比较行政学

一、明确主题

在这些年国内发生的公共危机中选取“非典型肺炎”和“5.12汶川地震”为例，并围绕着中国政府的公共危机管理展开各方面的比较，归纳其异同，总结出优缺点，提出建议。

二、核心概念

1.公共危机：

“危机”一词最早来源于医学术语，本来指人濒临死亡的那种状态，后来其适用对象不断扩大，含义也随之扩张。从字面上看，危机是指由意外事件引起的危险和紧急状态。《韦伯辞典》对危机的定义是：有可能变好或变坏的关键时刻。《现代汉语词典》中的危机有两种意思，一是指危险的祸根，二是指严重的困难关头。

在管理学领域中，也有很多专家对危机下了定义，其中赫尔曼认为：“危机是一种情境状态，其发生出乎决策主体意料，并威胁到决策主体的根本目标，而决策主体在改变决策之间可获得的反应时间有限。”①罗森塔尔认为：“危机是对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。”②巴顿认为：“危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害。”③我国学者薛澜等在总结西方学者研究成果的基础上，把危机界定为一种决策情势，在此情境中，作为决策者的组织（核心单元为政府）所认定的社会基本价值和行为准则架构面临严重威胁，突发紧急事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下做出关键性决策和具体的危机应对措施。由上述定义我们不难看出，危机一般有两种界定方式，一种从过程角度出发，把危机界定为对社会系统造成压力的紧张状态，另一种是从事件的角度出发，把危机界定为紧急事件。公共危机作为危机的一种，同企业或其他组织危机相比，最大的不同就在于影响对象上，公共危机事件会危及全体社会公众的整体生活，损害的是全体公众的共同利益。而作为公共事务的处理者，政府理应承担起应对公共危机的主要职责，同时需要各类非政府组织以及个人等多种社会主体的积极参与配合，共同治理。

本研究将公共危机定义为对社会公众的正常生产生活造成严重影响甚至威胁的，需要以政府为主导，其他各社会主体共同参与应对，以期降低损害，减少损失的态势或事件。

2.公共危机管理：

芬克将危机管理定义为组织预测、分析、解除和预防危机发生的行动。中国人民大学张成福教授（2003）认为危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一列的控制行动，以期有效的预防、处理和消弭危机。高小平等（2005）从组织过程的角度把危机管理定义为组织为应付各种危机情境所进行的信息收集、信息分析、问题决策、计划制定、措施制定、划界处理、动态调整、经验总结和自我诊断的全过程。

在借鉴前期学者研究的基础上，我们可以给公共危机管理做如下定义：危机管理主体（主要指政府）面对突发危机事件，在科学理念指导下，通过一系列措施及时有效地收集并分析信息，制定计划并对其实施加以控制，以期防范和化解危机，并做好善后工作，其目的是为了尽可能地降低损失、控制事态，保护公民的人身安全和财产安全，恢复社会秩序、维护社会稳定和国家安全。

参与主体如图示：

（政府在公共危机管理中的作用和地位如下：）

政府作为公共管理的主体，依法行使职能，对国家和社会公共事务进行管理，并应承担相应的职责。应对公共危机即是政府履行社会管理和公共服务职能的重要方面，这是由政府的性质决定的。因为公共危机事件爆发会威胁社会公共安全，损害社会公共利益，如不能及时妥善处理，将会造成人员伤亡和经济损失，甚至可以扰乱社会秩序、经济秩序，影响社会安定和国家安全。

附：公共危机处理中依法行政的特征解释：

3.“非典型肺炎”

该病最早是于2002年11月16日在广东顺德爆发的。而第一例有报告病例的患者是于2002年12月15日在河源市发现患病的黄杏初。2003年1月10日，黄杏初康复出院，后被认定为中国首例非典型肺炎报告病例。2003 年 2 月 3 日至 14 日，“非典型肺炎”疫情在广东地区集中爆发，但当时病原不明。其实在2002年12月初，广东民间出现了关于一种致命怪病的传言，甚至说出在一些医院有病人因此怪病而大批死亡。广州市和广东省政府一直没有发布相关讯息，亦没有向香港方面通报情况。当时政府禁止媒体报道有关病情并切断香港电视台的新闻片段。当地政府也要求媒体不要过度渲染该地区的疫情，以免引起民众恐慌。到12月底，关于这种“非典型肺炎”的疫情开始在互联网流传，由于当时不了解病情，相关的评论比较混乱。随后中国政府在国内封杀了关于疫情的讨论，所

