关于监察职能定位的探讨

关于监察职能定位的探讨党的十八大以来，中央纪委监察部对纪检监察工作作出了一系列新的重要部署，提出了“转思想”、“转职能”、“转方式”、“转作风”的新要求。

深圳市监察局作为全国唯一一家没有与纪委合署的监察机关，一直积极探索发挥监察职能作用的路子。

本文拟根据中央纪委监察部部署精神，结合近年来行政监察工作的实践，对监察职能定位问题进行一些粗浅的探讨。

一、明确地方行政监察的工作目标职能定位首先取决于工作目标。

推进行政机关及其公务员的廉政、勤政建设，一直是行政监察工作的基本目标。

根据党的十八大以来中央关于建设服务型政府、加快转变政府职能的要求和《行政监察法》的规定，笔者认为，可以把新形势下开展行政监察工作的目标细化为促进行政机关畅通施政、依法行政、高效勤政、廉洁从政。

（一）促进畅通施政。

监察机关的主要任务，是通过对监察对象的监督，维护行政纪律，保证政令畅通。

而随着经济发展方式转变、社会转型、政府职能转变等一系列改革的深入，越来越涉及深层次的利益调整，政策措施和改革措施的推行面临更多的阻碍，施政的难度加大，扫除施政障碍、保证政令畅通的任务十分艰巨。

因此，监察机关更应把促进畅通施政作为自身的基本目标，积极主动加强对党委政府中心工作落实情况进行重点监督检查，推动工作落实到位。

（二）促进依法行政。

中央提出要用法治的思维和法治方法反对腐败。

依法行政作为现代公共行政管理的基本准则，是党委政府所有工作的基础性思维，同样也是监察机关工作的基本目标和基本任务之一。

要加强廉政法规制度建设，规范行政机关行政行为和公务员从政行为，实现有法可依；加强对法律法规执行情况的检查，保证有法必依；加强对行政审批、行政执法等重要行政行为的监督，纠正不当行政和违法行政，确保执法必严、违法必究。

（三）促进高效勤政。

改善行政管理，提高行政效能，是监察机关的法定职责。

监察机关要着眼于促进政府公共服务的优质、高效和低耗，抓住行政审批、行政执法、行政服务等关键环节，加强政风和效能问题的专项监督检查，推动政府机关作风建设。

（四）促进廉洁从政。

坚持“老虎”和“苍蝇”一起打，紧紧抓住查办案件不放，强化行政问责，进一步完善惩防体系，加强对权力的监督制约，严肃行政纪律，促使监察对象廉洁行政。

二、准确把握行政监察的基本职能当前职责任务泛化已成为各级监察机关面临的突出问题，职能泛化导致监察机关核心职能虚化、弱化，严重影响了依法高效监察，不利于党风廉政建设和反腐败工作深入推进。

（一）回归监督惩戒本职。

监察职能泛化由体制环境、工作机制、目标任务、观念认识等多种因素影响所致，最主要原因一方面是监察机关缺乏依法履职独立性，一些职能部门过多借助监察机关的权威性、协调力和影响力，使监察机关“越位”代替职能部门的监督管理，另一方面监察机关自身不断开拓创新，有时履职定位不准，承担许多超越法定职责的工作事项。

从《行政监察法》的规定和行政监察工作目标看，监察机关的基本职能是监督和惩戒。

监察机关在职能定位上必须立足“专门监督、纪律保障”，回归“对监督的再监督、对检查的再检查、对执法的再执法”角色本位。

在履职边界上，要严格区分专门监督和职能监督、层级监督、政务督查的职责边界；在履职方式上，要有所为、有所不为，做到牵头不包办、督促不替代、协调不越位，按照法定权限和程序，集中精力履行好监督和惩戒职责。

（二）依法清理监察事项。

针对基层普遍存在的参加领导小组多、会议多、监督检查考核多、配合工作多、临时任务多，各地监察机关应参照中央纪委监察部的做法，对超出职能范围事项进行集中清理，出台相关文件予以规范，着力解决介入工作过多、精力过于分散、工作重点难以保证的突出困境。

要清理牵头的工作事项，明确监察机关牵头的工作只能是法定的或者是上级纪检监察机关、政府明确要求的。

牵头重点是做好组织协调、落实责任和督促检查，牵头不包办。

要清理参与的领导小组和监督检查考核工作事项，监察机关主要职责是围绕“遵守执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题”开展监督检查，对属于职能和层级管理的日常监督、检查、考核，监察机关一律不作为成员和联席单位，不参加相关会议。

要清理参与现场监督的工作事项，回归“职能部门监督的再监督”本位，监察机关原则上不应参加职能部门现场监督工作。

要清理与政务督查交叉的工作事项，明确监察与政务督查的职责边界，建立起与政务督查分工明确、优势互补的联合监督机制。

三、探索增强监督实效的有力途径监察机关要按照“对监管者的监督”的工作定位，全面履行《行政监察法》赋予的职能，充分行使各种法定权力，采取更加务实、更加有效的方式方法开展工作，力争干一件成一件，抓细抓实抓出成效。

