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我国城乡养老制度改革的思考

——构建城乡一体化养老体系

组长姓名：吴国飞工作任务：执笔，定稿

成员姓名：葛千山工作任务：执笔，初稿，

成员姓名：叶珊工作任务：审稿，改稿，

成员姓名：岳梦颖工作任务：资料收集整理

提交日期： 2011 年03月 21 日

摘要: 21世纪是人口老龄化的时代。中国已于1999年进入老龄社会，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。中国是世界上老年人口最多的国家，中国的人口老龄化不仅是中国自身的问题，而且关系到全球人口老龄化的进程，备受世界关注。伴随着中国的养老制度改革进行到了一个新阶段，一些新问题也不断凸显，冲击到中国的社会养老体系建设；例如城乡二元化已严重制约我国的社会保障体系改革，如何解决城乡二元化对我国养老体系的制约；如何有效调解家庭养老与社会养老的冲突等。针对这些问题，我们提出了一些具备较高可行性的对策，希望这些方法建议可以给中国的社会养老制度建设带来一些新观点，能有助于我国养老体系的完善，促进我国社会保障体系的建立。

关键词：城乡一体化，养老

目录

引言

一、我国养老保障制度的现状

（一）我国城镇养老体系的现状

（二）我国农村养老体系的现状

二、城乡二元化带来的养老困境

（一）农村的养老困境

（二）路径依赖导致城乡二元化养老

三、城乡养老体系一体化的探索

（一）分层进行制度推进，分类建立不同账户（二）分类指导突出重点，构建统一管理体系

结束语

参考文献

引言

21世纪是人口老龄化的时代。中国已于1999年进入老龄社会，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。中国是世界上老年人口最多的国家，中国的人口老龄化不仅是中国自身的问题，而且关系到全球人口老龄化的进程，备受世界关注。我国人口老龄化呈现以下特点：一是老年人口规模巨大。60岁以上老年人口是世界老年人口总量的1/5，是亚洲老年人口的1/2。二是老龄化发展迅速。从1980年到1999年，在不到20年的时间里，我国人口年龄结构就基本完成了从成年型向老年型的转变，而英国完成这一过程大约用了80年，瑞典用了40年。三是高龄化趋势明显。近年来我国80岁以上高龄老人以年均约4.7%的速度增长，明显快于60岁以上老年人口的增长速度。四是地区老龄化程度差异较大。上海的人口年龄结构早在1979年就进入了老年型，而青海、宁夏等西部省、自治区预计要到2010年左右才进入，相差约30年。五是老龄化超前于现代化，人口老龄化与社会经济发展水平不相适应。欧美一些发达国家在进入老年型社会时，人均国内生产总值一般在5000―10000美元左右，而我国目前的水平与之相差较远，是典型的“未富先老”国家。

中国老龄办副主任吴玉韶在近期北京召开的新闻发布会上称，“十二五”时期中国人口老龄化加速发展，人口老龄化形势更加严峻，呈现出老龄化、高龄化、空巢化加速发展的三个新特征.

吴玉韶出，中国是在未富先老、城乡二元结构依然存在的国情下进入人口老龄化社会的，人口老龄化加速发展，与工业化、城镇化、现代化相伴随，与城乡差异、区域差异、收入差异扩大相重叠，与经济转型、社会转型和文化转型相交织，给应对人口老龄化增加了新难度。

如何看待我国在养老体系改革中所出现的一系列新问题、新特点，如何妥善解决城乡二元体制下的养老二元体制，如何建立我国稳定高效的城镇及农村养老体系，这都需要广大社会工作者的辛勤探索与努力，作为社会保障专业的学生，这里我们提出几点看法，浅谈对我国的社会养老体系建设的认识。

一、我国养老保障制度的现状

（一）我国城镇养老体系的现状

在历经数十载的探索与发展后，我国已建立起制度较为完善的城镇养老保险制度，我国城镇养老保险体系经历以下的发展历程。

1991年国务院颁布《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，企业补充养老保险提上日程，企业补充养老保险是企业根据自身经济实力，在国家规定的实施政策和实施条件下为本企业职工建立的一种辅助性养老保险，由国家宏观指导，企业内部决策执行，企业补充养老保险也叫企业年金。其特点是由企业根据自身经济能力为本企业职工提供保障。效益好的企业可以多投保，效益差、亏损企业可以不投保。可以使年老退出劳动岗位的职工在按国家规定领取的基本养老金水平上再增加一些待遇，有利于稳定职工队伍，发展企业生产。

2006年国务院颁布关于完善企业职工基本养老保险制度的决定(国发［2005］38号)，基本养老保险是按国家统一政策规定强制实施的为保障广大离退休人员基本生活需要的一种养老保险制度。在这一制度下，用人单位和劳动者必须依法缴纳养老保险费，在劳动者达到国家规定的退休年龄或因其他原因而退出劳动岗位后，社会保险经办机构依法向其支付养老金等待遇，从而保障其基本生活。

个人储蓄性养老保险，是由职工个人自愿参加、自愿选择经办机构的补充保险形式。职工跨地区流动，个人帐户的储蓄性养老保险金应随之转移。职工个人储蓄性养老保险有利于扩大养老保险经费来源，多渠道筹集养老保险基金，减轻国家和企业的负担；增强职工的自我保障意识和参与社会保险的主动性

2009年12月29日，国务院办公厅28日发出通知，转发人力资源和社会保障部、财政部《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，办法从2010年1月1日起施行，旨在切实保障参加城镇企业职工基本养老保险人员的合法权益，促进人力资源合理配置和有序流动，保证参保人员跨省流动并在城镇就业时基本养老保险关系的顺畅转移接续。

