新闻模式比较研究

新闻媒介监督组织及监察机制模式比较研究

[摘要]国内外的社会政治、经济制度不同，新闻传播的体制也不同，新闻媒介监督组织和监察机制亦有不同的特点。以美国为代表的西方媒体事实上是受到行业内外监督的。作为一种机制性存在，这种监督与媒体形成了一种制衡关系，但也有不完善之处。港台在社会政治经济制度上取法西方，传播媒介的经济地位和社会地位亦与西方同业大体相同。由于港台正分别处于某种特殊的历史时期，社会的制度冲突给媒体提供了更多的空间和机会谋求自身利益，业内的自律机制较西方国家受到私有媒体更多的冲击，再加业外法人团体的媒介监督机构也常常处在不同利益集团相互斗争的影响之下，难以协调一致地对媒介产生足以制衡的影响。因而，近年来民众要求建立法定监督机构和更有效监察机制监督媒介的呼声正日益高涨。大陆的媒介监督以政党监督最为有力。这有利于保证新闻传媒按照执政党的方针政策引导舆论，配合党和政府的中心工作。然而，正是这种上对下的政党监督，决定了监督者的视角的局限性：监督者难以观察和发现新闻传媒在监督国家权力机关、政府官员及党的领导干部方面的不足与问题。要解决这个问题，关键的是要解决监察主体的缺位问题：应尽快研究由人民代表大会立法的法定并直接掌控的监察队伍的组织建设问题。

[关键词] 媒介监督组织及监察机制模式比较监察主体缺位

基金项目： 2005年四川省哲学社会科学“十五”规划课题《建设和谐四川的相关制度及政策研究——新闻舆论监督监察制度研究》的阶段成果。

社会政治、经济制度不同，由此也就决定了新闻传播的体制的不同。在承认、研究这种不同的前提下，我们发现国内外除了由体制决定的差异外，也有共同或者说都必须要面对的问题。如，新闻媒介监督或者说监督新闻媒介的问题。本文试图就这一问题作对比分析，借以和专家、学者交流，希望能够有进一步的深入探讨。

一、国外的媒介监督组织与监察机制

在国内，舆论普遍认为，国外的新闻媒介作为第四种权力，记者作为无冕之王，是享有极大特权而不受监督的。事实并不如此：国外的新闻媒介要受到不同监督组织的监督，新闻媒介的力量要受到监察机制的制约，这种机制就存在于媒介监督组织及其活动中。

以美国为例，新闻媒介受到的监督主要来自四个方面：

一是行业外的监督组织，即媒介监督组织。如“媒介研究中心”（Media Research Centre），它们的“评论员定期在电视网和有线电视新闻节目中出面批评媒介”。又如FAIR （Fairness & Accuracy In Reporting）“它的主要工作是针对媒介偏差和内部审查

（bias and censorship）提供以具体资料作依据的批评，维护媒介言论的多元性，免除公共利益和少数人声音的边缘化困境。”。

二是媒介评论刊物。如全国性的新闻评论刊物：《哥伦比亚新闻评论》、《美国新闻评论》；地方性新闻评论刊物：《圣路易斯新闻评论》等。这些评论刊物聚集了大批高等院校的专家，和大学有紧密的联系，如《哥伦比亚新闻评论》就是哥伦比亚大学新闻研究生院创刊的，《美国新闻评论》则是由马里兰大学基金会资助出版。媒介评论刊物的监督重点在专业方向，着重于维护主流媒体的价值观。

三是新闻委员会。如明尼苏达新闻委员会、华盛顿新闻委员会。这类委员会监督的重心是新闻工作者和新闻组织的伦理道德问题，常常“把新闻主管和那些认为自己被新闻报道伤害过的人聚集起来进行讨论”，就新闻工作者和新闻组织是否存在着伦理道德的问题进行裁决，“用这种方式解决类似纠纷”。

四是专业组织。如记者协会、报纸编辑协会、新闻出版主编协会、广播电视新闻总监协会等。这类组织制订了道德条律来保护新闻工作者的职业行为，也经常对媒介违反道德条律的行为进行批评，并且指责政府部门干涉新闻工作者的日常工作。