（一）突出检查的优势。

检查是《行政监察法》赋予监察机关的重要权限和手段，也是监察机关履行职能的突出优势。

检查具有主动性的特点，它不是坐等群众举报或领导批示才去查处案件，而是主动了解法律法规和工作部署的落实情况，主动查找问题，发现线索，查办案件。

检查具有综合性的特点，它涉及的工作范围广，可以发现、研究和解决一个领域的问题。

监察机关在履行各项职能中，要注意用好检查这一手段。

要抓住建筑、土地等容易产生腐败现象的领域开展专项检查，查处检查中发现的违纪违法案件，促进廉政建设。

要针对机关作风和工作效率中的突出问题开展专项检查，提出监察建议，协助改善管理，改进工作。

要围绕政令执行情况开展专项检查，对违抗政令的行为，及时予以纠正和查处。

（二）实行办案与其他工作的有机结合。

办案是监察机关最具威慑力的手段，必须充分运用到监察机关的各项监督活动中去。

实行办案与检查相结合，廉政监察、效能监察、执法监察的专项检查和专项治理中，要注意发现线索，增强查办案件的主动性和准确性；各项专项检查和专项治理中，要善于抓住典型，严肃查处，通过办案增强检查的威慑力和影响力。

实行办案与廉政教育相结合，对查处的每一宗典型案件，要进行深入剖析和专题研讨，实行公开通报和新闻曝光，发挥警示作用，促进干部廉洁自律。

实行办案与法规制度建设相结合，通过办案研究和发现违纪违法行为的新形式、新动向，加强立法建规，堵塞漏洞。

（三）发挥监察建议的作用。

一些地方的经验表明，监察建议、监察决定运用得当，对作风建设、查办案件、执法和效能监督等工作具有重要的推动作用，是强化监察机关再监督的重要手段。

监察机关每查办一宗典型案件、每发现一个突出问题，要向有关单位提出监察建议，督促落实改进措施。

要针对案件调查中发现而不宜直接作出处理的违纪违法问题提出监察建议，督促主管部门对责任人作出纪律处分或组织处理，发挥监察建议在维护行政纪律上的作用。

针对监察工作中发现的机制、制度和管理方面存在的薄弱环节和不良现象提出监察建议，督促有关单位加强整改，发挥监察建议在改善行政管理上的作用。

针对一些领域存在的苗头性、倾向性问题提出监察建议，督促有关单位加强防范，发挥监察建议在预防腐败上的作用。

在用好监察建议方面也进行了一些有益的探索，比如制定《监察局建议制度实施办法》，把查办案件发现的问题和提出的措施，以《监察建议书》、《整改建议书》、《工作建议书》等形式书面反馈给发案单位，跟踪督促落实。

近两年来，共向交通、公安消防、城管、工商、环保等发案单位发出各类建议文书20多份，督促发案单位根据我局的建议和要求，对照检查，落实整改，完善制度，效果明显。

（四）注意应用现代信息技术。

将现代信息技术运用于行政监察工作，充分利用信息技术自动、客观、刚性、高效等特点加强对行政行为的监督，对创新政府管理方式、提高行政效率、确保行政权力在阳光下运行有着重要的作用。

近年来，深圳市监察局从行政审批领域起步创建和推行电子监察，内容不断丰富，领域不断拓展，已逐步形成纵贯省、市、区、街道，横跨行政审批、行政执法、公共资源交易等重点领域和关键环节的11个电子监察系统，对政府主要行政行为实行实时监督。

比如，“行政执法电子监察系统”将全市25家行政执法单位的1427项行政处罚事项纳入电子监察，已对36万多宗行政执法案件从受理、立案、调查、处罚到结案等环节实施了监督，以往普遍存在的处罚畸轻畸重、办案拖沓等问题得到较好解决。

四、优化与职能特点相适应的机构设置近年来，随着行政监察工作领域越来越广，专业化要求越来越高，各级监察机关内设机构不断调整增加，从而也出现了机构设置上下不统一、不规范、内部职责交叉等现象，机构整体效能有待提升。

（一）坚持精简高效的原则调整内设机构。

反腐倡廉是系统工程，必须系统构建、协同配合、整体推进。

行政监察承担执法、廉政、效能三方面职能，具有较强的综合性，只有各项业务形成体系，相互联系、相互促进，才能凸显惩治和预防腐败、提高行政效能的整体合力。

目前各地监察机关普遍存在履行监督检查的内设机构过多过杂、职能交叉的问题，比如大家都设置执法监察、效能监察、电子监察、纠风等诸多部门，一些监督检查的职责交叉错位，与预防腐败部门的职责分工也不够明晰合理。

监察机关内设机构越分越细，在强化专业性的同时，相对弱化了整合优势，亟待按照“切合实际、上下对口、有利履职”的要求，遵行精简高效的原则，建立起监督检查、案件调查、预防治本、综合保障等“职责明晰、机构优化、运转高效”的内设机构。

（二）强化监督和办案力量。

对清理“额外”事项、机构精简调整而空余出的人员力量，充实为监督办案力量。

可考虑增设案件调查室，设立案件监督管理室，专门负责对重要案件线索的集中管理、办案组织协调、督查督办等，以加强一线办案力量。

建立案件查办“统管联办”工作机制，提高办案工作效能。

同时明确监督检查部门的办案和预防职责。

制定完善执法监察、效能监察、明察暗访等业务工作中有关监督检查的制度，规范程序，细化明确监督检查与案件调查、预防治本工作衔接，将监督检查和查办违纪案件、行政问责相结合起来，将监督与预防治本结合起来，及时发现和解决政府部门履行职责中存在的问题，实现“监”与“察”的有机融合。