清末的地方警政管理体制
清末民初警政系统的建立与户政管理
铁 道 警 官 高等 专 科 学 校 学报
Ｊ ｏ ｕ ｒ ｎ ａ ｌ ｏ ｆ Ｒａ ｉ ｌ ｗ ａ ｙ Ｐ ｏ ｌ ｉ ｃ ｅ Ｃ ｏ ｌ ｌ ｅ ｇ ｅ
２ ０１ ３ Ｎｏ ． １
Ｖｏ １ ． ２ ３ Ｓ ｅ ｒ ｉ ａ ｌ １ ０ ３
甲长 ， 十 甲为保 ， 立保长 ” ， 就 体 现 了保 甲与 户 口的 关系 ， 保 甲的 职能是 维 持社会 治 安 ， 其 中的首 要职 能 是 编查 户 口， 这 是ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ维 持 地 方 治 安 的 首 要措 施 。清 代
章程 切实 办理 地 方警 政 事 宜 ， 继 而在 朝 廷 成 立 巡 警
在 全 国范 围 内推行 警 察 制 度 ， 日益 被 清 廷 提 到 议 事 日程 并逐 步 展 开 。１ ９ ０ ２年 清 廷 肯 定 了袁 世 凯 在 直 隶办 理警 政 的做 法 ， 要 求 各 省督 抚 按 照 袁 世 凯 奏 定
《 户部 则例 》 规定“ 十 户为牌 ， 立牌长 ， 十牌 为 甲 ， 立
保（ 或称里） 三级 ， 县 署 发 给牌 长循 环 册 与 门牌 ， 牌
长统 计填好 后 通 过 甲长 、 保长 （ 里长 ） 交县署 ， 循 册 由县署 留底 ， 环册交 甲长保存 ， 门牌 由牌 长用木 牌悬 挂各 户 门前 。循册 是 县 署 汇 报 的依 据 ， 环册主要 由 甲长 随 时改注 。对 于 省 会 城市 及 大 型 集镇 等 “ 五 方 杂处 之 地 ” ， 则分段 落设立 总 甲， 方 法 与 前 大 同小 异 。保 甲的其 他 职能还 有稽 察奸 宄 、 劝善 惩恶 、 守卫 乡村 。光 绪年 间 ， 各 省 设立保 甲总局 ， 州县 设 立保 甲 分局 ， 形成 专 管保 甲事 务 的独 立 机 构 。 随着 清 末 政
中国警察历史沿革
中国警察历史沿革一、中国古代的司法部门警察及其职务最早可追朔到距今2500年前的西周时期。
当时就曾出现过具有类似现代警察性质的职业。
朝廷分别设置了司民（主管人口户籍）、司稽（主管防盗）和司寇（主管监狱、刑罚及监察事务）等职，行使治安管理职能。
但严格说来，中国古代并没有专门的警察制度，地方行政、司法不分，由府、县行政长官兼管社会治安和司法审判等事宜，只是在府、县衙门内设有巡守、捕快等类似现代警察职能的人员，负责社会一线维持治安、抓捕人犯等工作。
二、近代中国警察的前身中国，最早的现代警察制度的引进，首推清末的改良派湖南巡抚XXX、XXX等人参照西方及日本的警察机关，在湖南建立的“XXX”，这是中国现代警察的雏形，并第一个提出了警政理论——“警视之职，以备不虞，以检非为。
总局以外，分区置署。
大凡户数二万以上。
设一分署。
六十户巡以一人。
司者持棒巡行，计科受代。
皆有手札，录报于局长。
余考其职，盖兼XXX救、司市、司暴……修闾氏数官之职。
后世惟北魏时设候官，名曰白鹭，略类此官。
西法之至善者也。
”三、民国时期的警察辛亥反动后，建立了中华民国当局，在这段时间，中国近代警察制度获得了发展，不仅进一步完备了从中心到地方的警察网，使之更加趋于周密，而且逐步美满了警察的内部管理体制，还不断健全警察的社会管理职能。
但百姓党统治时期，警察制度的建设是畸形的。
XXX是一个庞大的警察机构，但没有文化宣传机构，仅设了对内的教育部门,而且片面地发展和强化警察执行社会镇压的职能。
四、抗战时期解放区的警察1937年初，XXX率中共中央机关从保安进驻延安。
当时，敌特活动十分猖獗，土匪地痞也经常出没。
为保证中央和地方党政军机关的安全，维护当地社会治安秩序，1937年，我党在延安正式成立公安局，称为XXX。
1938年5月，党中央决定成立延安市警察队，隶属市公安局。
