机构养老与政府职能_日本经验及启示

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2013 年 9 月， 国务院颁发的《国务院关于加快 （ 以下简称《意见 》 ）中 发展养老服务业的若干意见》 指出， 到 2012 年底， 我国 60 周岁以上老年人口已经 2020 年将达到 2． 43 亿， 2025 年将突 达到 1． 94 亿， 。《意见》 破3 亿 明确提出应使“社会力量成为发展 养老服务业的主体， 大力发展养老服务业， 提供方便 可及、 价格合理的各类养老服务和产品 ， 满足养老服 。2013 年 11 月 15 日《中共 务多样化、 多层次需要” （以 中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 》 《决定》 ） 中指出“市场经济在资源配置中起 下简称 ” 。《决定 》 决定性作用 进一步明确了资源配置中市 场的地位和角色， 为发展各类产业指明了方向， 尤其 是养老产业更应该发挥市场力量， 发挥全社会的力 。 量举办机构养老 我国的养老事业由过去主要依靠 政府力量， 现在开始转变为依靠市场力量， 但是政府 依旧要起扶持、 引导、 给予法律法规政策的作用。 随 着老年人口的逐年递增， 巨大的老年人口压力使得 我国不得不开始探索新的养老模式， 机构养老以其 众多的优势成为我国重点发展的对象 。 政府强有力 的支持以及民间资本的加入成为发展我国机构养老 的关键所在， 研究日本发展机构养老的经验对于我 国具有重要的借鉴意义。
不同的需求分为老人日服务中心、 老人短期入院设 施、 养护老人之家等， 这些机构的建立几乎全部都由 政府出资。正是日本政府庞大的资金支持， 才使得 机构养老度过了最初发展的艰难阶段 ， 并不断壮大。 第二， 对机构养老严格的监管。 日本政府对机构养 老的支持还体现在对其严格的监管， 这里严格的监 管分为两个部分： 一是完善的立法支持， 这是严格监 管的前提， 没有详尽法律体系的支持， 监管便失去了 法律支持； 二是严格的审查、 准入、 监管制度， 这促使 机构养老在其应有的良性轨道上发展 。 正是日本政 府的资金和监管支持构成了发展机构养老产业的基 础， 使机构养老在日本盛行起来。 日本政府为养老服务机构建立的规章制度也对 其健康有序发展起到了至关重要的作用。1966 年， 日本开始规范养老院建立发展， 提出相应的准入标 《关于养护老人院和特殊养护老人院及其运营基 准 ， 1981 年， 准》 社会福利机构运营研讨委员会的报告 《围绕社会福利机构运营诸问题的意见 》 提出了一 系列关于社会福利机构发展的现实问题， 引导其发 展。1988 年， 全国老年人福利机构协会公布了《老 ， 人院的机能及服务评价》 这被认为是养老机构运营 具体化的标志。1989 年， 在日本全国机构经营者协 《社会福利机构运营指南 》 1993 会提出的 的基础上， 年， 日本又发布了《特殊养护老人院、 老人保健设施 。 这些都为机构养老在日本的发展 服务评价基准》 指明了方向， 也是其蓬勃发展的重要原因之一。 2． 日本政府鼓励民间组织发展机构养老 在日本， 政府已不再是机构养老的唯一供给者 ， 而是多元化的供给主体。早在 1985 年 1 月， 日本社 会保障制度审议会提出建议， 要求充分重视民营企 业在老年福利领域的作用， 并通过市场机制使民营 企业文化发挥更大的创造性和效益性。 鼓励民间 资金发展养老机构有几点明显的好处 ： 其一， 缓解供 需不足的矛盾。 由于资金有限， 政府提供的养老机 构不能完全满足市场的需要， 民间资金的进入不仅 可以缓解市场上供需不足的矛盾， 还可以缓解政府 资金紧张的局面， 同时也符合市场经济的要求。 其 二， 促进为老人服务的多元化。在日本， 利用社会福 、 ， 利协会 社会福利法人等组织 大力兴建各式各样的 养老设施是日本政府的常用做法之一 。 这些组织的 运营资金一部分来自接受其服务的老人， 一部分由 政府给予资助。由于这种方式对机构及老年人都非 常有利， 更加接近民众的具体生活实际， 很受日本民 众的欢迎， 因此， 这种方式在日本的发展非常迅速，
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第3 期
2014 年 6 月
大连海事大学学报( 社会科学版) Journal of Dalian Maritime University （ Social Sciences Edition）
Vol． 13 ， No． 3 Jun， 2014

第 13 卷
