城市反贫困与贫困群体的能力建设

占低保总数的比例（%） 7.4 3.9 14.2 3.2 18.3 21.4 17.3 15.2 10.5
资料来源：根据国家民政部官方网站提供的数据计算而来，原始数 据 详 见 ：http://files.mca.gov.cn/cws/201004/20100428152840948.htm 。
显然，我们需要重新检视现行的城市反贫困政
基本的生活，其实质是劳动能力没有充分实现；在校
生是未来的劳动参与者，其潜在的劳动能力还未付
诸实践，有待开发。所以，新出现的城市贫困群体中，
大部分人有工作能力并且愿意工作，但没有工作机
会。 机会的缺乏、能力的剥夺是导致他们陷入贫困
的根本原因，这也正是诺贝尔经济学奖得主阿马蒂
亚·森的核心观点： 贫困是对基本的可行能力的剥
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有利于穷人，福利要惠及穷人”等国际反贫困新理念 不符。 所以，我们需要对现行城市反贫困的实践进 行反思，找出其中的局限与不足，探索更有效、更理 想、更系统的反贫困策略。
二、我国城市反贫困及其反思 我国政府和社会从 20 世纪 90 年开始重视反贫 困问题后，先后出台并实施了一系列的反贫困政策， 例如“送温暖工程”、下岗职工基本生活费制度、失业 救济金制度、最低生活保障制度以及“下岗职工再就 业工程”等，并着力构筑城市居民最低生活保障制度 这一“最后的安全网”，以保证贫困居民的基本生活。 与此同时，大力倡导和扶持社区、非营利组织等参与 到反贫困的活动中去。 可以说，这些以正式的社会 保障制度为主的反贫困政策的实施，体现了政府维 护社会公正的取向，也切实保证了部分城市贫困人 口的基本生活，初步改善了他们在医疗健康、子女教 育等方面的状况。 然而，从时间进程上看，我国大规模进行城市反 贫困的阶段正是我国经济持续高速增长的时期，这 理应是一个难得的机遇，但我国城市贫困人口的数 量并未因此而减少，反而在逐步扩大。 从图 1 可看 出，自 2000 年到 2009 年，十年内我国国内生产总值 从 9.9 万亿元增加到 33.54 万亿元，增长了 3 倍多，
其次，城市反贫困的主体缺乏整合。 目前，我国 反贫困的主体显然非政府莫属，在扶贫资金的筹集、 拨付上，在扶贫政策的制定、落实上，以及各项扶贫 行动的领导、执行和监管，政府都是不言而喻的主 体， 而贫困者往往是被救助者、 受益者和表达感激 者，他们只是消极的等待和接受救济。 这样，各项扶 贫政策强调的是正式的社会保障制度对贫困者的外 部支持，即政府向贫困者简单的、技术性的传递物质 或福利服务，而作为贫困主体的城市贫困者自身的 能动作用却被放在了相对次要的位置，这种政府孤 军奋战的状态使得反贫困效率大打折扣。 其实，除 了政府之外，贫困人口、市场、民间组织等都是反贫 困中不可或缺的行动主体。 尤其是贫困人口自身， 不但是反贫困工作中的工作对象，更是重要的反贫 困主体，反贫困工作不能缺少贫困人口的积极参与。 市场组织即企业也是反贫困的主体，它可以创造岗 位、促进就业。 另外，民间组织也可通过慈善捐助等 一系列形式为反贫困做贡献。 所以，反贫困的主体
经不是城市贫困人口的主体。 登记失业和未登记失 文化[4]。 这种亚文化实际是对贫困的一种适应，是精
业 的 人 口 共 有 903.2 万 ，占 38.7%，可 以 说 ，下 岗 失 神 上 的 懈 怠 ，使 得 他 们 “ 安 于 贫 困 ”， 缺 乏 “ 进 取 精
业人员已成为城市贫困人口的主体，再加上长期从 神”。 所以，基于这一认识当今发达国家反贫困的内
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理应是多元化的，而且不同的主体之间还要密切沟 通、紧密合作，建立整合性的反贫困力量，形成政府、 市场、社会和个人四位一体的城市反贫困合力。
最后，城市反贫困的政策不够成熟。 目前我国 已施行了一系列的反贫困政策，初步建立了制度化 的反贫困政策体系，但仍然不成熟，有较多局限，表 现为：
夺，而不仅仅是收入低下[3]。
表 1 2010 年 3 月我国享受“低保”的城市贫困人口类别构成（低保总数为 2335.2 万人）