有的论坛对“非典型肺炎”的消息一律消音，当时中国最大的官方论坛之一——人民网强国论坛有数位用户因讨论“非典型肺炎”疫情被管理员封账号。

最后非典的爆发其实有绝大部分的原因是地方政府在非典型肺炎问题上存在着瞒报、缓报、不报等现象，信息上报制度未能发挥应有的作用。公共危机意识缺乏，对疫情严重性的未充分认识，未及时做出战略决策，反应迟缓，应对突发事件能力低下。

自 4 月 10 起，卫生部负责人举行多次新闻发布会，将原来每五天公布一次疫情，改为每日一报。4 月 13 日，国务院召开全国非典型肺炎防治工作会议，温家宝总理明确提出：“各地区一旦发现疫情，就要采取坚决果断措施，控制传染源，阻断传播途径，防止疫情传播和蔓延。要严格执行疫情报告制度。所有地方、任何单位都必须及时准确地掌握和上报疫情，决不允许缓报、瞒报和漏报。否则，要严肃追究有关地方，部门领导人的责任。”

接着，我国政府成立了危机处理领导组织，建立起国家突发性公共卫生事件应急机制。4 月 14 日，成立以副总理吴仪领导的国务院非典疫情防治工作领导小组；17 日，中共中央政治局常委会召开会议，提出要本着沉着应对、措施果断，依靠科学、有效防治，加强合作、完善机制的总体要求，切实做好非典型肺炎防治工作。4 月 20 日，由于防治非典型肺炎不力，卫生部部长张文康、北京市委副书记孟学农被免职。4 月 23 日，党中央、国务院做出重大决策，成立全国防治非典型肺炎指挥部，统一指挥，协调全国非典型肺炎的防治工作。指挥部由中共中央政治局委员、国务院副总理吴仪任总指挥，国务委员兼国务院秘书长华建敏任副总指挥，下设防治组、卫生检疫组、科技攻关组、后勤保障组、农村组、宣传组、社会治安组、外事组、教育组、北京组共十个工作组和办公室。中央财政从预算总预备费中拨款 20 亿，设立非典型肺炎防治基金，吴仪对工作组工作的三点部署分别是迅速行动起来，工作立即到位；严格工作责任，严肃工作纪律；密切配合，形成合力。指挥部成立后，重点抓好组织指挥、技术指导、依法防治、物资资金、舆论宣传五个方面的工作，形成了自上而下、指挥有力、运转协调、反应迅速、行动统一的防治工作指挥体系和工作机制。5 月 2 日，北京市疫情上升趋势得到有效遏制，进入高发平台期，政府主要采取措施隔离患者和疑似人群及密切接触者，切断传染源向易感人群的传播。5 月 9 日，温家宝总理签署

国务院第376 号令，公布施行《突发卫生事件应急条例》，该条例是国务院依照《中华人民共和国传染病防治法》和其他有关法律的相关规定，在总结前阶段防治非典型肺炎工作实践的基础上制定的，目的是为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，该条例明确规定了应对突发公共卫生事件的组织领导、处理原则和各项措施，明确了各级政府有关部门、社会组织、公民在事件中的责任和义务，以及违反相关规定的法律责任。5 月 12 日，卫生部发布《传染性非典型肺炎防治管理办法》。五月中旬开始，发病人数、死亡人数大幅下降，治愈出院人数大幅上升，疫情基本趋于平缓得到有效控制，社会秩序逐渐恢复正常。2003 年 8 月 16 日，卫生部新闻发言人发布权威消息，截止 8 月 16 日 10 时，我国内地 24 个省区市先后发生非典型肺炎疫情，共波及 266 个县和市(区)，累计报告非典型肺炎临床诊断病例 5327 例，治愈出院 4959 例，死亡 349 例。鉴于全国内地目前已无非典型肺炎临床诊病例，连续 52 天没有新增非典型肺炎临床诊断病例和疑似病例报告，“非典型肺炎”疫情已得到有效控制，卫生部新闻办公室停止每日公布非典疫情。至此，“非典型肺炎”事件告一段落。