从上面四个方面的监督，可以得到如下模式：

从上面的模式可以看出，对于新闻媒介的监督就社会的代表性而言，是较为全面的：有行业外的监督，也有行业内的监督；有专业监督，也有非专业的监督；有专家的监督，也有公众的监督。不同的媒介监督组织形成了一股合力，监察、督促、导引新闻工作者和媒体对社会的监督。

在美国，对于媒介监督或者说监督媒介的问题，始终存在着两种的不同的意见：一部分人主张应该由行业外的监督组织更多地来扮演媒介监督者的角色；另外一部分人的意见则认为专业组织内，尤其是那些受新闻工作者尊敬的业内人事更适合作为监督者。两种意见相比较，主张行业专业监督占上风，因为惧怕政府滥用权力干预，限制新闻自由，业内更倾向也更努力地寻求更有效的组织手段自我监督。新闻评议会就是业内着力主张和采用的组织手段。美国是最早提出建立新闻评议会的国家，但由于受到报业组织的抵制， 1967年才有了地方性新闻评议会，全国性的新闻评议会组织1973年才成立。西欧国家在行动上较美国为早，20世纪40年代开始，比利时、荷兰、英国、西德、意大利等国就相继成立了新闻评议会。60年代后，亚非国家也陆续有了新闻评议会组织。新闻评议会的组织是社会性的非政

府组织，它的主要职能是对新闻工作者和媒体行为所引发的诉讼进行调解、仲裁，负责处理违反新闻职业道德的内部及社会纠纷，其根本宗旨在于通过行业自律，唤起新闻从业者的社会和道德责任，维护新闻业的尊严、荣誉及良好的社会形象。

二、我国的媒介监督组织与监察机制

从我国来看，香港和台湾也存在监督新闻舆论监督者的监督组织和监察机制。

台湾的监督组织主要有两大类。一类是业界的自律组织，如新闻评议会、记者协会。台湾的第一个新闻评议会组织成立于1963年，叫“台北市报业新闻评议委员会”。1971年“台北市新闻评议委员会”取代了台北市报业新闻评议委员会。1974年该会发展成为了范围遍及全台湾的新闻评议会。台湾新闻评议会就台湾的报业、电视广播及无线电广播业分别制定了道德规范。它有权调查，研究新闻机构是否违反委员会的道德规范，处理有关报章、电视广播、电台广播和通讯社的投诉。另一类是社会监督组织，有台湾媒体观察基金会、主妇联盟、台湾教授协会、台湾广告主协会、媒体改造学社、公民参与媒体改造联盟等。如台湾媒体观察教育基金会就由学界、新闻界与关怀媒体环境与发展人士共同组成，以维护新闻自由、落实媒体正义、促进媒体自律、保障人民知之权利为成立宗旨。1999年底台湾媒体观察教育基金会成立了媒体观察中心，结合传播学者和法律、政治、经济、社会学者，观察台湾媒体的发展及运作情况，并定期发表评估报告、举办研讨会等。

台湾新闻评议会和台湾媒体观察教育基金会成立后，经常就台湾传媒刊播色情、暴力、血腥及不雅新闻进行分析评议，向传媒通报并提出改进意见，起到了一定的监察与督导作用。

在香港，最活跃的新闻工作者团体是新闻行政人员协会、记者协会（“记协”）、新闻工作者联会和摄影记者协会。1985年，香港报业公会就曾出面酝酿过成立新闻评议会。因新闻界担心政府在幕后策划而加以反对，新成立的筹备委员会自行解散。1999年，法律改革委员会私隐小组发表文件，建议立法成立一个保障私隐报业评议会之后，香港报业公会再度出面筹组报业评议会， 2000年6月，香港报业评议会以公司形式注册成立。成员除了新闻

业界人士，也吸收了非业内人士（主要来自大专院校）。“报评会的主要宗旨是…提升报纸行业的专业及道德水平，特别是处理公众针对该行业的成员的作为而作出的投诉。?报评会成立初期只受理关于侵犯私隐的投诉， 2001年7月起也受理关于淫亵、不雅及煽情的报道的投诉。”香港的报业评议实际上就是一个自我监督的新闻评议会性质的组织。