种类 残疾人 三无人员 老年人 在职人员 灵活就业 登记失业 未登记失业 在校生 其他
总量（万人） 174.5 92.5 331.2 74.3 427.6 498.9 404.3 353.9 244.9
事临时性劳务工作，没有固定职业和收入的人员以 容已不仅仅限于救助生活的反物质贫困， 更注重贫
及企业在职人员和在校学生，他们构成了城市贫困 困人口的心理层面和文化氛围， 刺激贫困人口产生
人口的主体，而他们都是有劳动能力的人口。 下岗 脱贫的动力与动机，将其从“自甘堕落”的贫困文化
失业人员是有劳动能力却没有劳动机会，其就业能 的泥沼中拯救出来，即所谓“扶贫先扶志”。 只有先从
策及其实践，探寻新的理论视角和实践取向，以遏制
城市贫困的蔓延，实现城市反贫困的目标。
图 1 我国十年来 GDP 与城市“低保”人口变化分布图
资 料 来 源 ： 国 家 民 政 部 、 统 计 局 官 方 网 站 ：http://cws.mca.gov. cn/article/tjsj/ ；http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm 。
力被剥夺了；临时性的劳务工作者和企业在职人员 心理上摆脱贫困，才能在行动上去努力改善贫困[5]。
虽然都在参加劳动，但劳动所得太少，不足以维持其
2.在反贫困的目标上，注重收入的增 加 而 忽 视
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来自百度文库orthwest population
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首先，城市反贫困的理念仍显滞后。 表现在以 下三个方面：
1. 在 对 贫 困 的 认 识 上 重 视 物 质 贫 困 而 忽 视 精 神
另外，从当前我国贫困的实际情况来看，城市贫 贫困。 一般来说，贫困包括物质和精神两个层面，现
困人口主要包括四类社会成员：下岗失业人员；长期 阶段我国政府主要还是从收入低下、 生活资料贫乏
3.在反贫困实践中，重救济而轻开发。 在单纯救 济与扶贫开发两者中，现有的很多反贫困实践仍然 囿于救济式扶贫的窠臼，通过逢年过节的送温暖活 动，最低生活保障制度等维持贫困人口的基本生活， 而对有劳动意愿和劳动能力的大部分贫困人口的开 发性扶贫明显不足，在人力资本开发、劳动技能培训 等方面缺乏政策规范，即使进行了再就业培训，贫困 人口的再就业率依然不高，即便就业，就业的稳定性 也较差。
Northwest population
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城市反贫困与贫困群体的能力建设
庞 文 1，2，唐艳玲 1，丁云龙 2
（1.东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040；2.哈尔滨工业大学 管理学院，哈尔滨 150006）
摘 要：我国城市贫困问题日益突出，虽然国家的反贫困斗争取得了较大成就，但贫困人口数量依然不断增加，而 且有劳动能力的贫困人口新增为城市贫困的主体。 其原因在于目前的反贫困在理念上重视物质、收入等方面的救 济，忽视贫困群体的能力建设和精神脱贫，在反贫困主体上缺乏整合，反贫困政策不成熟等。 因此，应将贫困人口视 作反贫困的主体，鼓励贫困群体在精神上脱贫，激发其就业意愿，增强贫困群体的就业能力，并努力创造就业机会， 以此从根本上获得城市反贫困的胜利。 关键词：能力建设，城市反贫困，贫困群体 中图分类号：C912.81 文献标志码：A 文章编号：1007-0672（2011）02-0013-05 收稿日期：2010-12-03 基 金 项 目 ：黑 龙 江 省 教 育 厅 人 文 社 会 科 学 项 目 （11544044）。 作 者 简 介 ：庞 文 ，男 （土 家 族 ），湖 北 宜 昌 人 ，东 北 林 业 大 学 文 法 学 院 讲 师 ，哈 尔 滨 工 业 大 学 管 理 学 院 博 士 研 究 生 ，研 究方向：贫困研究，社会政策研究。
