论公众知情权与政府规制

1 论公众知情权与政府规制 On the Right of the Public to Know and Government Regulation 刘华涛 （北京师范大学 管理学院 北京 100875） LIU Hua-tao （School of Management, Beijing Normal University, Beijing 100875, China）

摘 要：确保公众知情权能有效地提高政府规制绩效，这是因为确保公众知情权可以有效保障政府规制中公众的合法权益、防止“规制俘获”、促使企业提高经营效率。政府规制中公众知情权的内容包括宏观层面的知情权、具体规制政策实施中的知情权和对被规制企业的知情权，目前我国在这些方面并不能得到有效保证，这直接影响到政府规制绩效。确保政府规制中公众知情权的途径包括加强政府公共服务理念、完善能促进信息披露的制度安排、支持培育消费者社团组织的形成，以及加大新闻媒体在保障公众知情权中的作用。 关键词：公众知情权 政府规制 信息不对称

政府规制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。[1] 政府规制作为现代市场经济中政府治理的一种重要方式，福利经济学的观点认为规制是出于善意的目的，也就是政府是想保护消费者、维护公共利益，是为了保证社会福利的最大化。还有观点（Stigler，1971）认为规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的。这些观点都有合理性，但都不能解释规制的全部。从政府规制的成长和持久性使我们在这里认同规制的根本目的是善意的，因为这种观点是“公众希望”的目标。为了达到这个公众希望的目标，政府在规制中，就要对公众开放信息，让公众知情，要对公众的需求做出灵敏的反应，这是保证规制成功的关键，也是现代社会对政府的基本要求。然而，近些年来，政府的不少规制行为却不断受到公众的质疑，因为这些规制行为除了结果公众知道，而整个过程公众都知之甚少，甚至一无所知。① 这些现象使我们认为有必要对公众知情权与政府规制进行一些讨论和分析。

一、公众知情权与政府规制绩效 “知情权”是上个世纪60年代后世界上非常流行的概念，这不仅由于许多国家的人权受到重视，而且许多国家的政府要解决棘手的问题越来越需要大众的配合。知情权有广义和狭义之分，广义的知情权，指公众、法人及其他组织依法所享有的寻求、接受和传递信息的自由，对象包括国家机关、公共机构或者其他公众、法人、非法人组织的信息。狭义的知情权，是指公众、法人及其他组织依法对国家机关② 要求公开某些信息的权利，和不受妨害地获得国家机关公开的信息的自由。[2] 我们在这里讨论的是狭义的知情权。知情权的实现结果主要表现在权利主体获得某些信息，并不能直接为权利主体产生利益。但权利主体需要利用实现知情权获得的信息，以进一步采取手段实现有关权利和利益。因此，它是公众享有其他合法权利和利益的重要前提。我国《宪法》第27条规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”。这些规定被普遍解读为是赋予人民享有知情权和监督国家机关的权利，因为保持联系，当然包括信息的联系，人民发表意见和建议，进行监督，就必须知道政府的有关情况，才能作出判断。

① 如2005年年末，郑州市城市供水价格改革暨调整听证会召开后引来嘘声不断。先是有媒体和市民质疑水价上调的合理性及听

证会时“代表100%同意水价上涨”背后有无隐情，继而更多的人开始怀疑听证代表“代表了谁”？这些听证会代表是怎样选出来的？能否代表各方利益为政府决策提供准确、全面的参考意见？郑州自来水价格上调中的一些问题，及公众对此的反映等详细内容参见：http://news.qq.com，2005年12月19日，转载河南报业网-大河报：《郑州自来水涨价调查：水价上调背后有无隐情》。 ② 这里的国家机关既包括法定的中央和地方国家机关，也包括法律、法规授权的行使行政权、履行公共管理和公共服务职能的

