政府项目投融资多种模式分析

政府项目投融资多种模式

——优劣和适用性分析

城市投融资建设的当前形势

城市建设投融资问题是一个困扰我国城市建设和发展的重要问题，尤其是我国GDP已经连续几年高速增长，当前正面临经济过热和固定资产投资增长过快的压力，导致国家实施了紧缩性的宏观调控政策，银根和地根的相对收紧，使资金供给的矛盾更加突出。而城市建设对地方经济增长可以产生向前诱发效应、伴随效应、后续波及效应、等多方面贡献。但是，建设速度的加快，投资强度的加大，也使各级政府在财政资金的投入方面捉襟见肘，承受了巨大的资金压力。面对巨大的投资需求，单靠政府财政投入已无法满足建设的需要。长期以来，政府以投资者、管理者和经营者的多重身份全面介入政府投资项目的投资建设管理中，职能交叉，既是运动员，又是裁判员，形成了一种高投入，高消耗，低效率的公共产品生产模式，政府部门并没有完全从城市基础设施及市政公用事业的赢利性领域退出来着重发挥自身的战略制定、决策、指导、监督和公共服务的作用。如何加快政府投资项目融资方式的改革，提高投资效率，广泛吸引社会资本进入城市基础设施建设等领域，解决大规模集中建设时期的资金供需矛盾，成为了我国政府投资项目建设中的重要问题。

而在我国，政府投资项目又被称为政府工程项目，是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满足社会的文化、生活需要，以及处于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的金融组织贷款兴建的固定资产投资项目。通常可以将政府投资项目划分为经营性项目（如项目在运营后有盈利保障的轨道交通、公路、港口、机场、电力、供水、环境卫生设施、垃圾处理系统等基础设施项目）和非经营性项目（如政府办公楼、学校、医院等公共工程和公益事业）。

对于基本没有盈利的公益性公共工程(非经营性项目)建设，一般由政府担任投资主体，资金来源以政府财政投入为主，应大力推行代建制，依靠社会专业力量提高政府投资项目的建设水平。而对于经营性项目，由于项目的资金需求量大，投资建设期长，但能获得一定程度的回报，可以通过多种方式吸引多元化投资主体，引入私人资金参与投资建设，拓宽政府投资项目的融资渠道。

我国城市基础设施建设资金来源结构：

一、银行信贷资金。却可能造成政府过度负债，难以为继或因政府财力信用不足，银行怠于放款。

二、土地出让金。但土地资源有限，难以成为长期持续的建设资金来源。

三、吸引社会资金。即市场化融资。

市场化融资：

其包括：债券融资、股权融资、投资基金、资产证券化、项目融资和融资租赁等多种方式。

一、债券融资

基础设施建设时，若政府财政不足，可通过发行城投债、企业债、市政债券向社会募集建设资金。发行城投债、企业债、市政债券一般有两种途径，一种是通过基础设施未来的收益为保障来发行，一种是以政府信用和政府税收为保障来发行。目前，债券融资我国各地的建设中都已得到广泛应用，对基础设施的建设发挥了巨大的作用。

二、股权融资

是在股票市场发行股票为项目建设募集资金的一种有效途径。能够在较短的时间内筹集项目建设所需的资金，且融资成本较低，为社会投资者欢迎。但是这种模式对资本市场的发育程度依赖较大，若是市场不成熟，这种模式很难达到融资目的，所有这种模式在发达国家更受青睐。

三、投资基金

投资基金是通过信托、契约或公司的形式，通过发行基金证券将众多的、不确定的社会闲置资金募集起来，形成一定规模的信托资产，交给专门机构的专业人员按照资产组合原理进行分散投资，获得收益后由投资者按出资比例分享的一种投资工具。政府投资项目投资基金即属产业投资

基金的一种，它通过向特定或非特定多数投资者发行投资基金份额方式成了基金，并委托相关专业人员将基金投资于政府投资项目，投资泽收益和风险由投资者按出资比例共担。政府投资基金是一种直接融资方式，基金资产的投资由专门人员负责，直接投向城市基础设施建设领域，而不会通过其他基金融资机构间接投资。

四、资产证券化

ABS模式是以项目所属的资产为支撑的证券化融资方式，即以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。从ABS的定义可以看出，它对那些有稳定现金流的项目比较适合，而政府投资的收费项目证券化恰好与资产证券化相符合，从多种融资方式的比较来看，政府投资项目ABS融资与其他形式的项目融资相比具有很大的优势，首先，它可以有效的避免借用国外贷款或直接吸纳国外资金带来的外债压力和国内产