在大陆，媒体监督的组织和机制实际上也是存在的。大陆的媒体事实上受到多方面的监督。从政党的角度而言，有政党的专门部门监督；从行政而言，有政府监督，这类监督可谓行业外监督或者说管理监督。在行业类自我监督组织也是存在的，如行业协会、学会亦有行业类自我监督的义务与功能。除党政相关部门和业内两会组织之外，大陆也有大学、研究机构和媒体、行业协会、学会办的专业刊物，在行使着内外监察与督导传媒的社会监督职责。近年来，随着对新闻舆论监督研究的逐步深入，对媒体监督组织及机制的研究亦成了近年的热门话题。从研究取向来看，主要是集中在行业自律方面。中国人民大学郑保卫教授就倡导“由记协来办”新闻评议会。按郑教授倡导，有了新闻评议会之后，大陆的媒介监督机制就是下面的模式：

从现实来看，新闻评议会在大陆已经发芽出土。2006年4月13北京网络新闻信息评议会宣告成立，它由中国社会科学院与高校专家学者，企业、新闻出版界的网民代表和16家

网站代表共51人组成。这是一个“经由北京市42家知名网站联合签署”的“不定期”的网络新闻信息评议会。它能否为全市近13万家互联网站接受还有待进一步的工作，能否推广到整个北京新闻界乃至全国，成为郑教授倡导意义上的新闻评议会组织和制度，还有待时日。在北京，还有一种“新闻评议会”，如1994 年北京市政协成立至今的新闻舆论导向与舆论监督评议组。这个评议组定期召开新闻评议会，对媒体的新闻舆论导向与舆论监督进行评议。与此相类似的还有党的宣传部门组织的报纸阅评组等。除了北京而外，上述组织机构在大陆内地也有，作用也大体相同。

三、国内外监督组织与监察机制模式分析

所谓监督，就是监察、督促、督导。监督作为一种社会行为，它是有指向性和目的性的。也就是说，它是一种针对一定的对象，为实现某种目的或目标而进行的社会活动。无能在国外或者国内，为什么总有不同的组织对新闻媒介实施一定的监督，总有相应的机制在制约着新闻媒体。这实际上是一种监督共生的社会生态现象。我们所要研究、分析的就是这种共生现象，研究的重点就在于了解监督媒介的监督组织及监督机制，特别是监察机制与新闻传媒的互动关系，对现有的监督组织与监察机制模式进行分析，试图找到更适合我们的监督组织形式和建立更有效的监察机制。

（一）国外的媒介监督组织与监察机制分析

研究国外的媒介监督组织与监察机制目的是为了借鉴。因此客观的分析与认识问题是获得真知的基础。

1、国外的媒介监督组织与监察机制分析

如前所述，国外的媒介监督组织，可以分为行业外和行业内两种。

监督最力的是行业外的监督组织。如美国媒体监督组织FAIR，它的监督机制由杂志、广播、网站、媒介监督行动者、媒介监督研究人员组成。杂志“重心放在新闻事件的主要议题上，对限制新闻观点和控制消息来源的作法做出批评。包括审视偏颇的新闻报道、广告对新闻的影响、媒介的并购、新闻媒介与国家的关系等。”广播则“主要讨论有偏差的或不正确的新闻、新闻报道中的歧视、企业对媒介的影响等。”网站则用于提升公众的媒介素养，“在网上教给他们媒介批评角度和监督方法”，以达到全民共同监督媒介。媒介监督行动人员则是“主动出击，鼓励公众成为监督的行动者，动员受众与有关的媒介负责人联络，对其内容的不当之处提出批评意见。”媒介监督研究者则主要在监督新闻媒介中定期写出研究报告。从FAIR的运作机制来看，对媒介的监督已经不仅是文本监督和话语监督，行为监察成为了重要组成部分。作为一种监督组织，监察机制在其中起着十分重要的作用。但是，应该看到，这样的监督也存在问题：外部监督难以到位，因为媒体和新闻工作者的工作及方式“总是秘而不宣”。

