四十年国有企业改革发展历程

40年来，我国国有企业从计划经济传统体制机制，逐步向市场经济体制下的现代企业转变。梳理40年我国国企发展之路，改革、创新、脱困、突围，这些字眼伴随着国企一路走来。

自1978年改革开放以来，国有企业改革一直被认为是我国经济体制改革的中心环节。建设中国特色的社会主义市场经济体制，关键是培育自主经营、自负盈亏、自我决策、自我发展的微观市场主体，如何从传统计划经济体制下的作为政府附属物的国营企业逐步转变为适应市场经济体制要求的独立市场竞争主体的现代企业——“新国企”，也就成为我国经济体制改革的核心任务。

对于中国这个庞大的、工业化进程远未完成的社会主义国家而言，无论是从理论上，还是实践上，这项任务都是前无古人、后无来者的开拓性任务，不仅需要突破思想意识形态的藩篱，从理论上创新将国有企业与市场经济有机融合，而且还需要在实践层面克服各种历史遗留和现实困难，创造性地提出具体措施并探索各种改革模式。

经过40年的国有企业改革，国有企业经营机制发生了重大变化，大部分已经进行了公司制、股份制改革，初步建立起现代企业制度，公司治理结构逐步规范，大多数国有企业已经成为独立自主经营的市场主体，从计划经济体制附属的传统国营企业转变为市场经济体制下“新国企”。

1978至1984年，以放权让利为重点，扩大企业经营管理自主权; 1978年12月，党的十一届三中全会明确提出，扩大企业自主权。1979年，国务院就逐步扩大国营企业经营管理自主权连发5个文件。1979年扩大自主权试点，1984年，试行厂长负责制。1985至1993年，以两权分离为

特征，转换企业经营机制，企业逐渐摆脱“束缚”，走上放权搞活、自主经营的改革发展之路；1994至2003年，推动国有企业建立现代企业制度，进行战略性调整；2004至2012年，成立国有资产监督管理委员会，以国资监管体制改革为主，推动国企改革发展；2013年至今，深化国有企业改革，完善现代企业制度，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。2013年11月，党的十八届三中全会召开，明确提出完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管‘2015年，启动国有企业分离办社会职能，2017年，开始国有企业发展混合所有制经济的试点。2016年10月，中央召开全国国有企业党的建设工作会议，习近平总书记在会上指出，建立中国特色现代国有企业制度，充分发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落实，将党的领导融入公司治理各环节。2017年10月，党的十九大明确提出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失;深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。

1978年到1993年的“放权让利”时期，1993到2003年的“制度创新”时期，2003年到2013年的“国资监管”时期，以及2013年至今的“分类改革”时期共四个时期，这四个时期分别对应了不同形势下的改革任务，各自侧重于解决不同层面的困扰改革的主要矛盾和问题。

1 “放权让利”时期：1978~1992年

在1978年以前，在高度集中的计划经济体制下，国有企业（当时更多地称为国营企业）是执行政府计划任务指令的一个生产单位，是政府主管部门的附属物，不具有自主经营的权力，人、财、物和产、供、销都完

全依靠政府计划指令和行政调拨，这使得生产和社会需求严重脱节，企业积极性严重受挫，严重制约了社会生产力的发展。

在1978年中共十一届三中全会的春风中，国有企业开启了“放权让利”的改革之旅。这个改革时期从改革开放之初一直到十四届三中全会，提出的国企改革的目标是建立现代企业制度，贯穿20世纪80年代和90年代初，大体上持续了15年左右的时间。这一时期，改革主要任务是对企业放权让利，探索企业所有权和经营权的两权分离，试图引导国营单位摆脱计划经济体制的旧观念与行为的束缚，使它们能够逐步适应商品化的经营环境，完成自身的企业化改造，解决了一个个国有企业进入市场的问题。

1978年到1992年国有企业“放权让利”时期，基于改革实践的主体内容又具体划分为：1978年到1984年的扩大自主权阶段，1984年到1989年的推行经营承包制阶段，以及1989年到1992年的转换企业经营机制阶段。