从1938年至1947年，XXX与正规部队密切协作，共建钢铁长城，赢来了边区人民长达10年的幸福安宁，保证了边区军民整风研究及大生产运动的正常进行，并维护了工、农、商、贸各业和文化教育事业的全面发展。
中华民国时期甘肃警察制度沿革
中华民国时期甘肃警察制度沿革摘要近代清廷以“新政”为名开始实行变法改革，公元1905年9月，清政府在中央设置专门的警察机关即巡警部（后将中央巡警部改名为民政厅）统领办理全国的警察事务①。
虽然甘肃地处西北内陆、经济落后、封闭、民族复杂。
但是甘肃还是拟建了省城巡警总局，至此拉开了甘肃近代意义上的警察制度建设。
关键词民国时期甘肃警察警佐一、清末民初甘肃警察制度的开创公元1905年年11月，陕甘总督升允将甘肃省原有的保甲总、分局改为巡警总、分局。
1906年升允制定《甘肃省城巡警章程》并令各府厅州县办理巡警，至1908年甘肃全省共有67个县州厅建立了巡警②。
巡警机构的设置从省城到各地方初具规模，是年年底建立巡警道，全省巡警总局有巡警道掌管。
1911年巡警总局更名为警务公所，其为巡警道的办事机构。
甘肃省城的10个分局及各地的巡警机构统统更名为巡警署和巡警所。
巡警总局和巡警分局的设置目的是“保卫地方安定，查清奸宄”③。
省城的12个城门都设有佐班委员，巡查可疑之人。
1910年省城巡警总局内设置总务、行政、司法、卫生四科，下辖有各分局、教练所、高等巡警学堂、消防队等机构，并将省城划区，按区设岗配警，维护社会治安。
各地方亦仿效省城建制建立巡警机构。
二、甘肃省级警察机构设置民国初期制定和颁布了大量的甘肃地方性警察法规，使甘肃警察制度的发展更趋法治化、正规化。
1928年省会警察厅改为省会公安局（后改名为警察局）甘肃各县警察警察所前后改为公安局（1928年）、政务警察队（1934年）、警佐和巡官（1937年）、警察队、警佐和警察局（1941年后）④。
1928年甘肃全省警务由民政厅接管，省城设公安局，规模较前期更具完备。
1937年，甘肃省政府开始裁局改科，原有的省会、天水、平凉、武威县公安局保留（1938年改为警察局），其余各县公安局一律裁撤。
1948年甘肃全省警务由省保安司令部领导，至1949年全省警务改由省政府直接领导，各县一律设置警察局，警政活动日益强化。
浅论清末直隶办警方式--官督绅办
浅论清末直隶办警方式--官督绅办
谢明刚
【期刊名称】《武警学院学报》
【年(卷),期】2003(019)0z1
【摘要】巡警(警察)制度的建立是清末新政中一项非常重要而又收有一定成效的内容,而直隶省的办警方式在清末有着广泛影响,受到大多数省份的仿效.官督绅办是清末直隶省开办巡警所采取的主要方式之一,当时直隶省大部分州县特别是乡镇开办巡警都采取这一方式.因此,对官督绅办这一办警方式的探讨,无论是对清末直隶警政的研究,还是对清末全国警政的研究来说都是很有意义的.但是,目前学术界对这一问题的研究尚比较薄弱.文章在前人研究的基础上作进一步的开拓,通过对当时官方文献、报刊资料以及相关地方史志等大量史料的爬梳,对清末直隶办警方式试作论述.【总页数】2页(P61-62)
【作者】谢明刚
【作者单位】
【正文语种】中文
【中图分类】E277
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清末云南省会警察制度创设初探
省 会 昆 明 的 警 察 行 政 事 宜 ， 隶 属 于 巡 警 道 ， 下
属 机 构 照 旧 ， 除 各 区 警 察 分 局 外 ， 尚 有 警 察 学
校 、 消防 队、 缉捕 ｇ 、罪犯 习艺所 。 ｘ＿ ⑧