从另一个方面来看，行业内的监督或者说自律一直是媒介组织强力主张的。在美国，媒体中普遍流传着一种说法：越是自律越自由。为了自律，专业组织、新闻评议会制订了道德条律来规范新闻工作者的职业行为。如果新闻工作者破坏了这些条律，其行为可能会受到批评甚至调查处理。然而，在实践中，包括新闻评议会在内的专业组织的自律作用的发挥却是很有限的。“业内的组织对于不适当的报道所作的直接调查和谴责是很少的”，一旦自己人

违背了新闻职业道德，“总是大事化小，不了了之。”

从西欧和亚非国家新闻评议会的实际效果来看，和美国的情况大体也差不多，在一定程度上对行业状况有所改善，但仍然解决不了根本问题。2003年1月6日，在“新闻界有一条不成文的规定，即政治家的个人生活不属于报道范围”的德国，“各家报刊就纷纷转载”了英国一家小报发表一条德国总理施罗德婚姻出现裂痕的消息。就是施罗德也不得不靠使用法律手段来解决问题。

（二）国内港、台媒介监督组织与监察机制分析

从国内的香港和台湾来看，行业外的监督力量尽管能发挥一些作用，但这种力量比较薄弱，对于新闻传媒的影响力度十分有限。

香港新闻业的业外监督力量历来就不强。比较而言,香港的法规对广播电视管理较严，对印刷媒介的管制较松散。最有力的监管机构当属广播事务管理局（广管局），这是根据《广播事务管理局条例》设立的法定组织，“是一个独立和公正的机构。该局的主席并非由广播业人士委任，亦非从业内人士选出，所订的业务守则亦不是由广播业人士草拟和执行。”广管局对广播、电视机构的监督机制主要有包括四个方面：1.选择性监察电视和电台广播；2.与广播机构的高级管理人员举行会议，讨论双方均感兴趣或关注的事宜；3.进行定期意见调查和在对持牌机构的广播牌照进行中期检讨期间举行公开的听证会；4.透过“电视观众咨询计划”征询公众意见。另外，还设有一个业务守则咨询委员会，“负责检讨适用于电视和电台广播的关于节目、广告和技术标准的业务守则。”它的监督仅限于业务守则订立的关注事项，“主要是制作的节目是否符合雅俗标准和庄重得体，报道是否准确、公平和公正，以及节目是否有暴力和性的描述。”并不承担监察广播机构的采访活动和新闻报道的责任。

香港报业则不一样，没有类似广管局这样的外部监督机构与机制。从内部自律来看，香港报业评议会有先天的不足，它不能联络整个香港新闻界，无权也无力监督报评会以外的传媒组织，对媒体和新闻从业者的制约受限。2001年10月香港报业评议会提出一份《香港报业评议会条例草案》，计划以私人条例草案的形式交立法会审议，谋求将报评会转变为法定团体，以获得法定权力和地位，但未获成功。报评会的数年运作，一直未得到销量最大的几家报纸的响应，因而“业界有人认为，自律机制未必能有效发挥制衡力量，只是…无牙老虎?：既无法定权力，又缺乏惩罚机制。” 2004年12月，香港法律改革委员会的私隐问题小组委员会发表了《传播媒介的侵犯私隐行为咨询文件》和《侵犯私隐的民事责任咨询文件》，建议成立自律委员会，亦遭到了报业异常激烈的反对。认为“由政府参与组成、由特首间接委任的报刊…自律委员会?”“会导致政府干预新闻自由”。在反复较量与斗争中，香港报业内外都没有有力的机构监督。有学者就指出：“香港根本没有有效的监管报纸的机制。”

在台湾，“1988年国民党政府撤销所有对新闻自由的主要钳制之前，台湾的新闻界是受政府控制。当时的新闻工作者的地位犹如政府人员。” 1988年，蒋经国取消戒严法，开放党禁和报禁之后，媒体就享有了高度的自由，在前所未有的宽松环境之下，得到较快的发展。政府的控制突然消失之后，传媒业外部的制约力量也都有了恐怕限制新闻自由的犹豫，在政治利益和经济利益的趋使下，媒体的“恶质化的现象”发展趋势加快。在这种情况下，媒体的自我监督就尤其显得重要。然而，作为媒体自律行业性的监督组织，台湾新闻评议会却难以施展拳脚，“处理的投诉数量很少”，“有意见认为该会未能有效规范台湾新闻界的操守。