1978年10月，经国务院批准，四川省重庆钢铁公司、成都无缝钢管厂、宁江机械厂、四川化工厂、新都县氮肥厂和南充钢铁厂6家地方国营工业企业率先实行扩大企业自主权试点，拉开了国有企业改革的大幕。这些企业试点的主要做法是给企业一个增产增收的年度指标，完成指标后允许提留少量利润和给职工发放少量奖金。

1979年2月，四川省制定了《四川省地方工业企业扩大企业权力、加快生产建设步伐的试点意见》，并将试点企业扩大到100户工业企业。

1979年5月，国家经贸委等部门选择首都钢铁公司、北京清河毛纺厂、天津自行车厂、天津动力厂、上海柴油机厂、上海汽轮机厂等京津沪的8个企业进行扩权改革试点。

1979年7月，国务院下发了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等5份有关企业扩权的文件，明确了企业作为相对独立的商品生产者和经营者应该具有的责权利，包括生产计划权、产品销售权、利润分配权、劳动用工权、资金使用权、外汇留成权和固定资产有偿占用制度等，并在全国26个省级区域的1590家企业进行了试点。

1980年9月，国务院批准自1981年起把扩大企业自主权的工作在国营工业企业中全面推广，使企业在人财物、产供销等方面拥有更大的决策自主权。

为了在扩大企业自主权过程中更好地解决企业多占、财政难保证的问题，山东省率先对部分企业试行将利润留成改为利润包干，企业在完成国家上缴利润任务后，余下部分全部留给企业或者在国家和企业之间分成。随后，这些包干的办法和扩大企业自主权的规定一起逐步发展成为工业经济责任制的主要内容。

1981年10月，国家经贸委和国家体改办提出了《关于实行工业经济责任制的若干意见》，工业经济责任制在全国得到了迅速推广，到1982年年底，全国有80%的预算内国营工业企业实行了经济责任制，商业系统也达到35%。

国家对企业实施的经济责任制，从分配方面主要有三种类型：一是利润留成，二是盈亏包干，三是以税代利、自负盈亏。

1984年5月，国务院颁发了《关于进一步扩大国有工业企业自主权的暂行规定》，从生产经营计划、产品销售、价格制定、物质选购、资金使用、生产处置、机构设置、人事劳动管理、工资奖金使用、联合经营等10个方面放宽对企业约束。1984年10月十二届三中全会进一步明确了企业是自主经营、自负盈亏和自我发展的独立经济实体，扩大企业自主权的

改革告一段落。

随着对企业放权让利不断深入，一定程度上调动了企业的积极性，但是，由于利润基数确定科学性和公平性无法实现，存在“苦乐不均”和“鞭打快牛”现象，并且国家财政收入稳定性无法得到保证。

1983年年初，国务院决定全面停止以利润分成为主的经济责任制，全面实行“利改税”。“利改税”在1979年就曾在湖北、广西、上海和四川等地的部分国营企业试点，1983年1月1日启动第一步“利改税”，采用利税并存，对凡是有盈利的国营大中型企业按55%税率计征所得税；第二步“利改税”从1985年1月1日开始，全面以产品税和资金税的分类税收方式规范国营企业和政府之间的关系。

但是，两步“利改税”不仅混淆了国家的政权代表和资产所有者代表角色，同时还因为税率过高等原因严重影响了企业积极性。于是，在首钢、二汽等企业的示范效应下，以及有关马胜利、关广梅、张兴让等企业家宣传报道影响下，1986年承包经营责任制又被重新重视，1987年3月，六届人大五次会议的《政府工作报告》提出在所有权和经营权适当分离的原则下实行承包经营责任制，承包经营责任制全面推行。

1988年，国务院发布《全面所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，进一步规范承包经营责任制，1989年，企业经营承包责任制得到进一步完善。在这个阶段，还有两项改革取得进展：一是国有企业领导体制从1984年10月开始从党委领导下的厂长负责制转变为厂长（经理）负责制，并在随后几年不断完善；二是1986年到1988年期间积极推进了横向经济联合和企业集团组建。

