我国高等教育管理体制改革政策内容分析

我国高等教育管理体制改革政策内容分析政策文本表达及其解读三十年以来，我国相继出台了许多关于高等教育管理体制改革的政其中，一些是一般性的教育政策，一些是专门的有关高等教育政策策z的•还有一些是有关高等教育管理体制改革政策的文本。

本文所指的我国高等教育管理体制是：一部分综合性大学和师范类院校由国家教委直接负责.专门院校归相应的中央业务主管部委管理”地方高等院校由省一级管理。

1985年5月，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》（简称《决定》），这是拉开我国高等教育管理体制改革序幕的一项重要政策。

《决定》首次承认我国高等教育管理体制的“弊端” 是“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校特别是高等学校管的过死过严，使得学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。

”简单来说，就是不该管的管,该管的没有管好C《决定》指出：“当前我国高等教育体制改革的关键即是改变政府对高等学校统得过多的管理体制, 应该在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权”。

《决走》还指出“学校逐步实行校长负责制,学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状态中解脱出来，把自己的精力集中到加强党的建设和加强思想政治工作上来”。

次年3 月，国务院发布了《高等教育管理职责暂行规定》，规定了国家教育委员会和省级人民政府管理高等学校的主要职责，提出了“扩大高等学校管理权该规定被看作是对1985年《决定》的具体化和补限”的八个主要方面z充。

1995年5月，国家教委发布《关于深化高等教育体制改革的若干意见》。

用“深化”一词，显然是意识到高等教育管理体制改革的艰巨性和长期性，是“重点和难点”问题，因而指出“要方向明确、态度积极，努力探索、措施得力，步子稳妥、逐步到位”。

文件指出，“高等教育管理体制改革的目标是：争取到2021年或稍长一点时间,基本形成举办者、管理者和办学者职责分明，以财政拨款为主，多渠道经费投入，中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主,条块有机结合的体制框架”，并且“要通过深化改革和立法，划分、规范举辦者、管理者、办学者的权力和义务。

”这样的改革目标，与前述各项文本相比，变化很大，实质已经转向解决“两级管理、条块结合”方面。

至于政府与高校的关系,文件主要是从举办者、管理者、办学者的关系角度进行了阐述。

1998年教育部发布《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出“加快高等教育改革步伐”和“深化办学体制改革”。

但这里的“高等教育改革”主要是高等学校的“共建、调整、合作、合并”, 形成“两级管理、以省级政府统筹为主”的“新体制”；而“办学体制”改革，与1992年《意见》相比较,概念已经缩小，主要是指“举办”体制，即“基本形成以政府办学为主体，社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。

同时《计划》中明确提出到将中国高等教育毛入学率由当年的10.5%提高到15% , 我国大规模的高校扩招由此拉开了序幕。

2021年《教育部关于深化教育领域综合改革的意见》中提到“落实省级政府教育统筹。

健全中央和地方统筹有力、责权明确的教育管理体制。

坚决实行简政放权.进一步推进中央向地方放权.扩大省级政府教育统筹权。

对试点省份•有序下放学校设置、招生计划、学位点评审、学科建设等方面权限。

分省制定省级政府加强教育统筹的工作方案•进一步细化目标任务。

”同时还提到“推进教育督导体制改革。

发挥国务院教育督导委员会作用, 建立健全教育决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，尽快完善县级以上人民政府负责教育督导的机构。

”相对于之前的改革,方向更加明确.改革更加具体。

2021年12月27日•十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过了《关于修改教育法和高等教育法的决走》•对教育法、高等教育法作出部分修改。

新修改的《高等教育法》规定设立实施本科及以上教育、专科教育的高等学校，分别由国务院教育行政部门、省级人民政府审批；强化高校学术委员会作用，规定学术委员会有权调直、处理学术纠纷•调查、认定学术不端行为. 审议、决定有关学术发展、学术评价、学术规范的事项：改进高等学校评价模式.规定高校应建立本校办学水平、教育质量的保障与评价制度，教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行J , “Tq・ di :完善高等教育投入机制.高等教育实行以举办者投人为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制。

这与之前的相比较•更加明确了高校自主权限范围，包括审批等，加强了学术委员会的职权。

二、政策的几点缺陷三十多年来，“高等教育管理体制改革”始终是我国高等教育改革改革和发展的核心主题，上述相关政策，就是这一核心主题的文本体现z取得了很多突破性进展。

但是也应看到，高等教育管理体制还存在很多问题，可以概括为改革目标移位、对象含糊、主体缺位、方式不明等。

1、改革目标移位通过“文本互联性”的分析/我们可以发现，我国高等教育管理体制改革的政策目标，以20世纪90年代中期为界，发生了一次重大转向。

此前，高等教育管理体制改革的主要目标一直很坚定，就是转变政府职能，改革政府“统得过死”、“包得过多啲“弊端”。

虽然在《若干意见》和《纲要》中都提到俩级管理、以省为主”问题，但主次很分明。

1995年《若干意见》关于高等教育管理体制改革目标的表述，与前面各项政策相比大同小异。

《若干意见》虽然也承认，“政府直接管理的职能没有完全转变”，继续提出“简政放权，转变职能”，但是，在《若干意见》中，改革目标的重心，明显已偏移到“两级管理、条块结合”的布局结构方面。