4.“

5.12汶川地震”

5.12汶川地震，发生于北京时间2008年5月12日（星期一）14时28分04秒，震中位于中华人民共和国四川省阿坝藏族羌族自治州汶川县映秀镇与漩口镇交界处。根据中国地震局的数据，此次地震的面波震级达8.0Ms、矩震级达8.3Mw （根据美国地质调查局的数据，矩震级为7.9Mw），地震烈度达到11度。地震

波及大半个中国及亚洲多个国家和地区，北至辽宁，东至上海，南至香港、澳门、泰国、越南，西至巴基斯坦均有震感。

5.12汶川地震严重破坏地区超过10万平方千米，其中，极重灾区共10个县（市），较重灾区共41个县（市），一般灾区共186个县（市）。截至2008

年9月18日12时，5.12汶川地震共造成69227人死亡，374643人受伤，17923人失踪，是中华人民共和国成立以来破坏力最大的地震，也是唐山大地震后伤亡最严重的一次地震。

地震发生后，党和政府在第一时间做出反应并赶赴抗震救灾前线、迅速有效的应急反应和指挥部署、冒着余震的危险夜以继日地安抚灾区人民、情况危急时刻和看望灾区人民时的动情言语。各级部门积极抗震救灾。截至2008年9月1日，

各级政府共投入抗震救灾资金671.69亿元。其中，中央财政投入598.15亿元，地方财政投入73.54亿元。此前，财政部和国家税务总局联合发布了抗震救灾及灾后重建的有关税收优惠政策，要求各级财政税务机关认真贯彻落实好现行税收法律、法规中可以适用于抗震救灾及灾后重建的有关税收优惠政策。党中央及时作出了“两手抓”的决策部署：一手毫不松懈地抓抗震救灾，坚持以人为本，把安置受灾群众、恢复生产、灾后重建摆在更加突出的位置，举全国之力支援灾区，打赢抗震救灾这场硬仗；一手坚定不移地抓好经济社会发展，保持经济的良好发展态势，维护社会的和谐稳定。

2008 年 10 月 14 日上午，中共中央政治局常委、国务院总理、国务院抗震救灾总指挥部总指挥温家宝主持召开总指挥部第 26 次会议，总结四川汶川特大地震抗震救灾工作，研究部署灾后重建任务。国务院成立恢复重建工作协调小组，负责协调重大政策问题，指导重建规划落实，组织好规划实施的中期评估和规划实施结束时的全面总结工作，不再保留国务院抗震救灾总指挥部。国际社会和舆论高度评价中国人民在中国共产党和政府的领导下，万众一心、众志成城、以不畏艰难、百折不挠的精神战胜灾难，取得抗震救灾重大胜利，并充分肯定、赞扬中国政府和人民在抗震救灾和灾区重建过程中所付出的巨大努力和取得的成果。“5.12 汶川地震”的灾后重建工作仍然在按计划进行中。现在灾区重建取得很大的成果……

5.“非典型肺炎”与“5.12汶川地震”

“非典型肺炎”疫情与“5.12 汶川地震”同属于我国发生的重大公共危机事件，尽管虽然前者属于公共卫生事件，而后者属于自然灾害事件，但总的来说，两次事件符合公共危机的概念界定，具备公共危机的基本特征，均属于公共危机的典型，对我国政府的危机管理具有重要意义。