虽然承包制在开始出现了“一包就灵”的现象，但由于它的不规范性和不稳定性，1989年以后其弊端日益明显，企业利润出现下降。1989年以

后整顿经济秩序成为经济工作的主基调，政府花费大力量清理整顿公司、清理“三角债”。

在这种背景下，国有企业改革中心更加强调所有权和经营权两权分离下的企业经营机制转变。在1991年4月全国人大通过的国民经济和社会发展的第八个五年规划中，明确企业经营机制转变的目标是实行政企职责分开，所有权和经营权适当分离，探索公有制的多种有效实现形式，建立富有活力的国营企业管理体制和运行机制。

1992年7月，国务院颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，规定了14项企业经营自主权。这个阶段，在具体探索企业经营机制转变中，一方面继续完善实施企业经营承包制，1990年，第一轮承包到期预算内工业企业有3.3万多家，占全部承包企业总数的90%，以此为基础，1991年第一季度末开始签订第二期承包；另一方面积极探索租赁制、股份制等各种形式的经营机制转变模式，尤其是从1984年7月北京天桥百货股份有限公司成立以来，股份制试点日益增多，1991年全国已经有3220家股份制试点企业，1992年年底有3700家试点企业，其中92家在上海证券交易所上市。

这为下一阶段建立现代企业制度奠定了很好的基础。

2 “制度创新”时期：1993~2002年

第二个时期是20世纪90年代初至21世纪初，从中共十四大到中共十六大的“制度创新”时期，大体上有10年的时间。

1992年10月，中共十四大召开，会议正式确立了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出建设产权

清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度是我国国有企业改革的方向。

这一时期，改革的主要任务是引导国有企业确立与市场经济要求相适应的资本和产权的观念，建立现代企业制度，通过国有经济布局与结构战略性调整，初步解决了整个国有经济部门如何适应市场竞争优胜劣汰的问题，改变了国有经济量大面广、经营质量良莠不齐和国家财政负担过重的局面。

这个时期，国有企业改革围绕两条主线展开：一是基于“单个搞活”的思路从单一企业视角建立现代企业制度，二是基于“整体搞活”思路从整个国有经济视角实施国有经济战略性改组。前者实践贯穿整个时期，而后者主要从1996年以后开始全面展开。

1993年十四届三中全会以后，国有企业改革实践转向以建立现代企业制度为主。1994年11月，国务院批准了100家企业开始现代企业制度试点，另外还有2343家地方企业进行试点。到1997年，100家中有93家转为公司制企业，其中多元股东持股的公司制企业有17家。地方试点企业中1989家企业转为公司制企业，其中540家转为股份有限公司、540家转为有限责任公司、909家转为国有独资公司，这些公司制企业中71.9%的企业组建了董事会，63%的企业成立了监事会，总经理由董事会聘任占61%。

1997年中共十五大以后，中央又提出要用三年左右的时间在大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。根据国家统计局调查总队调查，到2001年年底，所调查4371家重点企业已经有3322家企业实行了公司制改造，改制企业中有74%采用股权多元化形式，没有采用国有独资公司形式。

在1994年到1997年这个时期，除了积极推进公司股份制改造、建立现代企业制度外，国家还启动了一系列改革措施，包括城市优化资本结构试点、积极推进试点城市国有企业兼并破产，降低切换国有债务、分离企业办社会职能，“减员增效”、实施下岗职工再就业工程，实施“三改一加强”（改组、改制和改造有机结合并加强企业内部管理），学习邯郸钢铁经验、提高管理科学化水平，探索国有资产管理有效形式、设立国有控股公司，进一步进行企业集团试点，“抓大放小”搞活国有小型企业，等等。

自1997年开始，面对日益严重的国有企业亏损问题，中央实施国有企业三年脱困的改革攻坚战。围绕三年脱困，一方面对纺织、煤炭、冶金、建材等行业进行结构调整，另一方面在1999年下半年国家开始全面推进“债转股”，以减轻企业债务负担、促进企业扭亏为盈。同时，深化养老、失业、医疗等社会保障制度改革并推进下岗职工再就业。

