京津冀生态环境治理问题与机制研究

京津冀生态环境治理问题与机制研究作者：周京奎靳亚阁来源：《理论与现代化》2017年第02期摘要：长期以来，京津冀地区的生态环境建设进程缓慢，跨区域的生态环境治理面临着许多制约因素，生态环境并无明显改善，甚至恶化。

推动京津冀生态环境协同治理的多元主体路径，应完善政府、企业、社会组织、公众多元激励机制，以形成自励式的协同治理，推动京津冀地区的生态环境保护。

关键词：生态环境；协同治理；激励机制中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2017）02-0005-05近年来，京津冀地区以雾霾污染为代表的环境问题日益加剧。

面对复杂的生态困境，以政府为主的生态治理模式显得动力不足，遇到的掣肘因素众多，常常导致政策失灵。

生态环境治理过程中，单靠环保机构常常“孤掌难鸣”。

对破坏生态环境的地区和主体缺乏有效治理，对为保护生态环境做出牺牲的地区缺乏对等补偿，使得区域生态环境治理效果并不理想。

生态环境治理中面临着属地管理、权责不一、发展不平衡、利益协调机制不健全、社会公众参与不足等问题，阻碍着地区生态环境的改善和区域的协同发展。

本文通过总结跨区域生态环境治理面临的问题，提出政府间协同治理路径和多元主体协同治理路径，试图从激励机制视角提出鼓励多元主体积极参与协同治理的机制建议。

一、京津冀生态环境治理中面临的问题长期以来，我国生态环保建设采取政府主导模式，但生态环境保护的效果却并不理想。

自然生态环境的脆弱性，加上产业结构、城市、人口等因素共同造成了严峻的生态环境难题。

此外，生态环境的跨域性特征，为区域间协作治理带来挑战。

目前，京津冀的区域协调机制是建立在信任、承诺基础上的自组织协同发展，以平等协商为主，并未形成制度化的发展模式，共同签署的合作协议约束力较弱。

区域内的政府机构分别以本地区、本部门的利益和发展为主导的管理思路，导致利益协调机制不健全，因此区域内协同治理进展缓慢[1]。

（一）尚未形成环境共建共治的长效机制尽管目前京津冀地区初步建立了大气污染、水污染联防联控机制，为生态环境的协同治理奠定了良好基础。

但是仍存在以下几点不足：第一，多元主体参与不足，联防联控、环境监管监测、污染治理基本依靠政府主导，社会公民参与不足。

而欧美国家城市生态环境的保护中，社会组织、环保NGO、公民参与广泛。

第二，联防联控机制主要由大气污染、水污染防治协调小组制定出台相关政策文件和保障措施，具体执行依靠各地方环保部门，存在资金来源尚不明晰、人力调配缺少制度性安排、監管监测环节薄弱等问题。

第三，联防联控机制在突发事件响应上有明显效果，但尚未建立起长效治理机制。

例如，雾霾污染严重时，三地能够迅速采取应急响应，使污染下降20%，甚至30%，但尚未建立起常态化的治理机制。

（二）横向区际补偿不足，生态补偿标准偏低京津冀地区政府在合作过程中，由于河北省的经济实力与京津两地相差悬殊，加上各自的行政级别和政治话语权的不同，很容易导致三方在合作地位上的不对等和利益分配上的不均衡。

京津冀三地的发展水平不同，不同的利益诉求意味着合作的成本收益不平衡。

2009年、2011年，北京和天津相继进入“人均GDP1万美元俱乐部”，2015年北京市人均GDP达到1.71万美元，天津市也超过1.6万美元。

而河北的人均GDP仅6500美元，远低于京津地区，面临着更大的经济增长压力。

河北省产业结构以工业化为主，京津周边城市同时承担着生态屏障的功能，这需要投入巨大的人力、物力、资金治理成本。

据统计，2014年北京市环境污染治理投资总额为624.4亿元，天津为278.9亿元，河北则为455.5亿元[2]，就目前经济水平看，河北承受较重的治理压力，横向区际补偿不足。