逻 守 望 制 。 划 区 域 设 岗 守 望 ，规 定 线 路 进 行 巡 逻 。 省 会 昆 明城 内外 划 分 为 ２ ４段 ， 为 警 察 勤 务 的 基 本 单 位 。 － 段 设 巡 弁 、 巡 目各 １人 ，警 察 ｆ １ ６人 。 段 内 设 ８个 岗位 ， 每 岗 ２人 ，昼 夜 轮 流 在 岗位 守 望 ， 并 由 巡 弁 、 巡 目往 返 巡 察 ，监 督 岗警 。 以 守 望 （ 岗 ） 为 主 ， 巡 逻 为 辅 。 光 绪 站
延 发 布 上 谕 ，命 ４－ 省 将 军 督 抚 裁 汰 绿 营 ， 改 ＂ 各 练 “常 备 、 续 备 、 巡 警 等 军 ”。 这 是 清 廷 决 心 ① 创 办 警 政 的 第 一 次 明 确 的 官 方 表 态 。 自此 以 后 ， 直 至 清 亡 为 止 ， 各 省 陆 续 办 起 了 警 政 。 云 南 昆 明 也 于 １０ ９ ４年 建 立 近 代 警 察 制 度 。
址 内成 立 云 南 通 省 警 察 总 局 。 总 局 掌 管 全 省 警 察 ，执 行 省 城 的 警 察 事 务 。 同 时 ，在 总 局 旁 设 自新 所 ， 收 容 案 犯 ， 内 附 设 工 厂 ， 由 案 犯 从 事 织布 、造坯 等 工作 。 ② 随 着 省 城 昆 明 的 开 埠 ， 云 南 省 会 警 ｇ－￣注 ． ４ 重对 昆明 的 管理 之 职 能 。光 绪 三 十 四 年 （９ ８ １０ 年 ） 九 月 ， 改通 省 警 ｇ－ 局 为 警 务 公 所 ， 执 行 ， 总
清末北京城市发展与巡警制度的创立
运转 ， 清廷 留守 官员倡 议 ， 征得 并 占领 军 同意 后 ，由 各 占领 区的绅 董 出面 组织 安 民公 所 ，作 为 临 时 治 安机 构 。安 民公 所 存在 虽 不 满
一
年 ，并 非 真 正 意 义上 的近 代 警
察 机构 ，但 其 以 各 国 占领 区 划定
以永远 革 除 ， 尤为 吏治 之 根 基 ， 此 除莠 安 良之长 策 矣 。岑 ”
系 ， 逊 于 与清 末 “ 政 ” 渊源 。 不 新 之
一
在机 构 设 置和 辖 区 划 分上 ，进 一 步 打破 了安 民公 所 以来
分 区制 所 受 到 的八 旗桎 梏 ， 内城 工 巡 局 设立 东 、 、 局 ， 中 西 各辖 两 个 分局 ，建立 了总局 一 局一 分局 一 区一 段 的五 级
管 界 ，打 破 了满清 统 治 北 京 以来 延 续 二 百 余 年 的 内城 行 政 建 制 ， 更 动摇 了里 甲制 度 这一 封 建 行政 根 基 ；其 所 募 巡 捕 的职 责 仿 效 各 国管理 市 政 和 以近 代警 察 维 持治 安 的模 式 。 随 着 和 议 的进 行 ，清 政府 自 １０ ９ ０年 底 起 渐 次 从 各 国 占领 当
仅 清 政 府 在 京 官 员被 杀 或 自杀者 就 达 到 ２ ０ ４ ０名 ，百 姓 为 以警 政 为首 务 的 近代 市 政管 理 机 关 ，具 备 了警 察 制 度 死难 者 不计 其 数 。统 治体 系破 坏 殆 尽 ， 会 秩 序 混 乱 ， 社 粮 近代 化 和 正规 化 的雏 形 ，也是 北 京城 市 市 政 管理 近 代 化 食 、 炭 等供 应 濒于 断绝 ， 市 管 理 陷 入瘫 痪 。 为维 持 地 的重 要 一步 。 煤 城
清末新政地方管理政策
清末新政地方管理政策
清末新政的地方管理政策主要包括以下几项：
1. 地方官制改革：清政府在地方官制方面进行了一系列的改革，包括将学政改为提学使，设置提学使司，负责各省的教育改革与新式学校的行政管理；将按察使司改为提法使司，作为一省的司法行政机关；增设巡警、劝业两道，前者负责办理地方警务，后者负责促进地方的工商业发展。
2. 选官及学校制度的改革：自庚子之后，原来融选官和教育制度为一体的科举制度面临改革。
首先是考试内容废八股改策论，开经济特科。
1905年清政府又进一步废除科举制，以从中央到地方的三级新式学堂的教育体系取而代之。
