工业用地政策分享

近年有关工业地产的政策及影响

政策内容

2003年工业用地政策

2003年2月18日，国土资源部《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》

该通知的主要内容是清理违规设立的各类园区、严禁违法下放土地审批权、严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行商品房开发。

2003年2月21日，国土资源部《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》通知

为了巩固18号发出的紧急通知的结果，国土资源部又发出《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》的通知，其主要内容是针对各类园区内，工业用地违反土地利用总体规划和城市规划设立各种名目的园区（城、村）及园区用地中存在的非法占地、越权批地、违法供地等问题。

2003年6月5日，国土资源部《国有土地使用权出让协议》该协议共20 条，详尽的规定了国有土地使用权出让的程序和要求，还确定了协议出让最低价标准，为判断是否低地价出让土地的行为划了线。2003年7月18日，国务院办公厅《关于暂停各类开发区的紧急通知》该通知的主要内容是暂停审批新设立和扩建各类开发区，包括经济技术开发区、高新技术开发区、旅游度假区、商贸开发区、工业园、创业园、软件园、环保产业园和物流产业园等各级各类开发区（园区）。国家级开发区确需扩建的，需报国务院审批。

2003年7月30日，国务院办公厅《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》

通知的主要内容是对各类开发区进行全面清查，并对清查内容进行了明确的规定；在检查清理的基础上进行整顿规范。对不符合开发区标准的要坚决停办。对已批准的开发区如有超过建设用地规模和范围的土地，依法处理，如确需扩建的，严格按照有关法定程序办理；加强对开发区建设用地的集中统一管理；今后要严格控制实力以成片土地开发为条件的开发区。鼓励工业项目向园区集中。2003年11月3 日，国务院《关于加大工作力

度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》

针对前段时间土地整顿工作中存在的主要问题，国务院又发出《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》。该通知的主要内容是坚决落实清理整顿开发区的规定。严格落实7月30号发出的通知要求，加快对各类开发区的清理进度。

2004年工业用地政策

2004年7 月，上海市经济委员会提出《工业开发区建设规范》为落实国务院规定的加快推进土地向规模经营集中、工业向园区集中的政策，上海经济委员会提出指定《工业开发区建设规范》，该规范于2004年9月正式实施。规范的主要内容有：开发区内土地利用规模应符合上海市土地利用总体规划要求，工业开发区内工业厂房建筑容积率不宜低于

0.7 。2004年10 月21 日，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》

2004年10月21日，国务院发出《关于深化改革严格土地管理的决定》，该决定的主要内容是加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理。

2004年11月17 日，上海市人民政府《关于切实推进“三个集中”加快上海郊区发展的规划纲要》通知

为进一步落实三个集中的指导思想，上海市人民政府发出《关于切实推进“三个集中”加快上海郊区发展的规划纲要》通知，该通知的主要内容是进一步明确了工业用地应向园区集中，郊区工业用地的规模和用地总量。2005年工业用地政策

2005年3月21日，国务院办公厅转发商务部《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》

在对工业园区用地进行了一系列的治理整顿后，国务院又发出了《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》，该意见的主要内容是工业用地不得擅自改变土地用途，不得用于大规模的商业零售，不得用于房地产开发。

2005 年3 月，上海市副市长胡延照在一次大会上表示，凡两年以上未开工

建设的已批准的工业园区，要坚决收回其土地。

2006年工业用地政策

2006年2月，上海市房屋土地资源管理局副局长陶校兴在召开的

“开发区节约集约用地研讨会”上表示，在“十一五”期间，上海还计划

整理各类工业用地20 平方公里，淘汰劣势低效土地利用的企业3000-4000 家，腾出土地20-30 平方公里，用于建设都市型工业园和创意产业园。

“十一五”期间，上海平均纯工业用地产出率，要从目前的40亿元人民币/ 平方公里，提高到2010年的60亿元人民币/平方公里以上。工业用地平均建筑容积率要提高20个百分点。除特殊工艺要求外，新建厂房容积率要达到0.8 以上，其中都市工业园标准厂房容积率达到1.2 以上。

此外，工业集中度要进一步提高，其中市级以上工业区和六大产业基地的产出占全市工业产出的比重，要从目前的47%提高到70%左右；年工业销售额超过200 亿元人民币的工业区，要从目前的8 个增至20 个，其中超过千亿元人民币的3～4 个、500亿元人民币以上的4～6 个。

