从财政学角度分析我国农村义务教育

从财政学角度分析我国农村义务教育

义务教育是关系国民素质的奠基工程，是我国教育事业发展的“重中之重”。改革开放20多年来，我国义务教育取得了长足的发展，初步实现了基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的目标。截至2000年底，全国普及九年制义务教育人口覆盖率达85%。然而，目前我国义务教育在普及实施过程中仍面临许多问题，尤其是在中西部农村地区义务教育的发展更是困难重重。一些已经“普九”的农村地区中小学基本办学条件亟待改善，中小学教师素质还不能完全适应素质教育的要求，经费投入尚不能满足事业发展的需要等。发展农村义务教育困难重重，主要是财政性投资不足。

一、义务教育的基本财政特征

（一）从公共经济学角度，义务教育是一种公共产品。从公共产品的角度来分析，教育既具有效用的不可分割性，又在一定范围内具有“消费”的非竞争性。但随着人口的不断增长和社会经济的不断发展，教育又具有“消费”的竞争性，并在技术上可实现排他性。可见教育，尤其在现代社会中，同时具有公共产品和私人产品的特征，属于“混合产品”的范畴。而且世界各国普遍认为，教育虽在一定程度上存在私人产品的属性，更多的是体现公共产品的基本特征，是“准公共产品”。教育作为准公共产品，其成本需要由公共部门和私人部门共同负担。其中，产生外部效应的部分由政府投入，如基础教育；由市场定价的部分由民间参与，在现代社会中表现为市场介入，如高等教育。从理论和实践上看，我国农村义务教育基本上可以确定为纯公共产品，其经费来源主要由政府财政提供。

从教育的层次性来分析，它既是全国性准公共产品，也是地方性准公共产品，即中央和地方各级政府都要分别对教育进行投资，提供各自的“教育产品”。由于人力资源的流动性和服务范围的地域性与政府教育投资的层次性的不完全对称，使得教育投资与各级政府的利益紧密相关。就农村义务教育而言，它不能被单纯地认为是“地方性公共产品”。因为我国城乡差别巨大，人力资源的流动往往是单向的，所以农村义务教育产生的收益并不局限于本地区，大部分是落在城市、县城、经济发达地区和国外。因此，我国农村义务教育的成本不应该仅由农村提供，而应由受益地区，即国内经济发达地区的公共部门共同承担。

（二）义务教育具有正的外部效应。某人或某个团体的活动给他人造成了有利或不利的影响，但他们并没有因此取得报酬，这种现象称为正外部效应。具有较强的正外部效应的活动应作为公共产品，由财政供应，义务制教育即是一例。义务教育不仅使个人获益，也可使他人受益。一方面受教育的个人可以从中得到很大的收益，且收益水平通常随着受教育程度的提高而提高；另一方面会使整个社会因受教育者的文化程度的提高而受益。一般来说，一国的受教育者越多，其

素质越好，就越能促进整个民族素质的提高和国民经济的发展。教育如果完全由市场提供，那这种“正”外部效应不可能由私人部门获得，他们提供的教育数量必然会低于社会期望水平。这就需要政府部门的干预，参与教育的支出，使教育产生出更多的外在效益。同时，根据世界银行高级教育经济学家普萨卡拉波罗斯对教育投资回报率进行的研究，不同类型教育回报率是不同的，初等教育投资的个人回报率和社会回报率相对于中等教育、高等教育都要高，这就更需要政府公共财政支出的支持。基础教育的外溢性特征是明显的，农村义务教育的外溢性特征就更为明显。每年都有大量的农民子弟通过高考走进大学，但毕业后回到农村的比例太小，从而使农村义务教育成为城市人才培养的重要基地，对于城市而言，他们并没有支付农村的基础教育费或给予补偿，却得到收益，这就使他们享受到了农村基础教育投资的正外部性。因此，政府应义不容辞地承担起农村义务教育投入的义务，以弥补市场对农村义务教育的社会资源配置的无效。

（三）社会公平。这里所指的公平，是指政府公正地筹集和分配资源以使具有相同特质的公民得到相同的待遇（横向公平），而具有不同需要者得到不同的待遇（纵向公平）。也就是说，无论公民居住在哪里，都应获得同等的基本公共服务。义务教育属于基本公共服务的一种，它的一个原则是公平，即为每一名适龄公民提供公平的受教育的机会，是面向全体公民的，不应侧重某一个区域、阶层或集团。特别是要保证贫困家庭的子女不依赖父母就可得到所需的教育，成人后能够自食其力，创造价值。但我国城市居民与农村居民享受义务教育的待遇却大相径庭，一方面城市居民享受着低廉的义务教育，而农村居民却与此无缘；另一方面在农村居民收入远远低于城市的状况下，农村孩子享用义务教育往往还需要付出更多的代价。而且，教育机会的不均等，会使原有的收入差距继续下去，甚至进一步扩大，显然，这与公平的要求是相违背的。不仅如此，教育机会的不均等同样也是有悖于效率要求的，贫困家庭的子女可能因为没有接受基本的教育而无法充分地发挥他们的聪明才智，从而造成人力资源浪费。如果政府从再分配角度提供义务教育，参与人力资本投资，这将有助于提高公平程度与效率水平。