企事业单位。 2

公众知情权具体到政府规制中，是指公众有权通过新闻媒体或其它途径，不受妨害地获得政府规制政策制定、实施中的信息，并参加规制中有关重大事务的讨论。Haskins（2000）对政府规制进行了系统研究，总结出判断政府规制是否成功的五个方面的主要因素：透明度、责任性和义务性、目标性、比例性和均衡性、连贯性和一致性。其中第一个因素透明度就是指规制行为要向社会公众开放并保持信息对称，也就是要确保公众的知情权，这是规制成功的基础。 政府规制的主要领域是自然垄断、负外部性、公共品、信息不对称和偏好不合理等方面。我们认为，政府规制是出于善意的目的，是为了保证社会福利的最大化；同时，政府也是努力提高规制绩效，力争实现社会福利最大化的。政府规制绩效高低的表现应该是公众是否对规制效果满意，以及规制是否有利于推动社会经济的发展。虽然我们认为政府规制是善意的，但必须承认，在规制中存在寻租现象，企业为了提高自己的福利，会采取游说、贿赂等方式影响政府规制机构的决定，甚至规制机构还存在政治创租和抽租的现象，从而形成规制机构与被规制企业之间的政治分肥。这样的结果是虽然被规制企业和规制机构提高了自己的福利，但必然造成消费者福利的损失，企业缺乏提高效率的动力，最终使社会总福利损失，造成公众对规制效果的不满意，这样政府规制绩效必然是低的。 为了有效提高政府规制绩效，我们认为，必须要确保政府规制中的公众知情权。只有保证了公众知情权，才能降低政府、企业与公众之间信息不对称程度，对规制机构和被规制企业形成有效的监督，从而实现规制的社会福利最大化目标，提高政府规制绩效。确保公众知情权能有效提高政府规制绩效，主要有以下原因： 第一，确保公众知情权可以保障公众的合法权益，提高公众的满意度。知情权是其他权利的基础，当公众的知情权得不到保证的情况下，无法知道自己拥有那些权利，难以充分享受自己的权利，难免由于不知情致使权益受损，其合法权益难以得到保障。政府规制的内容大都是与公众的权利密切相关的，因此，只有公众知道政府规制是保障自己的哪些权利，知道政府实际做了什么，他们才能有效地维护自己的权利。当公众知道自己所处的社会正在稳步走向信息开放的时候，知道自己的知情权不断地得到加强的时候，他们的福利满足程度会大大上升，对政府规制效果的信心会大幅提高，对其同意程度也会大大提高。这样的社会系统尊重个人关于获得知情权的权利要求，促进利用信息资源，自然能提高政府政策的社会福利。这样的情况下，政府规制政策的实施，必然会得到公众的支持，自然能减少政策实行的社会成本。 第二，确保公众知情权可以有效防止“规制俘获”，减少腐败。公众与规制者之间是委托-代理关系，在规制政策的制定和实施过程中，规制者比公众具有更多的信息优势。在这种信息不对称情况下，往往导致规制者的机会主义行为，通过自己的信息优势和规制权力谋取部门私利或个人私利，被被规制者收买、俘虏，也就是“规制俘获”，产生规制中的腐败。这些腐败就是由于信息不公开造成的，信息不公开在一定程度上为腐败者秘密交易提供了可能。所以，信息公开、最大程度地确保公众的知情权，让整个规制过程在“金鱼缸”中，在社会公开知晓、讨论、评判和监督中进行，这样公众才能形成强有力的外部监控力量，必然会促使规制部门更多地为国家和公众的利益考虑，有效防止国家利益和公众利益隐性地、非法地流向一些部门和企业，以提高整体的社会福利。 第三，确保公众知情权可促使企业提高经营效率，增加社会福利。企业的目标主要是追求自身利润最大化，在政府规制中被规制企业为了实现利润最大化，将会隐瞒其实际成本水平，而尽量高报自己的成本，由此产生隐藏信息的逆向选择。同时，因为企业对自己努力程度的了解多于规制机构，在规制中具有较大程度的相机行事抉择权，它既可以为提高效率而努力改进管理，又可以在不被发现的前提下选择“偷懒”，而规制部门对此却难以完全判定，从而产生企业隐藏行动的道德风险问题。所以，使被规制企业的信息公开，确保公众对被规制企业的经营、成本等方面的知情权，必然会在一定程度上避免逆向选择和道德风险问题，有效促使企业努力降低成本和提高经营水平，而不是去寻租和“偷懒”，自然也提高了社会的总福利。 3

二、政府规制中公众知情权的内容 在政府规制中，信息不对称现象普遍存在。一方面是政府、公众与被规制企业之间的信息不对称。就是政府、公众知道的有关企业的信息要远少于企业自身所知道的相应信息，如被规制企业更清楚如何以最低的成本来满足产量和质量的要求，更清楚自己为降低成本付出了多少努力。另一方面，政府与公众之间的信息不对称。政府在规制的过程中，掌握着大量的信息，如规制方面的有关政策、规则，规制过程的有关程序，被规制企业的有关情况等，而公众对这些却知之甚少。这种信息不对称的情况，就决定了必须要确保公众的知情权，让公众从政府、企业获得有关情况，特别是了解与自己的利益切身相关的情况。政府有关部门掌握的情况以及被规制企业的经营和成本等情况，除了法律规定的国家秘密、企业的商业秘密等不能公布的，必须向社会公开，确保让公众知情。一般来说，政府规制中公众知情权包括以下内容： 1、宏观层面的知情权。即公众对现行的规制政策、规制机构的设置等在宏观层面的知情。如为什么在自然垄断产业要实行进入规制和价格规制，是否能引进竞争；为什么有些行业已经具备竞争的自然条件，却又不能放开竞争；加强质量规制、环境规制等社会性规制有什么重大意义等。以及不同规制内容相对哪些规制部门，这些规制部门具有哪些权力，应该怎样行使这些权力；在规制政策的制定和实施中应该遵循什么样的程序，这些程序该怎样实施等。还包括与不同规制内容有关的政策、法律、法规；对拟制定的有关规制政策和法律法规及可能对公众生活造成影响的认识和了解。 2、具体规制政策实施中的知情权。一方面公众应知道规制机构是如何确定规制标准和规制条件的，是如何实施规制政策的。比如价格规制中的听证会，公众要知道听证会是如何进行的，听证的代表是怎样产生的，他们代表着哪些方面，他们有什么样的权利，他们行使了什么样的权利，涨价背后的真正原因究竟是什么。也就是说，听证会从准备召开到召开的过程整个就应该是公开透明的。再比如，对一些行业的进入规制，这些行业的进入有什么样的标准，这些标准是如何制订的，在批准进入时规制部门是按照什么程序操作的。另一方面，公众还应知道在政府规制中如何行使自己的参与权和监督权，如何维护自己的权利，以及当自己的合法权益受到侵犯时，通过何种途径进行维护等等。 3、被规制企业经营情况的知情权。对被规制企业而言，有他们的商业秘密，但这主要是受法律保护的技术等知识产权方面，而他们的经营成本、管理效率、产品应有的质量标准、必须达到的服务标准等关系到规制政策的制定和实施，关系到公众的具体利益的，这些是必须对公众公开，让公众知情的。特别是国有企业，本身就是全民所有的，更应该让公众知道他们的经营情况。如这些企业成本如何，效率如何，他们为提高企业的经营效率付出了怎样的努力，为什么一些被规制企业的工资福利远远高于平均社会水平，等等。