2006年4月28日，国务院《国有土地使用权出让合同补充协议》针对2003 年公布的《国有土地使用权出让合同》中存在的一些问题，2006 年4 月国务院又出台了《国有土地使用权出让合同补充协议》。该补充协议的主要内容为：

一是属于工业建设项目的，受让宗地中用于企业内部行政办公及生活服务设施的用地不得超过受让宗地面积的一定比例，受让人不得在受让宗地

范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性设施。

二是补充协议约定了受让宗地的投资总额、单位用地面积投资强度、容

积率和建筑系数等指标。

三是补充协议约定了建设项目的竣工时间，逾期不能竣工的，要交一定比例的违约金。

四是补充协议约定，受让人按照合同约定日期动工建设，但已开发建

设面积占建设总面积比例不足三分之一或已投资额占总投资额不足25%，

且未经批准中

止开发建设连续满一年的，即视为土地闲置，出让人有权向受让人征收土地闲置费。

政策影响

进一步杜绝工业用地改变用地性质的现象

2003年2月18 号的紧急通知指出，工业园区内部严格控制商品房的开发，严禁用科技、教育等手段取得土地用于商品房的开发。这对开发商违法占用工业用地，进行商品房开发，改变工业用地性质进行了严格控制。但是，很多开发商还是利用该通知没有对此细化的空子，擅自改变工业用地性质。

针对以上问题，在2003年6月5日发出的《国有土地使用权出让合同》协议中，第16 条明确规定如果开发商要改变工业用地性质，必须取得当地有关部门同意。该协议本意是从政府角度杜绝开发商擅自改变工业用地用途的途径，但是，这从某个角度反而将改变工业用地合法化了。因此，很多开发商在通过和当地政府进行私下交易后，开始合法的改变工业用地的用途。

针对这种现象，国务院办公厅在2003年7月30日出台的《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》中，又进一步加强了工业用地改变用地性质的规定，将需要改变用地性质的土地，由国土资源行政主管部门统一招标拍卖挂牌出让。该规定有效了制止了开发商改变工业用地用途的途径，但是，还是有些开发商不经过这一途径，通过打擦边球的手法，将工业用地擅自改变为总部基地或销品贸。

因此，2005年3月21日，国务院办公厅转发商务部《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》中，又进一步强调工业园区内，即使通过拍卖挂方式取得的工业用地也不得大规模的商业零售，不得用于房地产开发。但该意见并没有对此做出更加详细的规定。因此，工业用地改变用途的现象还是存在。

2006 年4月份国务院出台的《国有土地使用权出让补充协议》，就是针对以上政策中出现的种种漏洞，对工业用地改变用途的现象给予更加严厉的打击。协议不但明确土地出让时，出让宗地内用于建设行政办公用地

的比例，不得在受让宗地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性设施外，还规定了工业用地项目的绿化率，堵住了各工业园区以花园式办公为由，改变用地性质。随着政策的严厉和细化，可以利用的政策漏洞也会越来越少，开发商打擦边球的机会也将会大大减少。如果开发商再想通过打擦边球的手段来改变工业用地用途，将会承担更大的政策风险。

整合了工业园区规模

截止到2003年8 月份，全国已有各类开发区3837家，其中，经国务院批准的只有232家，省级批准的1019 家。据不完全统计，各类开发区规划面积达到3.6 万平方公里，超过了现有城镇建设用地总量。一系列有关工业园区的整合措施出台后，将会有效的整合工业园区的数量。以上海为例，上海2003年5 月份有144个工业区，03年底降为83 个，04 年底就降为63个，工业园区的整合力度可见一斑。

园区和工业用地审批程序愈加严格随着国家对土地市场调控的力度越来越大，各省市对工业用的审批程序将更加严格。这可以从2003年出台的一系列工业用地政策可以看出，从2月18日的紧急通知到11 月3 日的进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知，一步步严格控制了工业开发区的审批程序和工业用地的利用规模，审批程序更加合法化。

加快了土地市场化进程

一系列政策的出台对全国工业用地市场影响巨大，实现了土地供应的完全公开、公正和透明，完全中止了协议出让，从而使得工业用地土地市场的市场化进程有了实质性的跨越。工业用地开发将更加规范化、市场化，公开出让政策使得行业的集中度不断扩大，土地寻租和国有资产流失的现象受到遏制。