二、农村义务教育现状

近年来，我国农村义务教育支出在投入的绝对数上增长较快，全国基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲，中小学办学条件有所改善。但随着我国分税制的实施，地方财政收入结构发生了变化，县乡财力变得薄弱，难以支撑庞大的义务教育经费开支，致使相当多的农村地区义务教育经费的供求关系日趋紧张，教育经费的短缺已成为近年来影响农村教育健康发展的重要因素。而恰逢此时，为适应农村经济社会发展的需要，国家开始了农村的税费改革。随着这一改革的进行，原来作为农村义务教育投资重要来源的农村教育费附加和教育集资将被取消，同时又没有新的财政手段予以填补，这势必造成部分地区农村义务教育投资的大幅度减少，进一步加剧教育经费的供求矛盾，从而使农村义务教育投资面临新的困境和危机。

（一）地方财政困难，不能充分支持农村义务教育。我国农村义务教育实行的是，在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。然而，我国的乡镇财政是以农为主，基本上是“吃饭”财政，甚至是“半饥饿”财政，可用财力少，用于农村教育经费更少。造成农村教育经费紧缺，除了地方财政困难外，筹措资金的渠道不畅通也是一个重要原因。例如，作为农村教育经费筹措主渠道之一的农村教育费附加，在征收、管理、使用上都存在着不少问题：一是管理体制不顺，多家管理，各行其是，渠道不通、监督困难；二是未按规定足额征收，少征、欠征、漏征现象严重；三是随意使用、侵占、挪用现象时有发生。

由于教育经费短缺，导致一些农村学校，特别是一些贫困地区的学校，教学条件和教学质量极差。据对全国20个省、市、自治区的99个县的抽样调查表明，农村中小学危房比例超过5%的县竟占1/6，超过10%的县达44个。这些危房改造、新建和扩建校舍将耗资数百亿元，如此庞大的基建经费开支必须由各级政府拨出专款予以资助才能完成。

此外，农村教师工资收入低、待遇差，工资不能及时、足额发放。拖欠教师工资问题长期得不到解决，必然使广大农村教师的生活难以为继，严重挫伤教师教学的积极性，进而影响到教育质量。与此相连带的是，近年来，国家一方面在努力减少民办教师；另一方面在一些贫困地区，由于教育经费短缺，乡村学校难以任用工资标准较高的公办教师，便聘用不占编制、工资低廉的代课教师充抵公办教师，使代课教师数量有增加的趋势，长此以往，农村教师队伍的整体素质令人堪忧。

（二）中央财政对农村义务教育的提供不足。基础教育近乎纯公共品，而且是具有极大正外部效应的有益品。政府在提供有益品的过程中，常常存在明显的收入再分配因素，而地方政府并不能控制再分配的结果。因此，发展义务教育主要是一项政府行为。在西方发达国家和许多发展中国家，基础教育都是免费的，需要由中央财政在全国范围内统一支付。如，在OECD成员国中，基础教育投入的80～90%以上由政府财政（主要是中央财政）提供。但在我国，农村义务教育的投入主体却是县、乡等基层政府，而中央财政对农村义务教育的负担不论是绝对数还是相对数都非常小。

（三）农民负担教育经费，使得农村义务教育需求水平降低。农民对教育的需求是与其实际收入水平、教育费用和受教育的机会成本（因上学而可能损失的收入）密切相关。一般而言，农民的实际收入越高，教育费用或机会成本越低，对教育的需求就越高。据国务院发展研究中心的调查，我国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县级财政负担，省财政负担11%，而中央财政只负担约2%。而且县、乡政府投入基础教育的经费中，50%左右来自于由农民直接承担的农村教育费附加、统筹费、教育集资款和学杂费。可以毫不夸张地说，我国农村义务教育是农民支撑起来的。这对我国广大刚刚解决温饱问题的农民来说，无疑是个沉重的负担，对尚未解决温饱问题的农民来说，教育更是可望而不可即的“奢侈品”。