法律服务管理办法实施意见

司法部关于贯彻实施《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》若干问题的意见

(2000年6月7日司发通［2000］066号)

各省、自治区、直辖市司法厅(局)，新疆生产建设兵团司法局：

司法部于2000年3月31日发布《基层法律服务所管理办法》(司法部令第59号)和《基层法律服务工作者管理办法》(司法部令第60号)，这是发展、完善基层法律服务制度的重大举措，标志着基层法律服务工作将由此步入规范化、制度化的发展轨道。为了更好地贯彻实施两个规章，现就有关问题提出如下意见：

一、要充分认识两个规章的重要意义，提高贯彻执行的自觉性

基层法律服务工作在改革开放中产生并逐步发展壮大，现已成为我国法律服务体系的重要组成部分，成为强化基层司法行政工作的一支重要力量，在维护社会稳定、促进经济发展中发挥了显著的作用。基层法律服务工作历经十多年的发展和改革，在组织模式、运行机制、队伍建设、管理体制和执业环境等各个方面发生了很大变化，1987年制定的《关于乡镇法律服务所的暂行规定》已无法适应需要。随着依法行政方针的确立以及《行政处罚法》和《行政复议法》的颁布实施，司法行政机关对基层法律服务工作的管理必须实现有法可依、有章可循。尤其是在面临地方政府机构改革的新形势下，迫切需要通过建章立制进一步规范和完善对基层法律服务工作的管理，强化司法行政机关特别是县级司法行政机关的管理职能。因此，两个规章的出台，适应了基层法律服务制度建设的需要，标志着基层法律服务工作将由此步入规范化、制度化发展的轨道。两个规章的实施，

必将有利于提高各级司法行政机关对基层法律服务工作的管理水平。通过贯彻落实规章，逐步理顺内外关系，实现机构设置规范，队伍素质提高，管理监督加强，从而推动基层法律服务工作稳步、健康发展。

各级司法行政机关和广大基层法律服务工作者要充分认识两个规章发布实施的重要意义，认真学习领会两个规章的内容和实质，不断增强贯彻执行的自觉性。各级司法行政机关特别是基层工作管理部门以及广大基层法律服务所，要集中时间认真学习两个规章。各地可以编发有关辅导资料，举办专题培训班，同时加强宣传工作，把两个规章的学习、宣传不断引向深入。在此基础上，各地应按照我部总体部署，结合当地实际，认真研究制定贯彻实施两个规章的具体方案和步骤，把实施两个规章、全面规范和强化对基层法律服务工作的管理，作为今年落实司法行政工作“基础年”和今后加强基层司法行政工作的一项重要内容，抓紧抓实，力求实效。

二、要全面、正确理解和实施两个规章确立的新的管理制度

两个新的规章比较全面地规定了对基层法律服务机构和基层法律服务工作者实施规范、有效管理的各项制度和举措。新规章是在全面总结十多年来基层法律服务工作及其管理体制改革发展成果，特别是机构、人员管理的经验教训的基础上，本着既强化管理、严格规范，又切合实际、便于操作的原则，对原有的管理制度作了较大的调整、充实和完善，许多新的规定填补了制度建设方面的空白，具有较强的针对性、规范化和前瞻性。因此，各地在学习、宣传、贯彻两个规章的过程中，要全面、准确地理解和把握两个规章确立的新的管理制度的内容实质和实施要求，确保两个规章全面、正确、顺利地实施。

(一)正确理解和实施关于基层法律服务机构性质和体制的规定。部59号令

根据国家发展社会中介服务组织的要求，结合基层法律服务工作的本质属性和发展实际，规定基层法律服务所是事业性质的法律服务组织，承担面向基层提供法律服务和协助开展基层司法行政工作的职能，依法自主执业，按事业法人体制进行管理和运作，独立承担民事责任，由司法行政机关对其实施行政管理和业务指导。这样规定，既明确了基层法律服务所的基本属性和发展方向，也照顾到了目前各地基层法律服务所各种体制并存的实际，同时划清了基层法律服务所与其他法律服务组织、基层司法所以及民办非企业单位的界限，对于保障基层法律服务机构的稳定和健康发展具有重要意义。但目前要全面实施这一规定还可能受到许多因素制约，不少地方的法律服务所受客观条件限制不得不与司法所“合署办公”，个别地方因对法律服务所性质有误解已发生将其作为基层政府非列编机构予以撤销的情况。因此，各地在实施新规章中，要大力宣传基层法律服务机构的性质、地位和职能作用，争取基层政府的理解和支持，在保持机构基本稳定的前提下，按新规章要求逐步调整理顺基层法律服务机构的体制和机制，有条件的要实现与基层司法所的分设，可以争取事业列编，创造条件逐步实现基层法律服务机构性质、体制和机制的规范和统一。

