农业自然灾害风险分散机制研究报告

农业自然灾害风险分散机制研究

王国敏[1]周庆元[2]

[摘要]近年来，我国农业自然灾害发展态势日趋严重，农业自然灾害风险成为影响我国农业可持续发展的重要因素之一。农业自然灾害风险不仅仅是农民负担的一种私人成本，而且还是一种“社会成本”。我国农业自然灾害风险分散途径单一，必须构建全方位、全过程、多元化的整体性农业自然灾害风险分散体系，实现农业自然灾害风险分散的公平与效率。

[关键词]农业自然灾害风险分散机制

农业是一个高风险的行业，普遍承受各种自然灾害风险和经济风险威胁，加之我国农业特殊的自然环境条件和较为脆弱的农业基础设施，使得农业风险成为影响我国农业可持续发展的重要因素之一。由于过去的工作重点是危机管理，因此，社会总是从“一个灾害走向另一个灾害”，很少降低灾害风险。与此同时，我国人口持续增加，耕地逐年减少，农产品需求呈刚性增长的三个不可逆转，又要求农业不得有半点波动。这一严峻的事实一再告诫我们：必须重视对农业自然灾害问题的研究，建立健全农业风险管理体制和风险分散机制，有效化解和分散灾害风险，确保农村经济的可持续发展和国民经济的稳定。本文从风险管理的角度出发，对农业自然灾害进行分析和透视，提出“农业自然灾害风险不仅仅是农民负担的一种私人成本，而且还是一种‘社会成本’”这一命题，并据此提出构建农业自然灾害的风险分散机制的设想。

一、我国农业自然灾害的发展态势

农业自身的特点，决定了农业是一个充分暴露在各种自然气象风险之下的特殊行业，农业活动对气象条件具有较强的依赖性。较为特殊的地理位置、地形与地貌特征，使我国成为世界上自然灾害损失最严重的国家之一。较大面积和范围的、较为频繁的、损失程度较大的各种自然灾害的发生成为一些地区长期难以摆脱贫困的重要制约因素。综合考察，近年来，我国农业自然灾害发展态势日趋严重：<1）自然灾害发生的频率越来越高。据有关部门统计，各种自然灾害平均发生频率数呈增长趋势，20世纪50年代是19.56次，60年代为26.20次，80年代高达28.18次，“灾害周期”也较明显。例如，在1953～1966年期

间，出现4次周期，平均每次周期长度为3.5年；在1971～1991年期间，出现7次周期，平均周期长度为3年。这说明，建国以来，平均每3.0～3.5年出现一次严重自然灾害，与历史上的“三岁一饥”之说基本相符。<2）自然灾害发生的范围越来越大。据统计1950～1959年，全国平均每年遭受自然灾害的受灾面积为22255千公顷；1960～1966年年均受灾面积为37603千公顷，比50年代增长了68.96%，受灾面积以惊人的速度增长；1970～1979年均受灾面积为37668千公顷，比60年代增长了0.17%，受灾面积在稳中仍有增长之势；1980～1989年均受灾面积为41550千公顷，比70年代增长了10.31%，受灾面积增幅明显；1990～1999年均受灾面积为49552千公顷，比80年代增长了19.26%，受灾面积增幅加大；2000～2004年均受灾面积为48659千公顷，比上世纪90年代略有下降。在这55年中，平均最高的90年代的农业受灾面积49552千公顷比最低的50年代的年均受灾面积22255千公顷增长了122.66%；新世纪最初几年<2000～2004）年均受灾面积为48659千公顷，比上世纪50年代增长了118.64%。<3）自然灾害造成的经济损失越来越严重。据多种调查资料分析表明，按全国平均水平计算，20世纪50年代的单位成灾面积损失值为2190元/公顷，60年代为3255元/公顷，70年代为5880元/公顷，80年代为12120元/公顷，40年翻了两番多。自然灾害造成的直接经济损失呈逐年上升趋势：20世纪50年代为480亿元，60年代为570亿元，70年代为590亿元，80年代为690亿元；按1990年可比价格计算，90年代以后，年均已经超过1000亿元。进入21世纪后，自然灾害造成的直接经济损失明显加重，2001年因灾造成的直接经济损失为1942.2亿元；2002年为1637.2亿元；2003年为1884.2亿元；2004年为1602.3亿元；2005年为2042.1亿元；2006年截止8月份为1600亿元，六年平均达到1784.67亿元，2005年的直接经济损失达到了进入新世纪以来的最高值。建国50多年来，自然灾害造成直接经济损失总计约25000亿元左右。<4）自然灾害是农村贫困的重要根源。据有关学者研究表明：水旱灾害对农业生产的破坏平均每提高10%，农村贫困发生率会增加2%～3%。另据国家统计局农村社会经济调查总队调查的结果表明：在我国农村绝对贫困人口中有71.2%是当年返贫人口。在当年返贫农户中，有55%的农户当年遭遇了自然灾害，有16.5%的农户当年遭受了减产5成以上的自然灾害，42%的农户连续2年遭受了自然灾害。这不仅给农民、农村、农业带来巨大的损失，而且使