3. 垂直管理：清政府在中央率先设立相应领域的最高部门，如陆军部、度支部等，再在各省设立相应部门，将地方的部门归于中央相关部门的直接管辖下，实现垂直管理。
这些政策的目的主要是为了收缩地方权力并集中到中央层面，以应对太平天国运动以来地方督抚通过军队与厘金获得地方的财政与军事大权的问题。
如果想要获取更全面、具体、条理的回答，建议查阅清末新政相关文献或资料。
强制性变迁与自发变迁相结合：清末中国城市管理体制变迁分析——以上海、北京为中心的考察
度 的建立为 中国城市引入 了一个现 代城市 的分 “ ” 区 概念 ， 万以上者 ， 得就境 内划 分 为若 干区 ， 各设 区董 ， 办理 区 内 自 其细则 以规约定之 ” 。并规 定在城镇 实行 自治 ， Ｊ 改变 了过去县以下没有国家行政机构的体制 。如清末北京 治事宜 ， 内外城巡警总厅 在城 市分 区 管理 的问题 上 ， 实行 的是 “ 总 在 地方 自治运动 中， 地纷纷 以城 市为 中心建 立 了一 批地 各
警察机构的职能广泛 ， 除了维持治安 以强化 国家机器对人 治所城厢地方称 “ 。同时 ， “ 城” 单独 的城 市建 立统一 的城市
民的专制外 ， 还负责城市交通 、 公共卫生 、 救火 防疫 、 顿风 管理机构 ， 整 不再分 属不 同地方机 构管理 ，城 镇 乡地方有 分 “ 俗 等各种事项 。概言之 ， 城市市 民公共生活 的一 切方面 ， 无 属二县 以上 ， 直属 州 与县 管辖 者 ， 自治 职仍 得 合并 设 或 其
建立 。
程》 颁布 ， 标志着 中国城市管理体制 的巨大变革 。地方 自治
首先， 清末建立 的警察 机构具 有城 市政 府的特 点。光 运动进入在清政府 的统筹规 划之 下 ， 为预 备立 宪 的基 础 作
绪二十七年 七月 三 十 日（ ９ １年 ９月 １ 日） １０ ２ 清廷 发 布 上 工作 ， 面推行 的阶段 。清末 的地方 自治主要是城 镇 自治 ， 全 谕， 命令 “ 各省将 军 、 督抚 将原 有各 营严 行 裁 汰 ， 精选 若 干 无 论是 早期阶段还是后期阶段 ， 都主要在城市进行 ， 清末地
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一、省城和商埠的警察总局
清末地方警政首先创办于各省的省城和重要商埠。自 1902 年 5 月直隶省城保定设立保定警务总局始，各省相继仿 设，大抵在 1907 年 7 月清廷筹设巡警道前，各省省城都设有 警察总局，这些总局成为以后各省推广警政的基础。
商埠警察以安徽芜湖为最早，1902 年六七月间，该城将 原有保甲局保卫营改编为巡警总局，以许九香为总办。内设 总巡、发审、文案、收支各 1 人，卫队 20 名，警士 300 名。
直隶由于起步早，全省警政发展迅速，到 1905 年，全省 “各州县陆续禀设者已有九十余处”，［2］大体完成了城乡警政
的创建工作。直隶各地警政的大发展，迫切需要统一的机构 实施领导。于是 1906 年，袁世凯委前北京外城巡警总厅厅 丞、原保定工巡局总办吴籛孙为督办，在省城保定设立直隶 警务处，整理全省警务。直隶警务处的内部机构系仿照当时 巡警部而设，该处置督办一员，为该处最高行政首长，会办 1 员协同督办统率本处职员办理全省警务及各职员进退、更 换、委派之事；参事官 2 员，禀承督办、会办经理本处全体事 务。其下有行政股长 l 员，掌订立警政章程，凡各府、厅、州、 县及各局所人员的功过、赏罚、举劾之事，调查各处民情风尚 之事，关防管守启用之事，文件发送之事，各处电报、电话报 告机密之事，警务集会之事，公文核定及保存之事，审定各 府、厅、州、县局所学堂、传习所规则之事，考核各府、厅、州、 县造报警官兵目册籍之事，颁发警服程式之事以及延聘外国 教员合同之事归其办理；司法股长人 1 员，掌审定警法，稽查 违警，督捕追赃，搜查羁禁，调查寓居之各国各商、教士，稽查 违律报章书籍等事；保安股长 1 员，掌预防危害、宣布应行告