委员会所有成员都是由传媒委任，亦有人说该会与政府关系密切。它无权惩罚违规的媒体，而违规的媒体亦没有责任遵从该会的决定。有些报章无视该会的决定，或拒绝以显著篇幅刊登裁决。”事实上，在外界强制与约束机制的力量弱化以后，媒体的内部的自律的机制也失去了外部压力的驱动，只是在十分有限的范围发挥作用。

四、对国内外的媒介监督组织与监察机制的认识

从国外,特别是以美国为代表的西方国家的媒介监督组织来看，业外监督组织对媒介的约束、监察较业界自律的力量更强。在它们背后支持它们的是社会法人团体。然而，这类组织在监督媒介的时候，实际上也受着一定的利益牵制，或者说要体现背后的集团利益。这正如属于私人所有的媒介要体现老板的利益一样。当传播媒介过分侵犯了社会团体的利益，就会受到批评与干涉：话语的批评和行为的批判。业外监督组织创办杂志，开办网站，就是通过实现自己的话语权来批评媒介对话语权的滥用；开展媒介素养教育，派出媒介监督人员监察媒介行为就是以行动来批判、干涉媒介侵犯他人权益的行为。但是，这种以话语权和行动作为手段的批评与批判并没有法定的力量，它只是一种社会不同权益主张与媒介的博弈。这种博弈经常受到背后的多方利益格局的牵制，包括掌控媒介的老板和政府的影响在内。这是一盘下不完也不会下完的“棋”，因而，媒介既不能不有所顾忌，但也并不担心头上会出现达摩克利斯之剑。当因市场竞争而忘却操守，进而侵犯社会福利，激发众怒之后，媒介则多讲自律，内用以整肃队伍，外用以阻挡讨伐，事过境迁，在利益诱使之下，又忘乎所以。

从国内港、台的媒介监督组织与监察机制来看，由于在社会政治经济制度上取法西方，传播媒介的经济地位和社会地位亦与西方同业大体相同：除政府拥有的少数媒体之外，基本上都是私营，在经济上不受政府的直接控制。政府除了对媒体的法制规管之外，没有直接掌控的权力。在社会定位上，传媒代表市民是政府的监察者；在经济上媒体的自由度极大；从政治而言，从社会获得的权力也大，它是和行政、立法、司法并列的所谓“第四种权力”。在中国的现代化进程中，现实的港、台由于正分别处于某种特殊的历史时期，社会的制度冲突给媒体提供了更多的空间和机会谋求自身利益，因此，业内的自律机制较西方国家必然受到私有媒体更多的冲击。同时，由于业外法人团体的媒介监督机构也常常处在不同利益集团相互斗争的影响之下，因而难以协调一致地发挥对媒介的监督作用，在机制上难以产生足以制衡的影响。所以，也才会有台湾媒体“恶质化”、“香港根本没有有效的监管报纸的机制”之说。其实台港的媒介监督机制也并没有完全瓦解，无论是自律机制还是他律机制都仍然存在，只是对媒体的监督作用差，从实际效果看，监察机制的力量较西方国家更加弱化。

从以上分析可以看出，无论是国外，还是国内的港、台地区，以西方民主制度为基本政治制度的社会对新闻传播媒介的监督机制都不是十分完善。作为民主政治制度下的民众代言人，媒体站在民众立场监察政府确实是很有效的。媒体于政府相对独立的经济地位，或者说媒体掌控于民间，对于拥有和保持对政府权力的相对监控机制也是很有利的。但是，正是这种媒体对政府所处的有利的监督地位，使其成为了拥有另一种权力的、脱离了社会有效监督的监督者。当这样的监督者将监督权用之于民众而又缺乏有效监督的时候，监督权在媒体手中也就成为了一种绝对的权力。正如阿克顿所说“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，制衡三权的“第四种权力”使媒体获得了最大的自由，同时，也为媒体奠定了腐败、劣质化的基础。这种最大的自由越是膨胀，越是绝对，媒体也就越是腐败。正因为如此，无论国外还是港、台都有不少有识之士在思考如何从机构制衡、机制制约上更有效地监督、监察传媒。美国就有一部分人认为，主张新闻自由主义的媒体，能够有效的自我监督是不可信的，最好由业外的组织“扮演媒介监督者的角色”。台湾的新闻学者彭家发也指出：传媒是公共

