协同治理综合模型案例解析及政府改进建议

协同治理综合模型应用案例分析

一、案例基本情况

（一）星雨儿童康健园

1. 基本情况

2.配臵情况

基础设臵配臵：居民小区内独栋三层。由徐汇区教育局以优惠价格租予。设有感觉

综合训练室、多媒体感官训练室、淘气堡游乐室、个别训练教室、精细训练室、音乐/图画教室、普通教室、休息室、操场等康复教学设施。

人员配臵：教职员工20名，主要专业背景为心理学、社工、学前教育及特殊教育；

设有教研部、教务部、发展部、行政部、财务部五个部门；理事会成员来自上海市特殊教育研究所、华东师范大学特教系、华东理工大学社工系、上海师范大学心理系等11名专家学者组成。

教学教务：对每位儿童进行个人综合评估和个案课程评估，制定IEP个别化教学计

划，多元化教学和训练方法；家长培训，家校合作；自闭症儿童与正常儿童融合教育。

效果：成为兼具专业性与公益性的较为成熟的机构。

（二）九点社工站

1. 基本情况

2. 目标与服务举措

目标：为不同类型社区青年提供满足他们特定需求的服务

服务体系：交友、专业团体培训、义工行动（重点）。

举措：（1）满足不同人群的个性化需求。为全职妈妈提供交流平台；为英语爱好者开设英语沙龙；为在沪生活与工作的新上海人、外来媳妇、境外人士开设沪语学习班。（2）积极调动自身志愿者资源，回应社区为老服务需求，面向社区高领、孤寡老人开展“爱暖 心扉”公益行动，为老年人提供探访、康乐、精神慰藉等服务，弘扬关爱老人理念。

二、案例的协同治理综合模型分析

（一）外部环境

在社会组织提供公共服务方面，我国法律并没有任何障碍，且政府已高度关注，并支持将部分公共服务的供给权交给社会组织。

[上海市徐汇区

]

（二）协同动因

1. 领导力

星雨：其院长蒋俐敏本身是一位自闭症患儿的母亲，具有自闭症治疗的丰富经验。

九点社工站：在当地政府的大力支持下成立。第一任站长毕业于华东理工大学社会工作系，本身是一位专业素质过硬、实务经验丰富的专业社会工作者。

2. 协同动机

社会组织：获得政府支持，尤其是资金支持。

政府：政府将资金投向一个公共服务项目，其直接决定因素不是公众需要，而是上级指令。

3. 相互依赖

在我国，社会组织对政府在资源上的依赖远超政府对社会组织的依赖。

两个社会组织因各自资源优势和过往经验成为政府开展相关工作需要依赖的对象。

其资源优势主要表现在：一、对特定人群需求的了解；二、在一定程度上具备开展工作所需的专业知识；三、工作人员具有比较强的公益心。

（三）协同引擎

1. 有效参与

星雨：（1）政府参与度严重不足。（2）与政府沟通存在障碍。一方面由于政府保护主义，更愿发展和主推自上而下建立起来的官办或半官半民的非营利组织。另一方面，相关政策的说明、普及与推广力度不足。

九点社工站：政府参与过度。社工站不仅在资金上主要依靠党政机关，在观念、组织能力、活动方式、管理体制等各个方面，都严重依赖政府，甚至作为政府的某种附属机构

发挥作用。

2. 思想共识

重要保障：A. 各参与方对协同目标有一个较清晰的认识；B.相互信任；C.在协同过程中达到各方利益的一种平衡。

3. 协同能力

在上述两个案例中，由于政府角色定位偏差，政府与社会组织之间缺少良性互动和相互学习的过程，没有形成单独的协同能力。两组织运作仍主要依赖领导者的个人能力。星雨：努力拓宽筹资渠道。

九点社工站：根据青年的需求与社区的特点，以“自下而上”的方式，策划并开展活动。做到活动前期有调研，后期有评估；且评估形式多样化，政府、社工及社区青年三方共同参与评估，以此促进并改善日后的活动项目，更好地为社区青年服务。问题：随着站长的更换，新任站长在能力上的欠缺导致工作开展遇到瓶颈。对机构今后发展方向缺乏成熟思考，自身在管理能力、专业资质方面有待提高。

（四）协同行为

两个案例，各项工作的开展并非典型的协同行为。星雨：政府参与不够，导致仍以单打独斗为主。九点社工站：政府过度参与，导致九点社工站逐渐失去自主性和独立性，抑制了自生性机制的发育，面临逐渐“被行政化”的困境。