从事临时性的劳务工作，没有固定职业和收入的人 这一物质层面去认识贫困， 因而在反贫困的实践中
员；企业在职人员和在校学生；丧失或部分丧失劳动 主要还是直接的给钱给物，解决贫困人口在食品、衣
能力的人员。 从表 1 可以看出，城市中的无生活来 着、棉被等方面的困难。 其实，贫困从表面上看是经
源、无劳动能力和 无 法 定 抚 养 人 的 “三 无 ”人 员 有 济性的、物质性的，实际上是深层的社会文化在起着
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ÃÆÇÄÈÁÂÅÃÆÄÈÇÂÉÁÆÇÃÂÄÁÈÅÉÇÆÄÃÆÁÂÈÅÉ 2011年第2期第32卷
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而与此同时，我国城市“低保”人口从 403 万人增加 到 2348 万人，共增加 1945 万人 ，增 加 了 5.8 倍 ，而 这还只是“低保”人口的增加量，如果加上应保而未 保的贫困人口和其他相对贫困人口，增加量还会更 多。 这就出现了一个悖论，即经济发展的同时贫困 人口也在增加，表明部分人口并未享受到经济发展 带来的利益和好处，反而进一步涉入贫困境地。 当 然，这并不是说经济发展导致了贫困人口的增加，我 们也无意于否定国家采取一系列反贫困政策和措施 的意图，只是由于“低保”水平的逐年提高，贫困者个 人的主客观原因以及社会宏观环境的影响等综合因 素使得贫困人口不断增加。 但这一现象毕竟与我国 坚持的科学发展观、构建和谐社会和实现共同富裕 的宏伟目标相背，亟需对现行反贫困政策和措施加 以反思。
92.5 万人，只占“低保”总数的 3.9%，即使算上残疾 作用。 这种社会的、文化的或心理的因素长期积淀后
人 和 老 年 人 群 体 ， 三 者 共 有 约 598.2 万 人 ， 占 就形成落后的心态和一成不变的思维方式、 价值取
25.6%， 这部分丧失或部分丧失劳动能力的人员已 向，进而形成顽固的文化习俗和意识形态，即贫困亚
能力的提高。 我国目前注重的是通过增加贫困人口 的收入来促使其脱贫，国家每年会拨付巨额资金用 于维持贫困人口的生存。 而现实情况是，我国当前 贫困人口的主体是有劳动能力和劳动意愿的下岗失 业人员和长期从事临时性、低收入工作的人员，无生 活来源、无劳动能力、无法定抚养人的“三无”人员仅 占城市贫困人口的很小部分。 所以，城市反贫困要 注重以人为本，以人的“能力本位”为核心，提高人力 资本积累水平，充分发挥城市贫困人口的自身潜能 与活力，通过劳动和能力的付出获得收入。 正如阿 马蒂亚·森所言：“贫困是对基本的可行能力的剥夺， 而不仅仅是收入低下。 能力剥夺是本质上的剥夺， 而低收入仅仅是工具性的剥夺，能力剥夺的影响远 远比收入低下的影响更重要。 ”[6]这即是说能力远比 收入更重要，有了能力就不愁没有收入，能力才是脱 贫的根本，即所谓“授人以鱼不如授人以渔”。
一、导言 自 20 世纪 90 年代开始，随着我国经济、政治体 制改革在城市中的扩展和深化，城市社会和人们的 生活发生了翻天覆地的变化，城市经济快速发展、居 民生活水平稳步提高。 但与此同时，由于资源的重 新分配，部分企业破产、倒闭使得大批职工下岗、失 业，部分农村进城务工人员长期徘徊于城市边缘等 原因，导致部分城市居民的收入不足、生活困难，城 市贫困人口随之凸现出来。 据民政部网站提供的最 新统计数据，2010 年 8 月我国享受居民最低生活保 障 的 城 市 人 口 为 2293.6 万 人[1]，如 果 加 上 应 保 而 未 保的贫困人员及其他边缘性贫困人口，我国城市贫 困人口规模约为 3100 万，约占城市总人口的 8%[2]， 而国家发改委社会发展研究所的有关研究人员经过 严格测算和分析后认为，对目前我国城市贫困人口 3100 万的估算可能是保守的，实际规模可能超过这 一数字。 可以说，城市贫困问题已经对我国的经济建设、 社会稳定以及可持续发展产生了重大的负面影响。 客观地看，我国政府采取了一系列反贫困的政策和 措施，并取得了很大成效，但是，城市贫困问题依然 很突出，并且出现了经济高速增长与城市贫困人口 日益增多这一看似悖论的现象，明显与“经济发展要