浅议政府信息公开的意义

浅议政府信息公开的意义
[摘要]政府信息公开是建设民主法治社会的必然要求，是转变政府职能、深化行政管理体制改革的一个重要举措，对于推进政府信息化建设、强化对政府的有效监督、促进经济发展具有重要意义。

[关键词]政府信息；信息公开；意义
一、政府信息公开概述
（一）信息
未来学家托夫勒曾把人类社会的发展过程分为三个阶段：第一阶段是以农业经济为基础的农业社会；第二阶段是以工业经济为基础的工业社会；第三阶段是以信息经济为基础的信息社会。

当今社会是一个信息社会，信息与我们的生活息息相关，成为社会发展的重要资源。

由于信息的复杂性、广泛性，不同研究领域的学者从不同的角度作出不同的定义。

微观信息经济学领域将其解释为传递中的知识差；《辞海》将其定义为：一音讯、消息，二通信系统传输和处理的对象。

有学者认为人类通过感官或设备摄取信息，通过头脑或机器处理信息，通过科学研究和创造性思维产生新的信息，通过语言、文字、图形、电磁记录等交流信息，并根据积累的信息进一步认识和改造世界。

因此，信息是主观与客观互相联系、互相作用的结果。

笔者根据信息传输所依附的载体将信息定义为数据、信号、图像、音讯、文字等。

（二）政府信息
政府信息，通常是指政府机构依照法律规定行使行政权力，履行行政职责收集、获取、处置、利用、保存、发布、传播的所有信息。

国外一些国家制定的政府信息公开法对信息定义的范围比较宽泛，包含了所有书写的、电子的和其他形式保存的内容。

如韩国《公共机关信息公开法》规定：“信息是指公共机关在履行其义务的过程中起草、获得与管理的事项，它们以文书、图画、照片、胶卷、磁带、幻灯片以及由计算机所处理的媒介等予以记录。

”泰国《官方信息法》规定：“信息是指传送事项、事实、数据、或者任何东西的材料，不论这种传送是通过这种材料本身还是通过其他任何方式，也不论是以文件、档案、报告、书籍、图表、地图、图画、照片、胶片、声像录音或者计算机保存的形式组织还是任何其他方式展示。

”日本行政机关《信息公开法》规定：“行政文件是指行政机关的职员在职务活动中制作或获得的，供组织性使用的，且由该行政机关拥有的文书、图画以及电磁性记录（指以电子、磁气以及其他依人的知觉难以认识的方式制作的记录。

”我国《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

根据《政府信息公开条例》，我国政府信息公开的主体除了行政机关还包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及提供社会公共服务过程中的公共企事业单位。

政府信息具有以下几个特征：
第一，行政性。

政府信息是政府行政行为产生的信息，行政性是其本质特征。

第二，权威性。

政府作为国家行政机构，宪法赋予其公共管理的权力，其在行政管理活动中产生的信息，是处于法律保护的特定状态的信息，不受非法侵犯，否则要承担相应的法律责任。

第三，真实合法性。

政府机构制作或获取信息必须依法律和法定程序，这就决定了信息具有真实合法性。

行政程序是指由行政行为的方式、步骤、时间、顺序构成的行政行为的过程。

当然在现实生活中，政府机构违反法律规定、不依法定程序行使职权的现象时有发生，影响了信息的准确性和合法性，这就需要一方面加强对政府权力行使的监督，一方面提高政府机构及其工作人员对信息获取程序的认识。

由于政府信息所具有的特征，使其相对于一般信息而言更具价值性、准确性和使用性。

能否正确、有效、充分地利用政府信息对于促进政府依法行政、监督政府权力的行使、政府信息的经济价值得以利用并促进经济发展具有积极意义。

（三）政府信息公开
政府信息公开，又称资讯公开或情报公开，指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定程序和形式，主动将政府信息向社会公众或依申请向特定的个人或组织公开的制度。

政府信息公开可以从宏观和微观的角度理解，宏观上主要指政府信息公开的法律制度，包括政府信息公开的主体、内容、方式、救济、法律后果等一系列法律制度；微观上主要指政府机构依照法定程序和形式向公众公开或提供其掌握的政府信息的行政行为，强调政府公开信息的行政行为。