（五）协同后果

星雨：在院方不懈努力下成为兼具专业性与公益性的较为成熟的机构。

“六个一”成果：

一是走出了一条新路。上海市第一家民办自闭症康健机构。

二是结出了一批硕果。5年来200多名自闭症儿童结业，其中35%的儿童进入

普通学校就学。

三是探索出一整套教学法，其中大部分属于整合创新。

四是摸索了一套服务体系。从家长切身需求出发，培训家长，家校结合。

五是培育出一支优秀的教员骨干队伍。培养出一批物流治疗、语言治疗、心理

咨询、社会工作、特殊教育的师资队伍。

六是获得社会一致好评，其中包括家长赞誉、权威机构的评估肯定、社会的良

好影响和海内外交流的口碑等。

九点社工站：已成长为一个有特色、有知名度的公益机构。具体成果如下：一是整合多方资源，形成公益力量的辐射效应。

二是创新工作方式，通过与高校合作突出专业化特色。

三是合理引导志愿者资源，形成机构发展支持体系。社工站的理念是：志愿者

并非“免费员工”，对他们一定要真诚、诚恳，切忌把工作人员都不愿完成的

事交给志愿者；并对志愿者进行培训和指导，以寻求志愿者对社会工作理念和

九点社工站的认同。

综合模型的应用对我国公共管理改革的启示

一、外部环境

1. 加大政府推动力度，为社会组织发展营造良好环境

（1）政治制度环境。存在问题：尽管日益宽松的政策制度环境为民办社会组织的生长提供了良好的基础，但其与民办社会组织的快速发展相比仍显滞后，缺乏相关法律与政策依据。对策：各级政府应在国家政策框架内，及时出台地方性政策，提出促进社区民间组织参与公共服务的组织路径与制度安排。

（2）物质环境。民办社会组织的发展需要一定经济基础，各级政府要加大投入力度。区政府：建立制度化的公共财政支持体系，确立长效扶持理念，以政府投入为主，同时鼓励引导社会资本对社会组织的投入。对不同类型的社会组织，街（镇）及社区应在组织运作、活动场地、人力物力等方面提供不同程度的帮助。

（3）文化环境。加强信息舆论引导，加大宣传力度，提升社会组织的认知度与认可度。首先，管理部门应通过教育培训等方式转变观念，认识社会组织在社会建设中的重要作用与积极功能。其次，借助媒体、网络加大对公益性社会组织的舆论宣传。第三，通过表彰、奖励等方式树立典型，提升公益性社会组织的知名度与声誉。

2. 政府部门内部多方协同，通过设立行业协会避免管理盲点

（1）政府部门设臵繁复且泾渭分明，多有自扫门前雪的情况，但任何一项公共服务所涉及的均不止一个领域，如自闭症康复项目，需要卫生、教育、残联等多方部门的业务指导和支持，不应因为其挂靠在一个主管部门之下，其他部门就怠慢推诿。

（2）设立行业协会可以整合资源，维护企业权益，避免管理盲点。行业协会作为企业与政府之间的纽带，可以传达上级部门精神和政策法规，规范管理；能够代表企业维护自身权益，向相关部门争取话语权，成为同行业间交流沟通的桥梁。解决信息不对称问题，弥补政府监管盲点。

3. 积极引导，建立支持网络体系

社会组织的发展，除了和政府之间保持良好的互动合作模式之外，社会组织与社会组织之间也须建立起一个完整的生态链条。一个社会组织的发展还需要众多支持性组织，如资金支持性机构（基金会等）、专业支持性组织（公益性专业培训机构等）、网络性支持机构（联合会、联盟等），即需要大批动员能力强、社会资源丰富、专业化水平高的支持性公益社会组织。如2007年浦东非营利性组织发展中心开创成立了公益孵化器（NPI），为初创型民间公益组织提供关键性支持，包括办公场地、办公设备、能力建设、小额补贴等。

在由“数量型”发展向“生态型”发展阶段的转变过程中，支持性社会组织网络体系的建立可以将分散在民间的各类资源整合到各自领域，在不同维度上推进社会组织发

展成熟。

社会组织的民间性，决定了部门组织在成立初期可能盲目跟风、缺少前瞻性和发展规划，需要政府在全区层面整体布局，对新兴社会组织加以正确的方向性引导，构建社会组织良性发展空间。

4. 加强政府与社会监管，推动社会组织规范发展

推动社会组织规范发展，以提高它们的诚信度与公信力。（1）在外部：加强政府与社会监管，建立完善的管理体制，明确监管机构，制定公正合理的评估与监督机制。政府：理顺社会组织业务主管体制，建立枢纽式管理机制，完善社会组织评估与监督机制。社会：鼓励社区居民、驻区单位、社会组织之间积极参与监督评估。（2）在内部：加强社会组织自身治理，提升管理与服务质量。具体途径包括：完善治理结构、加强组织制度建设及社工人才队伍建设。

