【文献综述】地方政府债务管理问题研究

文献综述

地方政府债务管理问题研究地方政府债务问题在我国学术界引起了重视，我国学术界近年来也纷纷对地方政府债务问题加以研究，并取得了不少成果，许多作者，在地方政府债务的形成原因和管理对策方面，从不同的角度对我国地方政府债务问题进行了研究，也都获得了各种结论。我从地方政府债务的界定，地方政府债务风险以及特点，成因分析以及解决对策和建议等方面进行了总结整理。

1地方政府债务涵义的界定

1.1 地方政府债务的定义

所谓地方政府债务,是指由地方政府及其所属部门预算单位举借或合法担保以及在特定条件下需由政府偿还的内外债务。具体来说,它要求“地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定,依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务”。

在国外，真正深入政府债务的研究是在20世纪90年代，代表人物是世界银行高级经济学家Hana Polackova。她（2002）提出：根据债务发生是否需要特定条件而划分为直接债务和或有债务；根据债务发生是否属于法定义务而划分为显性债务和隐性债务。这一概念就表示为她所提出的财政风险矩阵。

Hana Polackova（1999）认为当政府在短期内面临财政赤字和政治压力的环境中，政策制定者往往更偏好一些预算外政策。“政府可能对带来了更多财政风险但是要求较少的即时融资的预算外政策情有独钟。”这些预算外政策在收付实现制的预算模式下并不需要即时的财政支付和预算内列支。在实践中，政府的预算外政策通常是采用国家担保、直接贷款等或有负债形式。财政机会主义的行为增加了长期公共融资的不确定性，也损害了长期财政的稳定性。她把政府在财政调整过程中表现出的这种短期行为称为“财政机会主义”。

但是国外学者对于政府债务的研究，主要是建立在中央政府债务的角度上的，我国学者可以根据这些理论成果，对我国地方政府债务进行界定。

2我国地方政府债务的特点及风险概述

郭琳,樊丽辉（2001）指出：与中央政府债务相比，地方政府债务有以下特点：第一，地方政府的债务权限的独立性、自主性小于中央政府，具体权限大小受一国政治体制、财政体制、历史传统等因素的影响；第二，地方政府债务的具体用途与中央政府不同，与地方政府的职能有关；第三，地方政府债务的信誉程度和偿还能力一般弱于中央政府。

我国学者魏加宁博士（2004）也表示目前我国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁我国经济安全与社会稳定的头号杀手。理由如下:一，相比于我国已经开始动手防范的金融风险，地方政府的债务风险已经大量积累，并刚刚开始着手解决，这个问题的解决要牵涉到中央与地方事权划分等一系列尚在讨论的根本性问题；二，地方财政不够规范，债务多为暗债，规模究竟有多大情况并不清楚；三，金融机构理论上都是可以破产的，然而地方政府在我国是无法破产的，在其他国家也很少有破产先例，因此，地方政府债务问题解决起来更加复杂和困难；四，就地方政府而言，其债务风险对于政府威信和社会稳定的影响则是直接的。

2006年3月8日全国政协常委冯培恩委员在全国政协十届四次会议第二次全体会议上就提出“:地方政府债务危机,损害政府的形象和公信力,过度负债影响了经济和社会的发展,甚至危及社会稳定。”

总之，地方政府债务不仅仅涉及经济方面，同时也涉及了政府威信方面，地方政府债务的管理是经济稳定和社会稳定的关键之处。

3关于我国地方政府债务出现的成因分析

关于我国地方政府债务的成因，我国学术界从不同角度进行研究，也得出了各种结论。

国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁博士（2004）对中国地方政府债务进行了研究，他将中国地方政府债务的成因大体总结为各级政府事权不清，行政机构繁杂，行政层级过多，财政金融体制不健全，信息披露机制不完善，行政管理体制缺乏约束机制等几个方面。

同时，我国为了保持地方经济的快速发展而实施的财政政策，目前也陷入了两难的境地。靳晓黎，郑志荣（2003）指出：我国多年来持续实施积极财政政策，而这些措施无一不是针对经济增长减速的，旨在通过政府支出规模增加，抑制经济增长速度下滑，适度营造宏观经济景气环境，带动自主投资的社会消费增加。

王山（2004指出：在不完善的财政体制下，借款单位在市场调查、论证分

析、项目确定、银行贷款以及项目效益和投资回报等方面，都有游离于财政监控之外，一旦被担保方不能按时履行还款义务，债权人就会通过法律程序，冻结担保方的地方财政账户，并要求该级财政部门划拨财政资金来偿还。

而这样，“大量的违规担保风险，就转嫁到了地方财政的头上，形成了地方政府的或有负债”。（张馨，2004）

张远在2005年提出：中央政府在将财权向上集中的过程中,事权不断向基层下沉的情况并没有改变,在地方政府通过财政无法实现上级安排的任务情况下,举债成为必然选择。

综上所述，我认为，在现代社会中，我国地方经济发展越来越快，地方政府对基础设施建设的投资也越来越大，进而导致地方政府所需要的资金也越来越大，建设资金的来源主要有财政税费收入、土地批租收入、债务收入，而前两者收入基本是稳定的，那么在前两者收入无法满足地方政府的资金需求的时候，地方政府只能依靠债务收入来填补资金缺口。