1998年的《行动计划》、1999年的《决定》，基本照此沿用。

2、改革对象含糊在我国高等教育管理体制中,政府是管理者，承担着管理高等教育的职责。

在政府与高校的关系中，政府是“管理者”，高校是被管的“办学者”；政府是矛盾的主要方面。

在1985年《决定》、1992年《意见》和1993年《纲要》等项中,这一点已得到明确表达。

但是，从各项政策文本来看，关于改革对象的表述, 始终有两点比较模糊。

一是关于“政府”，大都停留在抽象的表述上，如“政府”、“政府有关部门”、“政府管理部门”、“政府教育主管部门”等等，而没有具体指明各级政府教育主管部门,应有怎样的组织架构，其权力如何授予、如何行使。

因此，迄今为止的各项高等教育管理体制改革,也就不可能触及到政府主管部门这个“体”。

二是关于政府对高等教育的管理职能与行为，各项政策文本基本停留在“运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段,进行宏观管理”的表述上，没有对“宏观管理”作出明确的界定，更没有对管理事项作出严格的限定，这实际上就为政府管理职能和行为留下了可以任意扩张的宽广空间。

与此同时，谈到政府与高校的关系时，各项政策文本都是在笼统提到“转变政府职能”之后，迅速转入高校应有的“自主权”上。

由于文本没有明确规范政府的管理职能和行為，绕开了这个前提性的“障碍”，因此，关于“自主权啲表述，实际就空洞无力。

3、改革主体缺位如果说高等教育管理体制改革，首先要以政府主管部门及其职能为改革对象,那么，由谁作为主体来发动与实施这项改革，就成为一个不可回避的问题。

然而，关于改革主体这一点, 所有政策文本中几乎没有提到。

提到“转变政府职能”、“简政放权”时，所有文本的相关表述，均缺少主语,因而导致改革主体的缺失、缺位。

关键的一点就是要有更高位的权力部门作为改革的主体,来推动和实施改革。

遗憾的是,关于高等教育管理体制改革，这项以高等教育主管部门及其职能为对象的改革,在各类相关政策的文本中，几乎都没有明确改革的主体,全然不知应该由谁来发动和实施这项改革，全然不知应该由谁来负改革的责任。

实际上就可以被理解为教育行政主管部门的自我改革，也就是“自己改自己”。

在既有体制框架下，教育主管部门根本就缺少自我改革的动力，也没有自我改革的理由。

4、改革途径不明高等教育管理体制改革的实施路径,包括了改革的起点、方法、步骤、进程、时限、结果检验等方面。

然而，上述有关高等教育管理体制毫无例外都缺少关于改革途径的具体说明。

它们都没有改革政策文本z明确告诉人们，高等教育管理体制的改革，从哪里起步，以哪个环节作为突破口，从何时开始到何时结束，改革需要多少成本，涉及到哪些相关部门，改革效果如何评定和检验,彝三、改革政策的重新设计现代公共政策，不仅仅是决策者的事，更是一个“社会建构” 的过程。

高等教育管理体制改革政策的制定，需要高等教育内外各种“利益重新设计我国高等教育管理体制改革的政策，是有必相关者”的参与z要的°1、准确把握高等教育管理体制改革的目标我国高等教育管理体制改革的目标，于20世纪90年代中期在政策上发生了重大转向,由20世纪80年代确立的“转变政府职能”，也就是“管什么”和“如何管”的问题,转变成“由哪个政府管”的问题。

这一转向，从某种角度看在当时有其必要性，但是，就我国高等教育管理体制的根本症结而言,这一转向却未能起到应有的作用，甚至在一定程度上起到了负面的作用。

政府“管什么”和“如何管”的问题，显然是高等教育管理体制的主要矛盾，是制约我国高等教育体制的根本问题。

2、具体明晰高等教育管理体制改革对象高等教育管理体制改革的对象，是各级政府教育行政主管部门及其管理职能与行为，这一点在改革政策的本文上应有明确的指称。

高教管理体制改革的政策，应对教育行政主管部门的组织构架作出科学、合理的设计,改变教育行政主管部门对高等学校分散、多头管理的组织因素。

因此，首先需要从组织构架上对教育主管部门做出合理设计，拆庙撤门，将高等教育管理职能归并，尤其要削减次级部门的权力。

在组织构架改革之后，重要的是按照改革的目标和方向,在相关法规和政策中严格限定教育主管部门的管理职能与行为,大幅度减少管理项目，明确规定教育行政主管部门能做什么,只能做哪些事，只能以什么方式行事。

同时还应在政策上明确；凡是法规政策未明确的事项”教育行政主管部门则一律不能做。

3、显现明确高等教育管理体制改革主体对于以教育行政主管部门及其管理行为为改革对象的管理体制改革，不能由教育行政主管部门自己来实施。

因此，改革政策的设计,应该明确一个具有更高权力的机构来充当改革的主体，负推动和实施改革之责任。

这个更高的权力部门，可以是人大，或政府/或党委，也可以是由上述权力部门以及社会各界组成的特别委员会，总之，在我国目前的行政体制下，高等教育管理体制改革的主体，必须由教育行政主管部门之外的权力机构来充任才有可能实现。

4、设计描绘高等教育管理体制改革途径高等教育管理体制改革的政策，应该描绘出改革的路径，明确改革的突破口 ,设计好改革的第一步。