京津冀生态受益者责任缺位，生态补偿标准偏低。

大型跨区域的生态建设工程大多由中央政府推动实施，生态治理区封山育林、退耕还草等工程使得当地蒙受巨大损失，但并没有建立有效的利益补偿机制。

例如，京津冀地区三北防护林和张家口、承德地区承担着生态屏障的功能，产业发展受限，经济水平落后，以至于出现了环京津贫困带问题。

人工造林成本每亩2000元，但国家重点工程人工造林的每亩补助标准仅400元，以国家财政转移支付为主的生态补偿标准偏低，区域内缺乏横向生态补偿，亟须建立科学合理的生态补偿机制。

（三）环保企业正向激励缺失，污染企业负向激励不到位生态环境是一种特殊的公共物品。

外部性问题的存在，使得京津冀区域生态环境污染问题超过自身的净化能力。

目前京津冀地区生态治理主要依靠政府来强制推动，通过直接管制、经济激励和处罚等手段督促污染者降低污染。

对环保企业正向激励缺失，污染企业惩罚力度不到位，使得企业污染行为屡禁不止，生态环境治理效果不明显。

环保企业正向激励不足，缺乏技术改造的动力。

例如，一条玻璃生产线的脱硫脱硝除尘设备成本需要八九百万，年运行费用又需四百多万，高昂的环保成本相当于新建一条生产线。

水泥行业脱硝成本每吨20-40元，2015年京津冀地区生产1亿吨水泥，大气环保设施运行成本至少20亿元[3]。

企业因为安装环保设施增加了成本，进而使产品竞争力下降。

相反，降低环保成本反而在市场竞争中有优势，导致“环保逆淘汰”。

对污染企业的负向激励不足，违法污染成本低，在没有有效监督情况下，企业往往排放污染。

尽管较早实行排污收费制度，但通过污染外部性内在化的手段修正污染者的行为效果有限。

相关数据表明，废水排污费在抑制水体污染方面效果并不明显；许多企业宁愿交大气排污费也不愿意加装环保设备，防治空气污染；排污费用于“污染处理补助资金”的比例很低[4]。

政府治理的局限性和企业潜在的机会主义动机可能会使生态治理的效果达不到预期目标。

没有有效的财税支持措施，缺乏正向激励机制，在“环保逆淘汰”作用下，这些企业的污染减排工作难以推进，治理效果不佳。

（四）社会公众环保意识不强，参与程度低由于空气污染、水污染现象频繁出现，环境问题愈加严重，我国居民对环境质量改善的诉求迅速提升。

但生态环境作为公共品，普通公众存在“搭便车”心理，环保意识薄弱，很少采取有效的环保行动。

在政府主导的环境保护管理中，缺乏健全的公众参与机制，仅有听证会、举报电话等单一参与途径，环境政策的制定、实施和效果评估过程中鲜见公众角色。

没有完善的信息公开机制，缺乏畅通的参与渠道，导致社会公众环保参与积极性低。

环保组织存在着规模小、与政府联系薄弱等问题。

据调查，全国仅有约15%的环保社会组织与当地部门联系紧密，20%的环保组织与当地政府基本没有联系，41%的环保社会组织表示未能与政府建立沟通合作、信息分享机制[5]。

京津冀地区的居民环保意识弱、环保组织规模小、参与程度低等问题不利于区域生态环境的治理和改善。

二、生态环境协同治理的基本路径京津冀生态环境的协同治理路径应在政府主导管理模式下，打破省域、市域界限，制定规划并更新推进，设立权威的协同治理管理机构对区域的生态环境实施统一规划、统一标准、统一监管、统一执法，以行政、经济手段管理生态资源、控制环境污染，加大对环保事业的资金投入、注重信息公开、加大公众参与力度。