(二)正确理解和实施关于基层法律服务所组建、设置和布局的规定。部59号令明确规定基层法律服务所应以农村乡镇和城市街道行政区划为单位设立，只能由县级司法行政机关或乡镇政府(街道办事处)组建，行业主管部门、社团组织、企业事业单位不得发起组建，也不允许个人以自愿组合方式发起组建，同时对城市街道法律服务所的设置作出更为严格的限制。这样规定，主要是为解决部分地方特别是城市建所过多、过滥的问题，从而更好地坚持基层法律服务工作的立身之本和职能优势，合理调整基层法律服务组织在我国法律服务体系中的地位和布

局，维护法律服务行业整体秩序。贯彻实施这一规定，需要各地对现有基层法律服务机构的隶属、设置和布局进行清理和调整。因此，地方各级司法行政机关要提高认识，顾全大局，统一步调，依照新规章要求和本意见部署，利用对基层法律服务机构重新办理审核登记的时机，对现有机构、特别是城市街道所的设置、布局进行清理、调整和改造，重点解决不依托街道(乡镇)设立的省、地“直管所”以及“部门办所”、“社会办所”的问题，实现基层法律服务机构组建、设置和布局的规范化、合理化。

(三)正确理解和实施关于司法行政机关管理基层法律服务机构及其从业人员的制度规定。两个规章全面确立了司法行政机关对基层法律服务机构及其从业人员实施管理的各项制度，主要包括：机构设立(变更、注销)核准登记、年度检查、日常监督和违纪处罚制度，从业人员执业资格考试(考核)、执业登记、年度注册、日常监督和违纪处罚制度，初步形成较完整配套的管理体制和机制。同时还明确规定了基层法律服务所内部管理、加强自律的制度和机制。这些制度的建立和实施，要求各级司法行政机关切实转变观念和职能，改革职能配置和管理方式，健全管理制度和机制，不断提高管理水平。同时也要妥善处理好与管理对象之间、与基层政府之间以及各管理层级之间的关系。在建立实施新的管理制度的同时，要尊重法律服务所的自主权，引导和保障它们建立健全自我管理的机制，加强自律，增强活力；要加强指导和协调，调动和保护基层政府扶持法律服务所工作的积极性，防止出现司法行政部门唱独角戏的现象；各级司法行政机关的管理权限和职责，要因地制宜，合理配置，特别是要强化地、县级司法行政机关的管理职能，保证日常的管理、监督落到实处。

(四)正确理解和实施关于行政处罚和所内处分的有关规定。对违反执业纪律

和管理制度的基层法律服务所和基层法律服务工作者给予行政处罚，是司法行政机关实施有效管理的重要内容。基于《行政处罚法》的限制，两个规章只设定司法行政机关可以实施“警告”、“罚款”以及“按照法律、法规的规定没收违法所得”的处罚种类。为弥补行政处罚手段的不足，两规章分别从管理、自律的角度制定了一些举措予以补充。如对严重违纪、管理混乱的法律服务所，规定可暂缓年检、限期整改，确实不宜继续执业的由组建单位予以停办；对于不称职的从业人员，法律服务所可以辞退；对严重违纪、不宜继续执业的人员，规定法律服务所应给予开除处分，办理执业注销，并不得重新申请执业。这种行政处罚与所内处分及相应的管理举措相结合的机制，如运用得当，同样可以达到整肃执业纪律、严格队伍管理的目的。各地在实施规章中，要合理运用处罚手段，与其他管理手段有机结合，避免处罚不当而引发行政诉讼。有条件的地方，可借助地方人大立法权限，在制定有关地方性管理法规时充实健全有关行政处罚手段。