三、文献回顾

国内外对于公共危机管理都有不少研究，也有相关的危机管理理论和政府职能理论可供参考。

1. 国外现有的公共危机管理研究主要分为以下几个领域：

（1）对公共危机管理过程进行的一般性研究，其代表著作有赫曼的《国际危机》，阿金·伯恩的《危机管理政治学—压力之下的公共领导能力》，Dynes的《灾难

中的组织行为》，罗伯特·希斯的《危机管理》，Jervis的《国际政治中的认知与错误认知》，格雷厄姆·阿利森的《决策的实质》等，他们均是从管理学的角度对公共危机的管理过程进行分析和阐释。

（2）风险社会研究，主要集中在社会学领域。代表著作有德国学者乌里希尔·贝克的《风险社会》和《世界风险社会》，安东尼·吉登斯的《现代性的后果》，斯科特·拉什的《自反性现代化》和《风险、环境和现代化：走向一个新生态》，以及彼得·泰勒—顾柏主编的《风险的社会扩大》等书籍。

（3）从国际政治的角度对国家安全进行的研究，其代表性的著作有彼得·卡赞斯坦的《国家安全的文化：世界政治中的规范和认同》，泰勒的《变局中的国家安全》，詹姆斯·R·施莱辛格的《国家安全的政治经济学》等

（4）从全球秩序角度对现代社会暴力冲突的分析和研究，主要有查默斯·约翰逊的《帝国的悲哀黩武主义、保密与共和国的终结》，约翰·伯顿的《全球冲突国际危机的国内根源》等著作

（5）经济学领域关于经济危机的研究和分析

（6）关于生态危机和环境保护方面的研究，主要有罗马俱乐部的《增长的极限》与《寂静的春天》等

2.国内相关研究：

国内关于公共危机的研究起步较晚，“911”事件之后，公共危机管理才引起了政府和学者的重视，直到2003年的“非典”之后，公共危机的研究才步入正轨。国内的研究主要分为两个体系：

（1）自然领域的公共安全和公共安全管理研究体系，主要侧重从科学方法、技术手段等方面讨论；

（2）人文社会科学领域的公共危机和公共危机管理研究，主要侧重从制度建设、应急机制建构、提高政府应急管理能力等方面解决公共危机。

总的来讲，我国的公共危机研究主要包括两个方面：

（1）是对公共危机管理方面的历史研究，主要是对中国古代荒政的研究和理论总结。由于中国自古以来就是一个幅员辽阔、自然灾害频发的国家，荒政很早就成为中国古代政治治理的一个重要内容。这方面的代表作有邓云特的《中国灾荒

史》，孙绍骋的《中国救灾制度研究》，夏明方的《民国时期自然灾害与乡村社会》等。

（2）是对当代公共危机管理的研究，主要集中在对当代社会公共危机管理的制度构建和政策研究上。主要表现为两个特点：一是当前的公共危机管理研究在很大程度上受限于国家政策导向，缺少应有的独立性。一方面受学科划分和国家政策导向，国内的研究主要集中在自然科学的公共安全研究和社会科学领域的应急管理研究；另一方面，公共危机治理方面的研究数量相比之下是很少的。二是就研究内容而言，国内研究普遍侧重危机的对策和应对机制的研究，缺乏对公共危机是什么以及如何形成这两个基础性问题的研究。具有代表性的研究有吴志敏的《当代中国转型期公共危机治理研究》（2008），廖惠芳的《公民参与公共危机治理的影响因素分析》（2009），马小伟的《公共危机治理中参与主体协作机制的建构》（2008），张小进的《公共危机治理：概念、框架与体系构建—政府能力提升的视角》（2006）。特别是2003年“非典”危机后，国内对西方公共危机管理和应急管理的研究以及相关方面的译著增加，主要有夏宝成编著的《美国公共安全管理导论》（2007）等。

3.关于“非典型肺炎”和“5.12汶川地震”公共危机管理的研究

有这两个案例的研究，也有两个案例的比较研究。重庆大学郑梦颖有一篇名为《“非典型肺炎”与“5.12汶川地震”的政府公共危机管理比较研究》的硕士学位论文。而收集到的一些具体信息如下：