空间，对它的监督需要全民动员。香港一名为传媒工作的新闻申诉专员更是质疑新闻界的特殊地位，他说“既然社会上其它有权势的组别，例如政府、军方、商界、艺术界、宗教界、财经界及其它界别等均受到监察，没有理由让新闻界不受同类的监察。”香港大学的陈婉莹教授在其所列的香港欠缺的自由的新闻界应该具备的6个要素中，也明确提到了有效监督的三个他律的要素：1.开明的传媒法律和监管制度；2.监察传媒的团体及刊物；3.积极监察传媒的公民组织。还有一些专家学者更是倡议成立一个类似消费者委员会和申诉专员公署的法定组织，专责处理针对传媒的投诉，并主动对不恰当的报道进行调查和公布其调查结果。总之，业界以新闻自由作为反对他律，拒绝监督已招来不断增多的不满，呼吁强化业外监督，建立法定的监督机构和更有效的监督媒体的监察机制的呼声正日益高涨。

五、对大陆媒介监督组织与监察机制的思考

国内大陆媒介的监督组织与监察机制有自身特点，较港台有其长处，但也存在相应的问题。下面谈几点看法：

1．大陆新闻媒体都不是私产，并不掌握在法人财团手中。政府相关部门除了对媒体有依法进行业务规管的责任之外，还有对媒体国有资产进行管理的行政督察职责。党的相关部门则承担了政治领导与思想引领的责任。所以，不存在前面所说的与政府完全没有经济关系，与执政党没有直接政治联系的所谓“民众代言人”。一段时间，在大陆曾经有过关于新闻传媒的党性与人民性的讨论，最后统一于“党性和人民性是统一的整体”论。共产党是执政党，因此，新闻媒体站在党和政府的立场上，自然也就是人民立场的体现。这样的关系也就决定了我们的媒体决不是独立于政府，甚至可以与党和政府分庭抗礼的“第四种权力”。正是这种关系也就决定了党政相关部门对新闻媒体的监督有一种上对下的紧密的行政组织监管关系，而不仅只是依法管理关系。在这种关系上党政部门对新闻媒体的监督是细致而周到的，监察机制的运作也是很有效率的。因此，在舆论导向上，大陆新闻媒介的作为总是与党和政府期望的方向一致。作为党和人民的喉舌，新闻媒体对社会的监督也总能体现党和政府所代表的人民的意愿。

2．大陆新闻传媒的行业协会都具有半行政的性质，学会亦挂靠新闻传媒实体，二者在经济上都依赖于传媒。它们存在的主要意义就是为新闻传媒服务：在党和政府与新闻传媒之间发挥组织沟通的桥梁作用、组织业务培训、信息交流、学术研讨活动。操守教育与行业自律是其工作的一部分，重在宣教。因此，这类行业协会和学会，对于传媒的舆论监督并不特别重视，特别是协会，作为准官办组织，行业利益的维护者，主要考虑的是如何获得党和政府更多的支持，为行业谋取更多的利益，如果这类组织把监察新闻传媒对政府机关和公务员的舆论监督作为自己的主要职责，无疑地就把自己放在了十分尴尬的地位。

3．作为媒介监督的另一种力量，大学及研究机构所办的专业刊物主办者都是事业单位，刊物是党和政府管理的出版事业。这类刊物办刊的主要目的在于为教学与科研服务，办刊的作力点不在行使对新闻媒介的监督权。行业协会、学会及媒体刊物的生存都要靠媒体支持，特别是新闻媒体办的刊物本身就寄生于媒体，和媒体的关系更多的是依赖与协作，作为监督者与被监督者的关系也就十分淡薄。正因为如此，大学、研究机构、行业协会、学会及新闻媒体的刊物尽管多，对媒介的监督却是无力的，一般都不直接批评媒体，就是媒体之间也不相互批评。