了其它各处的总局名目。
二、巡警道的设置和职掌
清政府设立巡警道的目的是为了统一各省的警政领导 机构，扭转各省办警不力、规则参差的局面。对于设立巡警 道一事，早在巡警部成立之初就有人提议。如当时的内阁中 书袁崇镇建议清政府“除海关外，其余各道一律改为巡警道， 上隶警部下统所属巡官，府县各设巡官一员，即以佐贰等职 改充，与司道并为巡警专官，不兼他事”。②与之相类似，时人 项左辅则提出在各省设立巡警使司，作为一省的最高警察机 关。他建议：“每省奏设巡警使司一员，或就各省巡道改升， 其官职视提学使司，负责专理全省巡警事务。”③但是他们的 提议在当时并没有引起清政府的注意。
警政领导机构以直隶警务处为先，后于各省设置巡警道，东三省设置民政司，专管全省巡警、消防、户籍、营机构则由警察局和乡镇警察局来管理。在清末各省中直隶是办警最为出色的省份。
［关键词］ 警察；巡警；警政
［中图分类号］ D035.5
［文献标识码］ A
［作者简介］ 黄晋祥 （1970-），男，博士，副教授，研究方向为中国历代行政制度、中国近代史。
直隶警务处是清末各省中最早设立的管理一省警务的 警政机构。它的设立使得直隶警政建设虎虎而生气，清政府 从中看到了在各省设立警政统筹机构的重要性，遂决定于各 省设立巡警道缺，并 1907 年 7 月 7 日正式降谕。根据清廷的 上谕，民政部于 1908 年 4 月拟定了《直省巡警道官制并分科 办事细则》，经宪政编查馆核定，于 5 月 25 日颁布各省执行。
稍晚于芜湖于商埠设立警察的是天津。其它较早于商 埠设立警察的还有江西九江(1903 年)、山东烟台(1903 年)和 江苏镇江(1904)等。中国最大的商埠上海，迟至 1905 年也开 办了警察。甚至地处西部偏僻之区的西藏也开办了商埠警 察。1909 年驻藏大臣联豫、温宗尧奏明清廷由于“藏印新约 载明中国如允在商埠及其余重要地方设立巡警，英国即允将 商务委员卫队撤退，并不得再行驻兵”，因而拟即于江孜、亚 东等处开办巡警，“俾英国卫队得以早日撤退免生事端”，“印 人早日撤退军队”。［1］这些商埠的警察机构大都以巡警总局或 警察总局冠之。到了 1908 年 5 月，宪政编查馆颁布《直省巡 警道官制细则》，规定各省俟巡警道简放到任后，所有原设之 总理巡警事务等局，与巡警道职掌重复者，应即一律归并办 理。自此除省城仍设总局直接隶属巡警道外，各省先后撤销
第 7 卷第 3 期 2012 年 3 月
长春理工大学学报
Journal of Changchun University of Science and Technology
Vol.7 No.3 Mar. 2012
清末的地方警政管理体制
黄晋祥
（安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽蚌埠，233030）
［摘 要］ 清末地方警政始办于各省的省城和重要商埠，多系原有保甲局改编，其中商埠警察以芜湖为最早。统领一省的
①经家福.芜湖警察之沿革［J］.现代警察,民国时出版，国家图书馆藏(第 l 卷，第 4 期)：127.
②《袁崇镇条议》.中国第一历史档案馆巡警部档案.
③《项左辅禀呈》.中国第一历史档民政部档案.
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诫、禁止一切命令暨消防、卫生等事，宣示严禁违警之事，保 护人民营业之事，组织一切消防之事，研究关于卫生之事；编 译股长 1 员，掌编译教材、编纂警务杂志、组织图书报章阅览 等事。各股之下，设各项委员分任股事。各股之外，另设有 总稽查 8 员，暗查 10 名，高等探访若干员。总稽查和暗查，负 责查核属员勤惰之事，高等探访派赴各处办理国防警察及特 别事宜。