业的冲击；其次，通过信用增级，在大规模对项目进行融资时，可以有效的降低融资成本；再次，ABS对建成的和没有建成的政府投资项目均可以使用，在融资过程中政府并不会丧失项目的经营权。因此，ABS是收费的政府投资项目建设融资的理想选择。

五、项目融资

项目融资是通过政府选择项目的投资者，由投资者组建项目公司，项目未来的收益为保障，且通过政府提供一定的信用担保，政策优惠，实现

融资。项目融资最早出现在西方国家，主要是公共工程的巨大需求和政府财政的压力迫切需要，政府寻求新的途径解决资金问题，项目融资模式应运而生。目前主要的项目融资模式有BOT\TOT\BT\PPP等。应当说项目融资在解决政府投资项目资金问题的同时，也有力的提高了项目的管理水平。

市场化融资可以拓宽政府投资项目的融资渠道，减轻政府的财政压力。但是，市场化融资需要政府的信用担保，对信用担保的依赖较高。同时，采取市场化融资手续较为复杂，融资速度较慢，且容易产生各种争议。总体上说，市场化融资对政府投资项目的融资的作用还是相当明显的，对政府投资项目的建设具有重大意义。

六、融资租赁

政府投资项目建设时，项目建设者并不直接动用资金购买项目建设所需的设备，而是通过租赁建筑机械设备建筑项目。这样做的好处是能以较少的资金获得项目建设所需的设备，从而提高了项目资金的利用水平。融资租赁比较适合中小企业融资，这样做的好处是融资租赁并不会在企业财务负债中体现出了，对企业自身的信用没有负面影响，无疑对融资企业较为有利。

项目融资分析：

（一）BOT模式

BOT是“建设-经营-移交” ，即建设项目的特许权转移，是政府就某个基础设施项目与私人部门的项目公司签订特许权协议，授予签约方的项目公司来承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护，在协议规定的特许期限内，这个项目公司向设施使用者收取适当的费用，由此来收回投入融资、建造、经营和维护成本，并获取合理回报，政府部门则对这一基础设施项目拥有监督权、调控权。特许期满，签约方项目公司将该项目无偿移交给政府部门。

（二）TOT模式

TOT是“移交-经营-移交”，即通过出售现有投产项目在一定期限内的现金流量从而获得资金来建设新项目的一种融资方式。一般做法是政府把已经投产运行的项目在一定期限内移交（T）给投资者经营（O），以项目在该期限的现金流量为标的，一次性地从外商那里获得一笔资金，然后可以将这笔资金用于开发建设新的项目。而投资者在约定的期限内拥有项目的经营权，通过该项资产取得的现金流量收回全部投资和合理的回报后，再把原来项目移交（T）回到政府。

（三）PPP模式

PPP是公私合作模式，即公共政府部门和民营企业合作模式，是由政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签

订特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对

项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营的一种融资模式。

（四）BT模式 BT是“建设-转让”，是政府利益非政府资金来承建基

础设施项目的一种投资方式。政府根据需要要对某政府投资项目进行建设时，有碍于自身的资金或管理能力的不足，与承包公司签订BT合同，BT承包商承担项目建设期的法人职责，负责对项目融资、建设，在项目建成后，由政府出钱将项目赎回，可以一次付清也可以分期付款，具体根据BT承包合同而定。BT模式既减少了政府融资的难度，又有利于提高项目的管理水平，当政府自身管理不足时，BT模式无疑是一种很好的选择，BT模式一般在非经营性项目中采用。

四种项目融资模式的比较

以上四种项目融资模式运用到基础建设中相对于传统政府财政投资有

很多优势，其中它们的共同优势有：

可以有效地减轻整个财政负担和避免大量的项目风险；

给项目所在国或地区带来先进的技术和管理经验，有利于促进经济交流、融合；

民间资本和外资的介入有利于提高项目运作的效率。

但是，这四种融资项目也有独特性，在不同项目和环境下，应选择不同的融资方式以适应项目本身的发展和当地的具体情况。

为了区分四种方式在公共基础设施中的使用差异性，主要选择适用范围、投资主体、资金来源、使用效率等方面的进行比较（见表1）

通过表1可以得出在四种融资模式中，BOT适用规模大的纯经营性项在风险和融资责任和控制权中私人部门占的比例大。而TOT、PPP适用范

围大，在公共部门和私人部门中都是共同承担风险责任，共同担任融资

的责任，共同承担前期投入和控制工程的进行。BT适用于各类政府投资项目，不论项目性质如何，只要在延期支付期间，满足一定的担保付款条件，且有到期足额偿付的资金保障，就可以采用，但一般在非经营性项目中采用较多。因此我们根据以上表格为基础可得出四种融资模式的优缺点比较（见表2）。