3．北京新出现的网络新闻评议会，看得出来是想把业界自律和业外监督结合起来，重

在自律，走的还是与国外和港、台新闻传媒一样的路子，希望通过这种内外结合的方式达成“越自律越自由”的愿望。这样的组织如果推广到全国，显然于媒介监督是有利的。但是，从组织上来说，不能不看到它先天具有结构松散的弊病，作为一个监督机构只是一种软性力量，没有监察权，缺乏刚性。

4．北京及各地的新闻舆论导向与舆论监督评议组、报纸阅评组等，属专业组织，可归为政党监督，是行业外的监督组织。它们除了召开新闻评议会，对媒体的新闻舆论导向与舆论监督进行评议之外，还有视察、发现、纠正新闻工作中存在的问题，帮助新闻媒体提高质量的功能，也就是说，带有监察性质。除了行政规管之外，这类组织对新闻传媒的监控力应该是最强的。但是应该看到，这类组织机构对新闻传媒的监控力之所以强，是由于社会基本制度和结构决定的。政协是执政党领导下的参政党的议事机构，和党的宣传部门一样，对于大众传媒来说都是领导机关。因而，无论是政协还是党的宣传部门都是一种上对下的监督，即领导者对被领导者的监督。这种监督实质上和政府监督一样，对于保证新闻传媒按照党的方针政策引导舆论或者说舆论导向，配合党和政府的中心工作是最有效的。然而，正是这种上对下的监督，决定了监督者的视角的局限性，这种局限性的体现就是监督者往往忽视或者说难以观察和发现新闻传媒在监督国家权力机关、政府官员及党的领导干部方面的不足与问题。说白了就是：在一般情况下并不督促新闻传媒去监督舆论监督的主要对象。尽管党和政府在积极地和传媒互动，中央和不少地方也制订了相关条例，如深圳市在预防职务犯罪条例中对新闻媒体的监督权还作出了明确规定，要求被监督者“配合、支持，自觉接受新闻媒体的监督”，但面对新闻舆论监督者，我们仍然看不见他们背后代表民众的对新闻舆论监督者进行监督的组织机构，没有这类组织机构，仅靠上对下的监督和媒体自律，无法形成对新闻舆论监督者进行再监督的完善机制。

5．解决组织机构的问题，从根本上说来就是要解决监察主体的缺位问题。具体说，就是要解决谁代表人民对新闻舆论监督者行使监督控制权的问题。主体缺位的问题一天不解决好，新闻舆论监督的监控权就不可能正常行使。“政府监控，监督政府”就是一种无休止的游戏。对于这种游戏，郭镇之教授有生动的描述，她说：“媒介对政府的依附，决定了中国的新闻传播在对权力实施舆论监督、特别是批评报道方面处于天然的劣势，从而产生…只打苍蝇，不打老虎?的问题。中国的新闻媒介从来没有独立揭发出真正重大的政治经济问题；披露严重的社会问题常常受到压制；面对铺天盖地的腐败现象少有作为。同时，由于监督对象及其上级部门越来越老练的抵制与干预，新闻媒介的舆论监督处于十分困难的境地。”要根本改变这种状况，就必须要监察主体归位。人民必须派出自己的监控、督察新闻舆论监督者的监察队伍，排除被监督者对新闻舆论监督者的非法干预与抵制，督促新闻舆论监督工作者提高素质，在法制的范围内实施对施政者的行为和社会现象进行全面、有效的监督。只有当人民的监察队伍到位的时候，新闻舆论监督的监控与保障机制才能真正建立，新闻舆论监督工作被被监督者——施政者掌控的局面才能根本改变，对新闻舆论监督者的素质教育、依法监督教育，新闻舆论监督的制度建设与规范管理也才能真正按照新闻舆论监督的需要来进行。要想尽快改变舆论监督现状，在新闻法尚不能出台的情况下，就是要尽快研究由人民代表大会立法的法定并直接掌控的监察队伍的组织建设问题。