(五)正确理解和实施关于建立实行基层法律服务工作者执业资格制度的规定。部60号令要求统一建立和实行基层法律服务工作者执业资格考试和考核制度，将取得资格作为能否执业的必备条件，同时制定了规范的执业登记制度。这是对基层法律服务执业管理制度的重大改革与完善，对于改善和提高基层法律服务工作者队伍的整体素质具有重要意义。鉴于这一制度的建立，需全国统一步调，有序运作，因此，结合目前队伍现状和发展需要，拟按照立足实际、分步实施、整体推进、逐步完善的思路，推动执业资格制度的建立和运行。首先在今年组织全国首次资格考试和考核，重点解决目前在职的12万基层法律服务从业人员的执业资格认定和队伍结构调整问题；其次在明年上半年利用年度注册时机，依据考试、考核结果对现有人员予以重新登记，按照新规章建立规范的执业登记

和年度注册制度。在此基础上，进一步完善执业资格制度，创造条件尽早建立“面向社会、公开招考、公平竞争、择优录取”的基层法律服务从业人员选拔机制。

三、关于依照两个规章建立实施新的管理制度的总体安排

鉴于两个规章从总体、综合、配套的角度构建了司法行政机关对基层法律服务所和基层法律服务工作者实施管理的各项基本制度，其中许多是须在全国统一推行的新的制度和举措，同时也由于各地基层法律服务工作发展水平、管理模式和客观条件存在一定差异，因此，各地贯彻实施两个规章，特别是在须统一建立实行新的制度方面，应当在我部的统一规划、部署、指导下，坚持做到积极稳妥、服从大局、分步实施、逐步推进，力争在明年年底前，全面建立和实施两个规章确立的各项管理制度。总体安排分三步走：

第一步是抓基层法律服务机构管理的规范化。计划在今年十月底前，部署各地依据新的规章对现有基层法律服务机构的设置、布局和管理体制进行调整和整顿，指导基层法律服务所建立健全内部管理、运行和自律制度，对合格的机构重新予以登记，颁发新的执业证书，明年上半年各地统一按新的规定建立实行基层法律服务机构年度检查制度。

第二步是抓基层法律服务执业队伍管理的规范化。计划在今年内组织全国首次基层法律服务工作者执业资格考试和考核，明年初完成对现有在职从业人员的资格认定和证书颁发工作，并结合明年初的年度注册工作，对取得资格的人员进行执业登记，建立规范的基层法律服务行业执业准入控制制度。有关考试和考核工作的总体安排，我部拟另行通知。

第三步是在完成前两个实施步骤的基础上，力争在明年年底前，各地应依据

两个规章规定全面建立和实施对基层法律服务机构及其从业人员的各项管理制度，推动基层法律服务工作步入规范、有序、健康的发展轨道。

四、关于开展基层法律服务机构调整整顿、重新登记工作的安排和要求

(一)这次调整整顿、重新登记工作的主要目的和任务，就是依据《基层法律服务所管理办法》的规定，对现有各级司法行政机关批准设立的各种形式的基层法律服务所进行一次全面的检查，对其设置、体制、布局和名称不符合要求的要予以调整，重点调整各级各类“直管所”、“部门所”和“社会所”特别是城市街道所的设置、布局问题，同时指导基层法律服务所依据新规章建立健全内部管理制度和运行机制，在此基础上对符合条件的基层法律服务所按新的管理体制由地(市)司法局(直辖市由市司法局)重新办理设立登记，颁发新的《基层法律服务所执业证书》，从而基本实现基层法律服务机构设立管理的规范化。在调整整顿期间，各地暂停核准设立新的基层法律服务机构。

(二)这次调整整顿、重新登记工作计划用三至四个月时间完成，最迟不要超过十月底。整个工作分四个阶段进行：

第一阶段，部署动员。要求各地依照本意见制定具体实施方案，向各级司法行政机关和基层法律服务所进行动员部署，引导他们提高认识，服从大局，统一步调，认真贯彻。

第二阶段，检查评估。采用县(市、区)司法局检查和法律服务所自查的方式，对现有机构是否符合《管理办法》规定，是否需作调整进行审查评估，并据此制定整改调整的具体方案，并报上级司法行政机关审核。