国家财政背上沉重的负担，也给整个国民经济的快速、健康发展蒙上了一层阴影[1]。

二、农业自然灾害风险的属性分析

风险属性的科学界定是确立风险分散机制的基本理论前提。广义风险可以划分为两大类，即私人风险和公共风险。私人风险是一种相对孤立的事件，一般不会产生社会性影响，通常可以借助市场机制将风险责任的成本分配融入到各项产品和服务之中，从而使风险得以化解。公共风险则是指产生社会性影响的风险，一般具有三个基本特征：一是内在关联性，公共风险在发生过程中，对企业和家庭来说是相互关联、相互影响的；二是不可分割性，如同无法排斥社会中某一社会成员享受公共产品一样，每一个企业和家庭也无法游离于公共风险之外，尽管公共风险发生的时间、方式是不确定的，但社会成员遭受损害的可能性却是同等的，谁也无法逃避；三是潜伏性，公共风险很难正面识别，通常在积累到即将爆发时才被发现，才引致一系列措施出台。当风险具有很高的不确定性时，或当风险出现了外部性或非排他性的特征时，风险就转化为公共风险。此外，当风险不能借助市场机制有效地分摊给有责任或有能力承担的机构来承担的时候，风险就会转化为公共风险。

随着人类历史的经验累积，人们可以通过各种先进的技术手段对农业自然灾害采取预测、辨识、估算与评价，并采取工程或非工程措施进行风险防范。但是从根本上说，囿于自然力的作用，农业自然灾害超出了个人可控制的能力范围，是无法避免的。尽管随着人们对农业自然灾害风险认知的增加，个人会采取风险规避行为避免可能的损失，但灾害损失往往并非个人所能承担。那么，究竟农业自然灾害的私人损失应视为公共风险还是私人风险？从福利经济学的角度看，就效率层面来讲，不论视为公共风险还是私人风险，只要符合社会福利极大化原则，也就是如果社会认同政府在灾后救助灾民，承担灾民的风险，政府救助并无不可。

农业自然灾害私人损失风险若完全由私人承担<视为私人风险），则会有私人无法承担巨额损失的问题；若完全由社会承担<视为公共风险），会发生社会承担自愿承担风险者及高所得者<不需救助者）的风险。政府既不能完全将私人损失完全视为私人风险，也不能将其视为社会风险。比较适当的方式是，政府

应鼓励私人购买保险或提供充分信息，促使人们采取风险规避措施和损失成本分摊措施；对无能力负担灾害损失成本者，政府予以救助，也就是政府可以承担无能力者或非自愿承担者的风险。

三、我国农业自然灾害风险分散途径的现实考察

有灾害必然引发损失和风险，有损失和风险就必然需要进行相应的损失补偿和风险分散。否则，受灾区或受灾主体就可能陷入非正常状态并最终影响整个社会经济的正常运行与发展。面对日益严重的农业自然灾害损失，我国的灾害风险的分散方式主要包括财政补偿法、保险赔偿法、社会捐助和国际支援等三种方法，其中社会捐助和国际支援完全出自于援助方的自愿，且受其经济力量、觉悟或道义感以及与受援助方的关系等因素的影响和制约，难以控制，而财政补偿法和保险赔偿法两种方式则构成我国农业自然灾害风险分散机制的主体。