1995年9月，中共十四届五中全会、1997年中共十五大报告、1999年中共十五届四中全会都不断强调从战略上调整国有经济布局和抓大放小的方针，发挥国有经济的主导作用。十五届四中全会指出，国有经济需要控制的领域包括涉及国家安全的行业、自然垄断性行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。

到2002年，中共十六大在坚持继续调整国有经济布局和结构的改革方向同时，进一步明确关系到国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，要由中央政府代表国家履行出资人职责。在这个方针指导下，国有经济布局和结构不断调整和优化，国有经济活力、控制力和影响力不断增强。

同时，这些战略性调整也为下一步国有资产管理体制改革奠定了实践基础。

3 “国资监管”时期：2003~2012年

第三个时期是“国资监管”发展时期，是中共十六大以后，以2003年国资委成立为标志到中共十八大召开的十年。

这一时期国有资产监管体制取得了巨大突破，国有企业改革进入到以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展时期，改革的主要任务是由国资委负责监督管理国有企业，实现国有资产保值增值目标，解决了以往的国有经济管理部门林立、机构臃肿、监管效率低下的问题。

2002年10月，中共十六大提出了毫不动摇地巩固和发展公有制经济、毫不动摇地支持和引导非公有制经济，尤其强调继续调整国有经济布局和改革国有经济管理体制两项重大任务，整个时期在这两方面取得了积极进展。

按照中共十六大提出的改革方向，这个时期的国有企业改革的进展主要体现在以下几个方面：

一是国有资产管理体制的重大变革。新的国有资产管理体制坚持了“国家所有、分级代表”的原则，中央和地方分别成立专门的国有资产监督管理机构履行出资者职能，管人、管事和管资产相统一，坚持政企分开、所有制和经营权分离，企业自主经营。2003年5月，国务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》，2006年颁发《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》。

到2006年年底，从中央到地市全部组建了国有资产监督管理机构，出台了1200多个相关监管规章和条例，涉及企业产权管理、企业资产和财务监督、企业负责人业绩考核和选聘薪酬制度、法律事务管理等各个方面。2007年国务院下发《关于试行国有资本经营预算的意见》，国有资

本经营预算制度初步建立。

二是国有经济布局和结构调整取得积极进展。一批特大型国有企业重组部分资产在国外上市，通过主辅分离和改制推进了一大批大中型企业重组。2006年年底，国务院国资委出台《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，明确了中央企业集中的关键领域和重组的目标。

中共十七大进一步明确通过公司制股份制改革优化国有经济布局，随后国有企业进一步集中。到2006年，全国国有工商企业数量为11.9万家，已经比1998年减少了一半。中央企业的数量已经从2003年的196家降低到2012年的112家。

三是垄断性行业国有企业改革继续深化，几大垄断性行业形成了多家竞争的市场格局。例如，2002年国家电力监管委员会成立，电力行业按照厂网分开、竞价上网的思路从国家电力公司分拆出国家电网、南方电网和五大发电集团；又如，2003年，93个机场归地方管理，国家民航总局的9大航空公司和服务保障企业联合重组为国航、南航和东航三大运输公司和三大服务公司，2007年，空管职能与行业监督职能分离。

四是国有企业公司制股份制改革进一步推进，混合所有制经济已经有了长足发展。到2012年，我国工业企业中股份有限公司已经达到9012家，各类有限责任公司已经达到65511家，混合所有制工业企业数量占规模以上工业企业单位数的26.3%，资产占44.0%，主营业务收入占38.8%，利润总额占41.8%。截止到2012年年底，中央企业及其子企业引入非公资本形成混合所有制企业，已经占到总企业数的52%。

中央企业及其子企业控股的上市公司共有378家，上市公司中非国有股权的比例已经超过53%。地方国有企业控股的上市公司681户，上市公司非国有股权的比例已经超过60%。

