行政两分法把行政从政治中剥离出来,使行政系统成为非政治性的工具,这与韦伯把官僚制当作工具理性的观点是一致的。
政治—行政两分法和官僚制理论的提出,使行政学成为一个有其理论范式的独立学科。
古德诺于1900年发表的《政治与行政》,扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法, 而对威尔逊的政治—行政两分法进行了阐发。
他认为,政治是国家意志、公民利益的集中表达,表现为立法过程及政策的制定;而行政是国家意志的执行、政策的实施的过程。
政治与行政的分离是相对的,不是绝对的。
分离不是脱离,不可想象脱离政治的行政,也可不想象没有行政过程的政治。
在建立与政治相分离的行政系统的时候,必须强调政治与行政的协调。
古德诺说:“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。
因为这一原则要求存在分立的政府机构,每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。
然而,实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。
”[3]政治与行政如何协调一致,这一直是人们争论的焦点,至今也没有达成一致的意见。
关于这个问题,古德诺在100年前提出的看法,仍然有争论的价值。
古德诺认为,政行协调的基础是政治对行政的适度控制。
在英国那样的议会制国家,政治对行政的控制就是通过议会党团实现的。
而在美国,竞选中的政党扮演了这种协调角色。
然而,通过政党政治对行政的控制,如果缺乏制度约束就不能解决困扰美国政治生活中的政党分肥问题。
如何把政党政治的行政控制限制在合理的范围, 古德诺提出了一些原则措施:第一,适度的行政集中原则。
美国政治奉行分权原则,这种分权不仅体现在立法、行政和司法的三权分立,而且体现在联邦中央政府与州政府、州政府与地方政府之间的纵向分权。
古德诺认为,地方政治共同体倾向于牺牲国家利益,中央政府试图通过立法来控制地方权力,但掌握行政权的地方权力机关便会采取消极不执行的手段使中央政策搁浅,使国家意志无法贯彻。
为解决这个问题,就必须在保留立法分权的同时,加强行政系统的权力集中。
第二,法外调节原则。
所谓法外调节就是通过政党的意志统一来促进国家的政治与行政、中央与地方的协调一致。
在当时的情况下,参加政治竞选的政党,在没有进入国家权力系统之前,只是“民间法团”,在法定体制之内没有任何地位。
然而,政党为了竞选成功,必须统一意志、统一行动,实现党内组织控制。
一旦这样的政党通过竞选进入中央与地方公共权力系统,政党在竞选中所形成的集中统一就能发挥“上下左右”的协调功能。
第三,把政党纳入法治化管理的轨道。
既然政党对政治与行政的协调在实际上发挥着基础性作用,那么就必须以制度化的方式规范政党行为,把政党纳入法治化管理的轨道。
同时,要建立健全公民投票选举的制度,防止政党独裁、政党分肥的出现。
这就进一步提出了如何处理行政对效率的追求与政治对公平的追求的重大关系问题。
3 文官制度确立无论是官僚制还是政治与行政两分法,最终都要通过适合于这种理论的公共组织的人事制度来体现。
而“适合的”公共组织的人事制度就是文官制度。
可以说,文官制度的范式构成西方公共行政学的第三个理论支柱。
所谓“文官”,是同“武官”、“政务官”相对应的一个概念。
严格意义上的文官,就是通过公开资格考试进入政府部门的公务人员(ｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖａｎｔ)。
在西方国家,公务员主要是指国家行政系统中非经政治过程产生的常任职业官僚(ｃａｒｅｅｒｂｕｒｅａｕｃｒａｔｓ),他们的工作报酬和福利待遇全部由国家财政支付。
早期的行政,担任公差不过是一种谋生的手段。
在恩赐制下,公务员的录用、考核和晋升,主要决定于庇护人的个人判断或者私人关系,而不是公务员的个人工作才干和绩效。
在这样的社会风气下,公务人员的公共精神遭受亵渎,很难树立工作使命感和职业荣誉。
结果,政府把许多社会精英拒之门外,社会也不认为政府工作人员是精英分子。
而以工业化为动力的国家现代化,需要有能力、有效率的政府,也就必须建立一支以公共管理为职业、士气高昂和训练有素的公务员队伍。