人们对于政府信息公开一词常混淆，行政公开和政务公开分不清。

行政公开的概念，学界对其法律属性的理解有很大分歧，有视之为一项原则的，有视其为一种制度的、也有的视之为行政行为。

应松年教授认为行政公开是指将行政权力运行的依据、过程和结果向相对人和公众公开，使相对人和公众知悉。

笔者认为，行政公开是属于原则性的概念，是指政府机关及相关组织从事公共管理活动应遵循公开的原则，强调政府是透明的、公开不隐蔽的。

政务公开有广义和狭义之分，广义的政务公开是指除国家规定需要保密以外的政党事务、行政事务、社会公共事务向社会和群众公开。

公开的主体包括立法机关、司法机关、社会团体等。

狭义的政务公开仅限于行政机关及授权的组织公开其与行政管理活动密切相关的事务，不包括立法公开、检务公开、审务公开等，强调的是制度层面的公开，即公开其执法依据、执法程序、执法结果。

有学者认为政务公开的内容既有信息的公开，又有行为的公开，信息公开是政务公开的一部分，是政务公开的核心内容。

有学者认为政府信息公开与政务公开是一种交叉关系，在主动公开上，二者有重合部分；但政府信息公开包括依申请的被动公开，这是政务公开不具备的。

笔者认为，政府信息公开包括狭义的政务公开，但其内涵和外延大于狭义的政务公开。

二、政府信息公开的意义
（一）促进信息流动，推动经济增长
当今时代是信息时代，信息是经济发展的基础，信息产业成为经济产业的重要支撑。

在信息社会，政府拥有最多的信息资源，信息产业中的大部分信息是政府所公开的信息，这些信息能否被有效地开发和利用，是建立在政府信息公开的基础之上的，政府信息公开是信息时代和信息社会化的必然要求。

西方发达国家很早就意识到政府信息资源的开发、利用对经济发展的促进作用，美国早在1966年就制定《信息自由法》，规定公民有权向联邦政府申请任何资料，如果联邦政府拒绝申请必须作出解释，而在1967年，美国信息产业的从业人员生产的国民总产值就达到全国的45%。

美国政府信息公开制度的健全为美国信息产业的发达提供了基础。

我国政府信息公开制度建设起步比较晚，只有一小部分政府信息资源向社会开放，对公民申请的资格也有要求，这在一定程度上制约了经济的发展。

市场经济是自由经济，开放的经济是以自由流通、公开交易为基础的，政府信息在市场上的自由流动，能为市场经济提供一个公开、公平的投资环境，大大降低市场主体因获取信息额外支付的成本，抑制因信息不对称导致的不公平竞争，形成公正、有效的市场秩序，激发个人和组织的活力和创造力，推动经济健康快速地发展。

（二）保障公民个人权利
信息在政府与公众之间的分布是不均匀、不对称的。

政府是最大的信息所有者和控制者，据统计，在我国运行的1038个大型数据库中，有80%以上的信息由行政机关掌握。

公众想要获取政府信息要么通过政府主动公布，要么先申请并经政府同意后才可获得，一旦政府不主动公布或者不同意申请，公众很难获得政府信息。

可见，政府处于信息垄断地位，公众则处于信息弱势地位，这种信息极不对等的现象如不加以规制会产生很多问题，一方面导致政府缺乏监管，权力滥用；另一方面，致使公民个人权利得不到保障，权益受损。

政府信息公开立法从法律制度层面对政府信息资源进行重新分配，弱化了政府对信息的垄断和控制，使公众通过政府信息公开法获得大量所需要的公共信息和个人信息，为公众个人权利的实现提供有效保障。

在民主、法治社会里，公民拥有很多个人权利，这些个人权利的实现都是以获知政府信息为前提，政府信息公开使得公民的知情权得到保障，进而公民的各项具体权利得以充分实现，如参政议政、权利救济、投资机会等等。

（三）有利于监督政府，防止腐败
现代国家，政府的职能无处不在，金融贸易、教育文化、医疗福利、社会保险、知识产权、公共设施、城市规则等等社会生活的方方面面无不渗透着政府的管理职能，政府的职能随着公共事务的日益增多和复杂化出现了扩大的趋势，行政权力的扩张虽然受到法律的约束，但政府却拥有了更多的自由裁量权。

行政权的的扩张、自由裁量权的膨胀所导致的异化成为滋生腐败的温床，监督政府行使权力，预防腐败滋生成为世界各国共同关注的问题。

政府信息公开将政府行为暴露在阳光下，使其在一个规范透明的制度框架下运行，真正实现权力在阳光下运
行，正如“阳光是最好的防腐剂”，在公众和舆论的直接监督下，政府及其工作人员在履行职责时就不敢为所欲为、暗箱操作。

政府信息公开提高政府的透明度，防范政府权力失控、决策失误、行为违规，有效地监督了政府行政权力的行使，预防腐败滋生。

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