4加强我国地方政府债务管理的对策和建议

在如何加强管理我国地方政府债务的对策方面，我国学者们纷纷从各个角度进行了探索并得出结论，致力于初步解决我国地方政府债务的问题以及研究长久的对策。

李砚忠，李军保（2007）认为透过地方政府债务形成“原因”的表象探寻地方政府债务产生的真正原因,这一过程有助于我们加深对地方政府债务本质的认识,对于行之有效地解决地方政府债务问题,无疑也有着相当的实践指导意义。具体说来，他认为需要解决以下几方面的问题：首先,针对地方政府债务的特点,要因地制宜,因事制宜；其次,规范和明晰中央与地方政府各自的财权与事权,必须实行宪政；第三,明确地方政府官员与纳税人之间的委托代理关系路径；最后,在上述三个前提下,在“规则下的选择”方面,为了减少政府官员的寻租机会,还要切实转变政府职能,建立信息透明制度。

而在具体实施的对策方面，针对我国地方政府目前存在如此巨额的地方政府债务，我国学者王山（2007）总结了以下几点：

一是建议地方政府发行地方政府债券。杨之刚（2006）提出“通过发行地方政府债券可以使存量地方政府债务规范化，使‘暗债’变为‘明债’，这能在一定程度上缓解财政风险，提高财政透明度”。二是建议合理划分中央和地方之间事权和财权。三是建议进一步完善和推进分税制改革，赋予地方政府一定的税收立法权。四是建议改革财政收支法和财政管理法，严格规范政府的财政收

支行为。五是建议完善转移支付制度。六是建议规范政府担保行为，使担保合约最小化。

在实施方面，也要考虑这几条观点在我国的可行性，可行性方面，这几条又是互相息息相关的，发行地方政府债券时一个环节地方政府巨额债务的较好的途径，但是也有着实施的障碍。刘华（2004）认为：“从西方发达国家的经验来看，独立的财权、完善的分税制和严格的监督机制是地方政府发行债券的条件。”因此目前我国发行地方政府债券的条件还不是非常成熟，需要先明确地方政府的事权财权，完善和推进分税制改革，严格规范政府收支并完善监督制度，才能够初步具备地方政府发行债券的条件。

并且，一方面，地方政府发行债券会扩大地区差异，不利于和谐社会的构建；另一方面，地方政府发债会弱化中央政府对地方政府的宏观调控能力。刘华（2004）认为这样可能会造成“地方政府和中央政府竞争性争夺和控制社会资源”。

综上所述，我认为，其实发行地方政府债券是一把“双刃剑”。在我国目前的形势下还不宜使用，化解我国地方政府巨额债务风险，建立地方公共财政是长久之计和治本之策。但是完善公共财政体制并非能迅速完成的工作，在管理地方政府债务这一点上，比如立足现在并且做好长久建设的准备。

另外，建立政府债务风险预警指标也是提高政府防范债务风险的一个措施。徐晟（2008）研究了这方面的内容：“地方政府债务风险预警目标是根据地方债务风险状况，构建适合我国地方政府债务风险防范要求的风险预警与化解机制，实现债务风险管理的规范化、系统化和科学化。具体而言，地方债务风险预警的目标包括：一是预警功能，即通过确定一系列的预警指标及指标判断标准，来实现风险预警；二是实时监控功能，通过对债务的项目结构、债务总量实施实时监控，并对债务的变动趋势做出评价及预测；三是风险预算功能，列举每一项债务的参数如金额、期限、利率和偿还方式，以及债务违约概率，确定未来偿还债务对财政资金的支出需求，形成一个长期滚动的债务预算。”

张阳（2007）也对地方政府债务解决路径方面提出了一些建议：一、建立和完善地方政府债务管理的法律体系；二、针对地方政府债务的特点,要因地制宜,因事制宜；三、建立债务风险预警机制；四、明确政府官员和纳税人之间委托代理关系。

刘林华（2008）认为：尽管通过发展经济、扩大财源来解决乡镇财政困境的努力短期内难见成效，但是仍然属于化解乡镇债务问题的措施之一。想要解决乡镇政府的财政困难，最根本的出路是培育税源。财政问题说到底就是经济问题，有经济发展了，效益提高了，财政才会有坚实的基础。

除了上述之外，还要切实转变政府职能,建立信息透明制度。

5地方政府债务问题研究思路

地方政府债务问题的管理是一个长时间的建设，不可冒进，而对地方政府债务的解决方案，目前尚未提出一个合理系统的方案来处理。本论文将以宁波市鄞州区的地方政府债务问题为例，来分析地方政府债务的成因，并从实际出发，提出较为合理的解决方案，对我国当前地方政府债务管理提出合理的对策和建议。