“非典型肺炎”疫情给我国整个社会带来了巨大冲击，使得学界和我国政府开始关注公共危机管理，开始建立我国的危机管理体系。

而“512 汶川地震”是对我国政府危机管理体系的一次重大考验，政府此次的抗震救灾活动同之前的“非典型肺炎”疫情危机管理相比，应急管理能力有了显著提高，危机管理效果显著，得到人民的认可和国际社会的一致好评。

四、新的比较框架

1.概念界定与测量：

以政府公共危机管理为研究对象，以“非典型肺炎”和“512 汶川地震”为案例。通过搜索论文、新闻、官网、书籍等收集有效信息。

首先，界定了公共危机和公共危机管理的概念与内涵，划分了公共危机的类型，

总结分析了公共危机的特征及其影响，以及政府作为公共事务管理者在应对公共危机时的主体地位，指出政府具有进行公共危机管理的职能和义务。

接着，对我国发生的两次重大公共危机事件“非典型肺炎”和“512 汶川地震”时，中国政府的公共危机管理行为进行了回顾和分析。

2.分析对象及层次范围

分析对象为：中国政府的公共危机管理，尤其是在“非典型肺炎”和“5.12汶川地震”这两次公共危机中所表现出来的政府行为。

比较层次有：公共危机案例的内部比较，以及两次公共危机的两相比较，还有综合来看与其他参与主体、与国外政府公共危机管理的外部比较。

3.确定比较内容：

（1）比较“非典型肺炎”这一公共危机事件里国务院（中央政府）与部分地方政府行为，比较“5.12汶川地震”这一公共危机事件里国务院（中央政府）与部分地方政府行为，归纳异同。

（2）将“非典型肺炎”中政府的公共危机管理与“5.12汶川地震”中的政府危机管理进行比较。（以这部分为主）

（3）综合来看，面对以“非典型肺炎”和“5.12汶川地震”为例的这类公共危机时，将中国政府的公共危机管理行为与公共危机其他参与主体的行为进行比较，以及与国外政府的公共危机管理进行比较。（总结得出建议）

4.假设或系统的框架逻辑

采用文献法、比较法、案例分析法、问卷法、访谈法等社会科学研究方法，以危机管理理论和政府职能理论为基础，在吸收和借鉴前期学者的研究成果上展开研究。

对中国各级政府的公共危机管理行为进行比较；也进行内外部、国内外的比较。从危机识别预警、危机控制处理、危机修复重建、信息沟通公开、政府公共关系这五个方面对比分析两次重大公共危机中国政府的危机管理。

五、收集数据

（1）文献法。运用已有的各种书面资料对相关理论和研究成果等进行查阅、总结、分析，通过搜集相关新闻讯息和各类信息来掌握国内外各级政府公共危机管理的基本情况和基本经验，为之后的理论分析奠定基础。

（2）比较法。通过比较我国政府在“非典型肺炎”爆发和“5.12汶川地震”发生后的危机管理行为，比较各级政府行为，分析自身优点与不足，与国外政府成熟的公共危机管理体系机制进行比较，分析自身优缺点并加以借鉴，从而提出符合我国国情的政府危机管理机制。

（3）案例分析法。选取“非典型肺炎”爆发和“5.12汶川地震”为例，搜集相关的新闻、论文等研究成果，以其中政府的危机管理行为作为研究对象进行分析。回顾并分析两次重大公共危机事件中，我国各级政府在应对此次危机时的应对措施，总结我国危机管理体制的进步，并对期间暴露出的不足之处提出相应的建议。（4）问卷法，搜集相应合适人群对于这两公共危机事件中政府管理行为的看法以及各类信息。

（5）访谈法，通过设置与主题有关的问题，选取人进行访谈从而获取有效信息。

六、参考文献

①Hermann, Charles F. 1972. International Crises: Insights from Behavioral Research. [M].New York: Free Press.

② Rosenthal Uriel, Charles Michael T.1989. Coping with Crises: The Mangement of Disasters, Riots and Terrorism.

Springfield [M]. Charles C. Thomas.

③罗伯特·希斯, 王成, 宋炳辉, 金瑛译. 2003.危机管理[M].北京：中信出版社.

还有很多很多……