1.以政府为主体的农业自然灾害风险分散机制

农业自然灾害风险分散的政府机制是指以政府为主体，以财政资金和必要的行政手段为主要的工具，对全社会自然灾害风险进行灾害损失的分摊和补偿的灾害风险分散机制。因此，国家灾害补偿机制具有灾害风险管理的政府主体性、资金配置的财政性、管理方式的计划性和实施手段的行政性等特点。国家灾害补偿机制具有自身的优点:国家对救灾资源调动较为迅速和集中。能够较好地满足灾害补偿的公平目标,有利于优先扶持和保证社会的弱势群体。此外,国家由于在社会中处于“超然”的地位，特殊时期还可以动用系列非经济手段，如物品管制与配给等手段，集中全社会资源来度过困难时期，维持社会的稳定。但是，政府灾害风险分散机制存在以下缺陷:<1）难以形成有效的灾害风险管理激励，是一种非契约的风险分散，不利于实现社会风险单位的减灾救灾激励目标；<2）难以控制管理费用和交易成本的上升，降低社会资源配置的效率；<3）受制于国家财力资源的约束。<表1）反映的是我国近年来国家财政支出与灾害损失情况的统计，国家救灾支出占灾害损失的比例非常低，这一方面反映出我国较为困难的财政资源对逐年扩大的灾害损失“力不从心”，另一方面也可以看出我国的自然灾害损失补偿的社会缺口非常巨大。国家在有限的财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助，受灾个人承

担了主要损失，这同时说明我国的灾害管理在相当程度上还处于低水平的自发状态。

表1 我国灾害直接经济损失与财政救灾支出对比表<1990-2004）单位：亿元

时间经济损失财政救灾支出比例

199061613.332.16%

1991121522.511.85%

199285415.891.86%

199399315.401.55%

1994187619.421.04%

1995186327.271.46%

1996288239.061.36%

1997197534.511.75%

1998300752.321.74%

1999196234.051.74%

2000204528.731.40%

2001194235.171.81%

2002171732.931.92%

2003188455.712.96%

2004160248.993.06%

数据来源：根据《中国统计年鉴2005》，中国民政局民政事业统计公报数据整理

2.以市场为主体的农业自然灾害风险分散机制

农业自然灾害风险分散的市场机制是指以私人为主体，以市场为依托，以风险利益为纽带，以保险作为主要手段建立风险损失基金，所形成的风险分散和补偿机制。市场风险转移和分摊机制的典型手段是通过保险形式。风险单位作为投保人事先以少量的、可以确定的风险费用的支付,来换取对未来不确定的、巨大经济损失补偿的保证。投保人既是风险损失补偿的受益者，更是风险损失的最终承担者。由于市场风险转移和分摊机制能较好地实现灾害风险管理的激励目标和效率目标，减轻国家的财政负担。但这种机制成功运作的前提条

件是必须具有强大的保险基础设施和保险资源，而且是建立在完善的保险市场假设的基础之上。因此，保险业激励目标和效率目标的实现程度主要取决于保险的市场发育程度。但是灾害损失的市场分散机制难以处理和实现公平目标。虽然理想的市场机制的最大优点是能够促进效率的提高，但是如果期初财富分配是不公平或不合理的，则有效率的政策只会加剧这种不公平，总体上讲，穷人最容易受到重大灾害的影响，并且最无能力投保以挽回灾害损失[2]。

政府机制和市场机制各有优缺点，需要将两种机制进行有效的结合，形成政府和市场相结合的混合机制，以充分发挥两种机制的优点，弥补和克服各自的不足，形成一种合力。市场风险转移和分散机制具有良好的激励功能和效率优势，但必须正视市场机制不可能解决所有的灾害管理和补偿问题:一是保险市场的失灵问题。成熟和理性的商业保险市场必须进行风险的选择，并非所有的灾害风险都属于可保风险，即使是可保风险,保险人也将对所承保风险的保险条件进行专门的处理和规定，并非所有的保险条件风险单位都能承受[3]。人类面临的是种类繁多的自然灾害风险，保险市场失灵现象将长期存在，特别是在保险发展的初级阶段。二是灾害风险管理的公共产品属性。宏观灾害安全管理普遍具有公共产品的社会属性，许多事关全局性的致灾因子的控制，直接影响到全社会的灾害风险水平和社会福利状况，从这一意义上讲，农业自然灾害风险属于“社会成本”的范畴，不能将其作为私人成本简单的直接由农民个人完全承担，这更多地需要政府协调、控制和承担。

四、农业自然灾害风险分散机制的构建

用系统论的思想指导农业自然灾害风险分散机制的构建，将政府机制和市场机制紧密结合起来，建立全方位、全过程、多元化的整体性农业自然灾害风险分散体系，发挥各子系统的作用，实现农业自然灾害风险分散的公平与效率。

1.建立稳定增长的政府投入机制

一个有效的政府在经济社会中的地位，应该是以合作者的身份促进市场发育并发挥作用。在不能够依靠或不能够完全依靠市场功能的领域，政府应当充分发挥其对宏观的调控作用，应当更加重视如何利用市场机制来发挥政府作用，通过各类政策工具的运用，完善市场机制、规范市场经济发展。从农业的