4 “分类改革”时期：2013~2017年

以中共十八大召开为标志，国企改革进入的一个“分类改革”的全新时期。

根据党的十八届三中全会精神，2015年9月13日，中共中央国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，国有企业被分为公益类，以及主业处于充分竞争行业和领域的商业类、主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业三类。不同类型的国有企业，将会有不同的国资监管机制、混合所有制改革方案、公司治理机制以及国有经济战略性调整方向等，这个时期的国有企业改革应该以分类为基本前提。

经过中共十八届三中全会以来的探索，国有企业改革的进展集中体现为2015年9月13日《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》的下发以及相应配套文件的陆续发布，逐步形成了以《指导意见》为中心、以其他政策文件为配套的“1+N”的政策体系，这意味着新时期全面深化国有企业改革的主体制度框架初步确立。

同时，各领域国有企业改革向纵深探索。

第一，国有企业功能界定与分类工作正式启动。2015年12月，《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》出台，与之相配套的《中央企业功能界定与分类实施方案》于2016年8月颁布。各地方政府普遍开展了对国有企业的功能界定工作，并积极研究制订和出台国有企业分类监管办法。

第二，中央企业结构调整与重组逐步展开。中共十八大以来，国资委通过强强联合、优势互补、吸收合并、共建共享，推动了对28家中央企业重组整合，国资委监管的中央企业已经调整到99家。2016年下半年，

按照国务院的要求，中央企业内部压缩管理层级的改革有所提速，按计划将完成3年减少20%的法人单位数的总体目标，大多数央企管理层级由目前的5-9层减至4层以下。

第三，国有资产监管体制改革稳健前行。国务院于2015年10月印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，对推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、提高国有资本配置和运营效率、协同推进相关配套改革提出原则性的要求。时隔一年半，又发布了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，明确了国资监管事项，迈出了从以管企业为主的国资监管体制向以管资本为主的国资监管体制转变的重要一步。

此外，还推进一批国有资本投资运营公司试点，这些试点公司在战略、集团管控与业务板块授权等方面作了有益的探索。

第四，混合所有制改革有序推进。2015年9月，发改委牵头起草的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》和《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》正式颁布。2016年，先后出台了《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》和《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》。

截至2016年底，中央企业及其下属企业中混合所有制企业占比将近70%，省级国有企业及其下属企业中混合所有制企业占比达到47%。石油、电力、电信、军工等重点行业和领域均有个案式的改革探索。2017年9月，中国联通混合所有制改革方案正式实施。

第五，现代企业制度日趋完善。首先，国有企业党建工作持续发力，中央企业全部开展了集团层面章程修订工作，实现了党建工作要求进章程。其次，新近颁布的《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理

结构的指导意见》提出，到2017年年底前，国有企业公司制改革基本完成；到2020年，国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会。

目前，102家中央企业中已有83家建立了规范的董事会；88%的省级国有企业已经建立了董事会，外部董事占多数的企业占比13.1%。最后，国资监管部门向建有规范董事会的国有企业，陆续下放发展决策权，经理层成员选聘权，业绩考核权和薪酬、职工工资分配及重大财务事项等重要权限，有助于促进这些企业加快完善市场化经营机制的步伐。

5 国企改革下一步：破解“行之惟艰”

中共十八大报告为新时期国企改革指明了方向，十八届三中全会进一步为国企改革描绘出完整、详细的蓝图，2015年9月《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》以及相应配套文件又为推进国企改革的奠定了政策体系，国企改革下一步关键是基于指导思想、改革蓝图和政策体系实质推进。

但是，这并非易事。正如《尚书?说命》所言：知之非艰，行之惟艰。当前，在实质推进国企改革过程中，还有几个问题造成国企改革“执行难”。

一是国企改革的目标有待进一步明确。虽然十八届三中全会已经明确了国企改革的目标，但是现阶段又有一些反复，因此需要进一步地明确。从社会“可获得感”角度来看，国企改革的目标不仅是国有企业自身做大做强做优，还包括给整个经济创造公平竞争的环境。只有深化国有企业改革的目标，进行国有经济战略性调整，才可以给整个经济创造公平竞争的环境。

二是国企改革的路径有待进一步“上下结合”。改革开放成功的一个重要经验就是，任何一项改革都是由上到下、由下到上、上下相结合地推