第三阶段，调整整顿。这是此项工作的中心环节。由县(市、区)司法局会同本区域内各法律服务所的组建单位及其原批准机关，对不符合设置、体制、布局

和名称要求的所进行调整和整改，同时组织指导各法律服务所本着“缺什么，补什么”的原则，依据新规章建立健全各项内部管理制度和工作运行机制。

第四阶段，重新登记。在完成调整整顿工作后，对符合规定条件的法律服务所，由县(市、区)司法局出具意见，依据《管理办法》规定的核准登记程序，报请地级司法行政机关或直辖市司法局审核，办理重新登记手续，并向其颁发司法部统一制作的《基层法律服务所执业证书》。各地(市)重新登记情况报省(区、市)司法厅(局)备案。各地开展这次调整整顿、重新登记工作的全面情况，由省(区、市)司法厅(局)总结报部。

(三)关于这次调整整顿、重新登记工作需把握的政策界限和应注意的问题：

1 这次工作要以调整基层法律服务所的设置、体制和布局为主，以基层法律服务所整改完善内部管理制度建设为辅。在现有机构特别是城市街道所的组建方式、隶属关系、设置区域和总体布局方面要从严掌握，对不同情况分别采用转制、改造、合并、停办等方式进行调整整顿；对存在不足的法律服务所的内部整改、制度建设在此期间难以完全达标健全的，可在明确目标前提下放宽至明年机构进行年度检查前完成。

2 对目前已建的各种形式的“直管所”、“部门所”和“社会所”要从严掌握、合理调整、妥善处理，应当针对不同情况和问题采取不同的调整、改造举措。原省、地级司法行政机关组建直管的各类法律服务所，应移交住所地的县(市、区)司法局或基层政府管理，按设置规范、布局合理的要求予以调整。对其中由部门、社团、企事业单位设立的法律服务所，应协调组建单位由其改建为单位内设的法律顾问机构，愿意与原单位脱钩的，由县(市、区)司法局按总体布局要求予以调整改造。原县(市、区)设立的法律服务中心可调整并入“148”工作机构

或法律援助机构。各地在机构调整、改造过程中，要尽可能保留业务骨干，并妥善处理分流人员。

3 对经检查审核确实不符合设立条件，而且也不具备调整、改建条件的法律服务所，应当予以停办，不予办理重新登记。但其中因业务尚未办结、不方便移交而无法停办的所，可以允许其继续办理未结业务，但保留期限只能延至到明年机构年检为止；对“部门所”、“社会所”中调整、改建或停办难度较大的，可以将其调整或停办的期限延至到明年机构年检，届时仍不符合条件的，要求其自行停办。

4 鉴于这次重新登记工作重在调整机构设置、体制和布局，同时具有按新规章理顺管理体制、补办登记手续、建立机构管理档案的用意，相对《管理办法》的规定，在办理登记的条件和程序上可作适当简化和变通。一是以法律服务所填报《基层法律服务所设立登记表》的方式替代《管理办法》第十二条需提供的各种文件；二是鉴于执业资格制度尚未建立，只要目前具有三名以上专职并已领取《法律服务执照》的人员，即视为人员条件合格；三是对经检查、调整被确认为合格的所，由县(市、区)司法局统一报地(市)司法局或直辖市司法局办理登记手续。

(四)各级司法行政机关要加强对机构调整整顿、重新登记工作的指导、检查和监督，从既重视解决现实问题、又着眼长远发展的角度，按照《管理办法》规定和本意见的要求，积极稳妥，从严把关，抓住主要矛盾，充分把握政策界限；对工作中出现的问题要及时调研、稳妥应对，对基层擅自变更、放宽合格条件的要及时纠正制止，对遇到涉及规章、政策适用解释的疑难问题应报请我部研究批复，保证这项工作能如期、平稳、有序进行，实现预期目的。

《基层法律服务所设立登记表》格式由我部制定，新的《基层法律服务所执业证书》由我部统一印制下发。