属性以及在国民经济中的特殊地位来看，农业自然灾害管理具有公共产品的属性。政府的必要财政投入是灾害管理的重要物质基础，政府在经济发展规划和财政预算中，应预留和拨付稳定增长的财政资金投入到农业自然灾害中去。近年来政府部门普遍具有较为强烈的投资与发展经济的愿望，但是在经济高速运行过程中的风险问题的投入、补偿及风险分散往往受到忽视，表现出在灾害风险管理中的临时性与随意性。针对灾害发生的偶然性和不确定性特性,为克服这种高度不确定性给经济和社会所造成的冲击与影响,政府的灾害管理的投入应加强计划性和预见性。

2.构建多层次、全方位的农业保险体系

首先，建立以政府补贴为主的政策性农业保险制度。需尽快制定和完善农业保险条例，对关系到国计民生的大宗农作物实行强制性保险，政府对强制性保险的农作物应实行低费率和高补贴的政策。其次，建立农业自然灾害的相互保险和合作保险制度。农业相互保险和合作保险是农民以互助共济为原则，在自愿的基础上将防险与保险相结合而组织起来的民间性的农业合作基金组织。其资金来源可以采取地方政府支持部分，“以工补农”费用中挤出部分，村集体提取一部分，农户出一部分构成合作保险基金。第三，建立政府和社会共同联办的农作物保险集团。农作物保险集团是以政府控股为主体,社会参股的形式建立起来的股份有限公司，公司按照三级(出资者、董事会、经理制>控制的群体结构而运行。对一些农作物实行商业性保险，以转移风险。第四，拓展农业自然灾害风险的分担途径，建立农业保险再保险机制，发行农业保险风险债券和设立农业保险风险保障基金来分散农业保险巨灾风险。

3.加快农业灾害风险分散工具的创新

现代农业风险监测技术的创新、灾害管理信息化网络的构建以及资本市场的蓬勃发展，为农业自然灾害风险管理工具的创新提供了可能。国外在20世纪90年代中后期发展起来的农业灾害风险证券化创新，将农业自然灾害风险与资本市场结合起来，在资本市场上以各种金融有价证券的方式筹集资金来分散和化解农业的自然灾害风险损失，强化了农业保险的可持续发展，是近年来倍受关注的保险技术创新。农业自然灾害风险证券化通过借助气象卫星技术和通讯网络技术将农业灾害风险与损失进行标准化信息化处理，在精算技术的支撑

下，开发出标准化的产品，然后通过与资本市场的连接，使灾害风险这种损失型的产品变为具有投资价值的金融产品，通过强大的资本市场，在一个更为广泛的空间进行分散。国外发展的风险证券主要有:灾害债券、应急准备金债券和灾害股票等。发展灾害债券需要一定发展水平的资本市场,较好的监督管理，一定数量的机构投资者，有关的服务机构等，这些条件在短期内我国可以具备，可以从发展农业保险灾害债券入手探索农业灾害风险管理的新路径，并以此进一步过渡到灾害风险证券化

农业灾害的不可避免性和灾害损失的必然性，决定了灾害损失的补偿和风险分散是社会发展中的一个永恒的命题。在当代社会，灾害损失的严重性与扩大化，决定了任何单一的灾害补偿形式和风险分散方式都不可能真正解决灾害问题，而是客观上需要一种混合型的灾害补偿机制，即由多种灾害风险分散方式共同构成社会化的灾害风险分散体系。全方位、全过程、多元化、规范化的整体性农业自然灾害风险分散体系应当成为我国农业自然灾害风险分散机制发展的目标模式。

[参考文献]：

[1]王国敏.农业自然灾害与农村贫困问题研究[J].经济学家,2005,3:55～61.

[2]Linnerooth-Bayer and Amendola.Global change,natural disasters and loss-sharing[J].The Geneva Papers on Risk and Insurance,2000,25(2>:203～219.

[3]Duffie D,Rahi R.Financial market innovation and security design:an introduction[J].Journal of Economic Theory,1999,65: 865～871.

The Research on the Risk Decentralization Mechanism of Agricultural Natural Calamity

Wang Guomin[3] Zhou Qingyuan2

(1. Politics College of Sichuan University, Chengdu, Sichuan 610064。 2. Jiangsu Technical and Normal College, Changzhou, Jiangsu 213001>