二、协同动因

1. 关注公众新需求，将公共服务作为协同治理的突破口

民生需求日益多元化、层次化及个性化发展，对政府部门及公共服务供给机制提出革新要求，并呼吁社会主体的多元化，构建多元化服务供给体系。（1）积极培育和扶持各类社会组织。分类培育和管理。（2）对带有浓厚行政色彩的社区居委会等基层自治组织，进一步剥离其行政职能，还原其自治功能。各地要实现基层社会管理方式创新，各级政府部门要摆脱传统思维，将部门公共职能下放基层。

2. 从依赖政府支持走向公共性，还原社会组织的本质功能

社会组织对于政府和市场而言，是一种互补关系，这就要求社会组织在功能上必须满足和实现政府和市场所不能实现的功能。政府和社会组织的关系在社会组织的发展过程中要经历这样一个转变：在社会组织初期全方位支持和介入社会组织的管理模式，随着社会组织的成长，要逐步推出社会组织，实现真正意义上的政社分工合作的局面。

我国社会组织对政府的高度依赖主要体现在经费上。社会组织作为登记注册的正式

社会团体，应独立承担经费筹集的责任和经费管理的权利，真正落实“费随事转”，发挥社会组织的主体作用。政府应在每一财政年度都设立专门的购买服务的预算或在地区级层面设立用于推进社会组织发展的专项基金，通过招标、委托等形式向协会购买服务。社会组织可通过竞标或受托的方式获得项目资金，提供面向当地居民或其他特定服务对象的服务或产品。政府与社会组织在公共服务和地区治理中应当具有平等的地位，形成良性互动关系。

三、协同引擎

1. 政府对社会组织的支持从硬件转为软件

（1）相关政府部门和社会组织的主管部门对社会组织在场地、资金、项目等各方面给予全方位支持。

（2）政府对社会组织的支持由硬件逐步转向软件，即让社会组织回归公共性，实现政社分工和合作的基础上，加强对社会组织的培训指导、评估考核，引导社会组织健康发展。

2. 推动社会组织和企业的双赢性合作

好处：社会组织获得企业资金支持，学习企业先进管理思想和经验，扩大公益影响力。

途径：政府或行业协会可发挥协调作用，在社会组织之间搭建公共平台，企业通过此平台为不同社会组织提供资源，实现资源供给合理化、有序化、长效化和制度化，开拓社会组织筹资多元路径。

3. 提高各类社会组织的社会地位和公众信任度

存在问题：公众对政府怀有强烈的制度性依赖，在全能政府思想的浸染下，怀念过去以行政化、政治化手段解决社会领域一切问题的管理模式。

对策：通过各种途径提高政府和社会对社会组织的认可、接纳与帮助，不断提高其在社会建设中的地位，强化其在公共服务和政策制定中的作用。

4. 社会组织应提高自身能力建设

社会组织能力建设的基本内涵是一个机构为了实现机构的远景和宗旨而应拥有的筹措和管理社会资源所需要的专业的基本能力。其基本内容包括治理能力、创新能力、协调能力和持续发展的能力。

（1）治理能力。存在问题：内部治理结构混乱。在人员结构、组织制度、组织权限及社会组织和政府部门的关系等方面存在较大问题。举措：学习和引进国外和其他地区社会组织先进治理模式和经验，建立健全内部自律机制；引进专业化人才，提高服务的专业化水平；制定相关激励措施和晋升制度，实行规范、公平和透明化管理；调动成员积极性，分享和传播机构价值理念及宗旨。

（2）创新能力。包括管理方式创新、融资渠道创新等。涉及机构品牌建设。引进专业人员、维护机构剩余。

（3）协调能力。包括高层管理人员对事件的分析能力、与人交往的沟通能力、在公共场合的演讲能力、与合作各方的谈判能力和事件应变能力。具体而言，涉及社会组织如何获得政府、企业和社会各阶层的资源，尤其是公民社会中强调的个人志愿精神资源。

劣势：内生性机制薄弱、专业化程度不够、资源匮乏。对策：A.发挥媒体引导机制，向民众推广公益理念、介绍公益性社会组织、讨论社会组织在社会建设中应有的角色定位等；B. 发挥媒体监督机制。包括信息披露、监督和社会伦理监督；C. 发挥媒体沟通机制。包括社会组织之间的沟通、社会组织和媒体之间的沟通和社会组织与社会大众之间的沟通等。

（4）持续发展能力。指一个机构在实现其远景、宗旨和目标过程中，能形成一个均衡发展机制，既有解决现实困境的能力，又有结合机构的战略设想而达到持续发展的控制能力。对策：不断拓宽融资渠道，在经济上获得独立性。