北京、天津、河北三地应在统一决策、统一协调、统一管理原则下，组建跨区域的生态环境治理机构，在联防联控协调小组规划的基础上，构建环境治理绩效评估体系、生态环境问责制度、生态补偿创新机制、生态环境治理公众参与机制等，形成全方位、成体系的多元善治的协同治理机制。

如图1所示。

跨区域生态治理机构负责协调制定统一的环境保护标准，以扩大环境容量、实现污染减量为目标，组织设立生态环保发展基金，推动生态环保基础设施建设，构建环保治理绩效评估体系，完善创新生态补偿机制。

环保资金来源方面，由于以中央财政转移支付为主，区域横向补偿激励不足，应组织设立生态环保专项发展基金，进行统一调配，为生态环境治理提供资金保障，初步设想为：根据预算，中央财政提供60%资金，北京、天津、河北三地根据经济发展水平和污染程度组合权重配套剩余40%资金，权重计算按GDP占70%比重，污染程度占30%比重，增加横向区际补偿，降低河北地区的环保治理负担。

协同治理强调多元治理，包括政府、私营部门、民间社会和社区等各主体内部及之间的合作关系、联合管理和混合安排。

目前，京津冀地区生态环境治理主要是政府环保机构在实施，通过环保机构进行简易管理和实施，进而影响企业、公民的环境行为。

但事实上，当环保任务从一级政府传达到另一级组织，各种因素会使得环保效果被弱化，因此需要调动个人、志愿组织、商业机构等主体参与实施环境治理的积极性，形成自发管理行動。

实现协同治理要充分发挥政府、市场、企业和公民的共同作用，注重构建多元合作治理新格局，强化政府部门职责，防止政府管理失灵；引导企业积极应用绿色环保技术；大力发展民间环保组织；鼓励公众积极参与环保治理，从而实现“政府主导、公众参与、多元共管”的协同治理机制。

（一）推进区域生态环境协同管理在大气污染水污染联防联控、生态环境共建共享、区际横向生态补偿机制、跨流域水源治理、产业转移等方面，京津冀地区应深化合作，加大环保执法力度，有序整合环保、林业、农业、国土等不同部门、不同层级的监管力量，实现跨区域的统筹规划、联合监管、综合执法。

构建跨区域环境监测预警机制，健全环境风险评估制度，制定生态环境污染应急预案，提高区域的联防联控能力。

“APEC蓝”经验及雾霾应急措施表明，应将跨区域联合执法、交叉执法常态化。

按照统一标准、统一规划、统一监管、统一执法“四个统一”要求，加快区域生态环保一体化的步伐。

多元主体的生态环境治理，需要发挥政府主导优势，建立跨区域的生态治理机构，制定区域内统一的环境标准，通过构建区域生态环境的监测预警机制，实现对环境污染的联防联控，推进区域生态环境的协同管理。

（二）推动企业清洁生产，促进产业升级工业化以来，企业应当对生态环境破坏承担重要责任。

只有充分调动企业自身的主动性、积极性，才能有效推进生态环境的协同治理。

政府要加大对企业污染治理的支持力度，通过财政补贴、税收减免解决企业环保改造的成本收益不匹配问题。

推动企业不断改进工艺设计，优化生产流程，实现生产全过程的污染控制，提高资源利用效率。

例如，针对空气污染严重的钢铁、煤矿公司推广运用烟尘耦合处理等先进技术，鼓励第三方专业的环保机构参与企业的污染治理，可由第三方完成企业的技术改造和烟尘的全面环保治理，政府对第三方环保机构予以补贴、监督，在确保企业提高治污效率的同时有一定综合效益。

严格执行落后产能限产停产政策，推动石化、汽车制造、包装印刷等重点行业污染治理和环保技改工程，落实高污染企业调整退出机制。

加快建设京津冀产业承接平台，明确产业定位，理顺产业链条，尤其要推进京津商贸等第三产业的转移和河北相关落后产业的转型和升级。