通过表2可以简单得出：BOT模式适合于技术较为成熟、投资回报率比

较稳定的项目和竞争性不强的行业，如发电厂、煤矿、石油、天然气田、石油与天然气运输管道、桥梁、高速公路及港口、机场、隧道、通讯系统、供水工程、污水处理、垃圾清理等；TOT模式适合于有长期、稳定现金流的已建成的具有良好收益率的基础设施，如污水处理、节水设施、环保设施等；PPP模式适用范围较为广泛，适用于政策性较强的城市基础设施项目建设，这些项目有一定的现金流入，但无法实现自身的收支平衡，特别是大型的、一次性的项目，如监狱、铁路、地铁、医院以及学校等，除了上述范围外，还适用收益率相对不高的经营性基础设施，如体育馆、博物馆、展览馆等。BT模式适用范围最为广泛，不论项目性质如何，只要在延期支付期间，满足一定的担保付款条件，且有到期足额偿付的资金保障，就可以采用。但一般在?非经营性项目中采用较多。融资模式的选择：

融资模式是政府投资项目融资的核心，对于融资模式的选择必须先确定项目投资结构，即项目的投资主体，在项目的投资主体确定后，进一步细化完成项目融资模式的选择工作。由于各个工程自身特点、投资主体以及融资方略的不同，决定了没有固定的模式可供选择。但是在选择融资模式时有些因素是政府选择融资模式时必须要考虑的。

1、政策因素

某些投融资方式中涉及项目经营权的转让，以BOT\TOT为例，BOT是社会资金进入政府投资上门的典型案例，虽然政府拥有项目的最终所有权，

但必须通过一定的特许期让社会投资者收回投资并获得一定的回报，涉及到项目经营权的流失，对于关系到国家安全和机密的项目，就不能采用。

2、项目的可经营性根据项目区分理论，经营性项目的投资可以套现，这样可以吸引社会资金进行投资，这样不仅能缓解政府的财政压力，社会投资者也可以带来先进的管理经验和技术，提高项目的建设效率；对于非经营性项目和经营性不强的准经营性项目，则须由政府作为投资主体，以财政性资金和其他渠道来完成项目融资。

3、融资成本

融资成本是政府在选择融资模式时必须要考虑的因素。比如政府可以通过银行贷款的方式融资，但是利息较高，一定程度上增加了融资成本。BOT中政府只需要提供一定的信用担保，相比银行贷款而言就在一定程度上降低了融资成本。

4、政府风险

不同的项目融资模式，政府的风险也不相同。项目融资存在多种风险，比如政治风险、法律风险、利率风险和通货膨胀风险等。在选择项目融资模式时，政府比较倾向于那些自身风险较低而融资效率较高的融资模式。

5、政府的特殊需要如果项目的建设比较迫切，那么在选择融资模式时必须考虑每种融资模式下获得资金所需要的时间了。

选择融资模式的程序：

首先考虑的就是是否存在法律法规限制，一些项目是有相关法律法规规定的。比如：涉及国家安全和机密的工程，军事工程，这时只能由政府直接进行出资或融资建设，并不存在投资主体的选择。

随后考虑项目的可经营性，对于非经营性项目，由政府投资建设，通过财政性资金、贷款、债券融资等方式进行融资，建设过程中可以采用代建制。经营性项目则有项目融资、ABS资产证券化、融资租赁等几种方式可供选择。

最后要综合考虑项目的融资成本和融资模式下政府承担的风险，最好的融资模式应该是使融资成本较低而政府承担的风险较小，在政府能够承

受的范围内。必须考虑每一种融资模式中政府所承担的风险，权衡其是否在政府所能容忍的范围内，选择最合适的融资方式。

结束语：

政府融资能否成功，很大程度上取决于投融资结构、资金结构和信用担保结构，所有政府应该健全政府融资平台的组织结构。而在在选择项目融资模式时应当考虑上述的风险，分析每种模式是否满足政府各方面的要求，从而确定合适的融资方式。

在融资方式确定后，必须制定合适的融资方案，对项目融资时，一般不会选择单一的某一种融资渠道，而是综合运用债券融资、股票融资等多种渠道，这就关系到方案的合理性。合理的融资方案应当是融资成本较低。融资成本包括资金成本和风险成本，应以预期收益的偏离程度来衡量融资方案中风险的大小，进而确定融资结构的可行范围，这样就可以更合理的来确定最佳融资结构。

政府项目融资需要政府提供一定的信用担保，但是政府担保过多就会增加中政府风险，从而加重政府负担，这样就违反了政府项目融资的初衷，即缓解政府投资项目的需求和政府财政压力之间的矛盾，应当确定融资方案时，政府应当合理限定信用盗版的尺度，并对投资者所应承担的责任在融资方案中加以限定，这样才有利于政府投资项目融资的成功实施。