诸如老年公寓、 老年村、 老年护理院和临终关 单位， ［4 － 5 ］ 依据机构养老的不同功能 怀医院等。 从功能上， 将其分为三类： 技术护理型养老机构， 主要收养需要 精心医疗照顾但又不需要医院所提供的经常性医疗 服务的老人； 中级护理照顾型养老机构， 主要收养没 有严重疾病、 需要监护和护理但又不需要技术护理 照顾的老人； 一般照顾性养老机构， 主要收养需要提 供膳食和个人帮助但不需要医疗服务及生活护理服 ［6 － 7 ］ 务的老人。 在日本， 需要长期照料的老年人随着人口老龄 化进程的不断推进而增多， 虽然传统的家庭养老仍 然受到老年群体的偏爱， 但年轻群体工作压力不断 增大、 工作时间的延长使得这一模式受到了现实的 挑战。而日本政府又适时地提出了一些新的福利概 念， 使机构养老逐渐被认可。 日本发展机构养老有 以下优势： 第一， 同龄娱乐。机构养老最大的优势是 把众多老人集合在一起进行专业化养老， 老年人之 ， 间可以互相交流 克服了老年人特有的孤单心理， 同 时在一定程度上解决了老年人的心理问题， 并提升 老人们的幸福感。 第二， 良好的医疗照顾。 机构养 老相对于其他养老模式而言可以给予老人更加优良 的医疗照顾， 在专门的养老场所， 老人们有专人进行 看护照料， 并且养老场所内配备医生， 可以及时发现 病症并对老人们进行持续治疗和复查。 除此之外， 还可以给予老年人定时的体检服务， 帮助其了解自 身的身体状况。 第三， 个性化专门服务。 在养老机 构中， 老人们可以依据自己的需要提出申请进行个 性化的专门服务， 例如有些老人希望有人陪伴散步、 陪伴聊天等， 这些专门的服务可由老人们自己订制 ， 并能满足老人们的各种需要。 第四， 促进养老产业 及经济的发展。机构养老是养老产业链最为系统的 机构， 从各式各样的养老产品到品种繁多的养老服 务， 机构养老都会体现并伴随着巨大的需求量 ， 这在 一定程度上会刺激老年经济的发展和养老产业的壮 大。正是由于这些优势， 加之日本政府积极、 合理、 全方位的引导与支持， 机构养老在日本迅速壮大起 来。
0108 收稿日期： 2014基金项目： 辽宁省社会科学规划基金一般项目（ L13BJY031 ） ； 辽宁省大学生创新训练项目（ 201310165024 ） mail： bandsq@ 163． com 副教授； E作者简介： 班晓娜（ 1976 － ） ， 女， 博士研究生，
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一、 日本机构养老的背景
按照世界卫生组织的界定， 老年人口占全部人 ， 4% 到 7% 的称为 口 4% 以下的社会为“青年社会 ”
［1 ］ 。20 世 “壮年社会” ， 7% 以上的称为“老龄社会 ”
纪中后期， 日本进入老龄化社会， 与人口老龄化相对 应的各种养老模式逐渐被探索出来， 机构养老模式 就是其中之一， 并得到了一定程度的重视和发展。 日本政府建立了一套独特的支持体系促进了机构养 老的蓬勃发展， 取得了丰富的经验。 日本养老问题由来已久， 自上个世纪 40 年代第 二次世界大战结束后， 日本进入了战后的生育高峰 期， 从 20 世纪 70 年代起进入人口老年化社会， 成为 亚洲人口 老 龄 化 程 度 最 高 的 国 家。 据 资 料 统 计， 1980 年， 日本 65 岁以上的人口已经占到了社会总人 口的 9． 1% ， 这 一 比 例 在 1990 年 升 至 12． 1% ， 在 2000 年达到 17． 2% ， 到 2010 年更是达到 22． 1% 。 据日本国立社会保障人口问题研究所推算， 这一比 2050 年将创下 32． 3% 例在 2020 年将达到 26． 9% ， 的新高。 面临众多的老年人口， 日本社会各界开始 思考如何解决养老问题， 不断探索老年人养老模式， 提倡的机构养老以其标准化服务及减轻家庭负担等 优点深受日本老年人的喜爱， 成为日本养老服务模 式的重要组成部分。 机构养老是指为老年人提供饮食起居、 清洁卫 生、 生活护理、 健康管理和文体娱乐活动等综合性服 务的机构， 它可以是独立的法人机构， 也可以是附属 于医疗机构、 企事业单位、 社会团体或组织、 综合性 社会福利机构的一个部门或者分支机构。 这种养 老模式可以从形式上和功能上进行分类 ， 从形式上， 机构养老可以分为政府兴办的各类养老机构， 诸如 福利院、 养老院、 托老院等， 合资或个人投资的养老
7041 （ 2014 ） 03004305 文章编号： 1671-
机构养老与政府职能 ： 日本经验及启示
班晓娜， 葛 稣
（ 辽宁师范大学 管理学院， 辽宁 大连 116029 ） 摘要： 从日本机构养老的背景入手， 考察日本机构养老与政 府职能定位， 指出政府发挥主导作用 、 给予民间组织补贴、 进 行专业性指导、 通过各种措施宣传是日本发展机构养老的主 要经验。提出中国应借鉴其成功经验， 发展机构养老， 具体 措施包括： 转变传统思想观念， 变家庭养老为机构养老； 明确 政府在机构养老事业发展中的重要作用； 不断完善立法， 为 机构养老提供法制环境； 制定准入制度， 促使社会资本进入 机构养老产业； 加强对机构养老服务人员的培训 。 关键词： 日本 / 中国； 机构养老； 养老模式； 政府职能 中图分类号： C913． 6 文献标志码： A
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二、 日本发展机构养老与政府职能定位
1． 日本政府在发展机构养老中扮演重要角色 日本政府在机构养老中发挥着重要的作用， 具 ： ， 体体现在以下两个方面 第一 养老机构中很大一部 分是由民政人员所组成的政府机构， 经费全部来自 于政府的财政拨款。其中由日本厚生省牵头建设的 老人福祉设施便是其中的代表。 福祉设施按照老人
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等: 机构养老与政府职能: 日本经验及启示 班晓娜，
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