基本养老保险是由国家依法强制建立，通过税收或缴费筹资的基本养老保险制度。也就是传统意义上的“养老金”。基本养老保险的特点是广覆盖(全体就业人员或全体公民)、低水平(工资的15%~25%)。好处是个人交纳比例较低，是国家建立的基本社会保障体系，一定程度上体现了社会财富的公平分配，能够为所有劳动者提供最基本的生活保障，但并不能完

全满足人们对高品质退休生活的要求。如果希望年老后保持原有或更高的生活水平，必须有其他方式的积累。

企业补充养老保险与基本养老保险既有区别又有联系。其区别主要体现在两种养老保险的层次和功能上的不同，其联系主要体现在两种养老保险的政策和水平相互联系、密不可分。企业补充养老保险费可由企业完全承担，或由企业和员工双方共同承担，承担比例由劳资双方协议确定。个人储蓄性养老保险是由个人自愿参加、自愿选择经办机构的一种补充保险形式。个人储蓄性养老保险是对社会基本养老保障的一个有力的补充。以上三种层次养老方式所组成的我国的城镇养老体系已较为完善。

（二）我国农村养老体系的现状

1986年，农村养老保险开始“试水”。民政部向国务院递交了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，开始对我国农村养老保险制度进行探索，试图建立起具有中国特色的社会主义社保制度雏形。1987年民政部下发该报告，加快了各地建立农村养老保险制度的步伐。

1995年，国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，该意见不仅肯定农村养老保险工作取得的成果，也为进一步推进农村社会养老保险工作积极、稳妥、健康地向前发展指明了方向。

1999年，国务院下发《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》，将农村社会养老保险列入了清理整顿范围。通知指出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，对民政系统原来开展的农村社会养老保险，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”这一时期农村社会养老工作停滞不前。

2002年，党的十六大报告把社会保障作为全面建设小康社会的重要内容，明确要求建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。报告指出：“有条件的地区，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”

2006年，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，把到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为构建社会主义和谐社会的重要目标。我国社会保障体系建设进入全面完善、加快发展的新时期。

2009年，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。这就意味着新型农村养老保险制度从理论走向实践，我国农村养老保险翻开了新篇章。

纵观中国农村社会养老保险制度的变迁，可以看出，我国在建立农村社会养老保险的过程中采取了渐进中带有反复和试点先行的路径选择。中国农村社会养老保险制度从20世纪80年代开始从无到有逐步建立，在实践中不断探索。从农村生产力水平较低的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，实行低标准起步，坚持分阶段、逐步完善的原则，自上而下，由点到面等。所有这些都说明我国农村社会养老保险制度是渐进建立的。然而，我国农村社会养老保险制度的建立又不是完全渐进式的，而是不断出现反复。政策的不稳定性不仅挫伤了广大农民的积极性，具体工作也都无所适从，而且损害了农村社会养老保险制度的威信和吸引力。造成我国农村养老制度建设工作长期停滞。

二、城乡二元化带来的养老困境

（一）农村的养老困境

我国农村社会养老保障制度已经经历了50年的发展历程。新中国成立后，我国在建设城镇社会保障制度的同时，对广大农村人口也实行了一定程度的社会保障。然而，由于我国是人口众多的发展中国家，城乡二元经济结构的长期存在，使得我国社会保障制度长期以城镇居民为核心，对农民实施的社会保障主要立足于农民自我保障。改革开放以来，联产承包责任制的实施瓦解了集体经济体制，动摇了传统的农村社会保障制度的经济基础，导致农村社会保障制度大面积滑坡。

从20世纪80年代中期开始，中国在农村经济比较发达的地区进行了建立农村社会养老保障制度的探索。1998年国务院决定农村社会保险业务管理由民政部移交到新成立的劳动与社会保障部。同时由于1991年开始建立的农村社会养老保险计划在各地实施的不统一，出现了混乱状况，而且计划承诺的8%～12%的年投保利率在银行利率连续降低与缺乏投资渠道的情况下根本无法兑现等原因导致了中央决定暂缓农村养老保险。各地参保人数下降，基金运作困难，社会保障工作人员积极性受到很大挫折，工作几乎陷入停顿状态。

（二）路径依赖导致城乡二元化养老

为何经过很长时间的探索与试点，一个真正意义上的农村社会养老保险制度却没有建立起来？我们认为其中很重要的一个原因就是农村社会养老保险制度的变迁过程表现出强烈的路径依赖性，从而进入“锁定”状态，主要表现为：家庭依然是政府制度供给决策的重要依赖；土地在政府制度供给决策中仍起着决定作用；集体经济仍是制度供给中的资金依赖对象；政府制度供给仍沿袭着传统的“二元保障”路径；农村社会养老保险仍存在制度上的不稳定性，农民与政府之间依然没有建立起稳定而持久的契约关系。

受到我国整个改革事业，尤其是城镇社会养老保险制度改革的影响，渐进改革和试点先行是富有中国特色的改革方式，且被实践证明是成功的。我们不免对这一路径产生偏好和惯性，而且再去寻找另一路径总是有风险，成本较大。因此，农村社会养老保险制度的建立一开始就沿着整个改革事业的路径前进，不可避免的陷入了城乡二元化的窘境中，相对于城镇已较为完善和有效的养老保障体系，农村几乎陷入停顿的社会养老体系已成为我国整个社会保障体系中的“短板”，随着失去土地农民的“进城大潮”加剧，越来越多的无地农民进入城市谋生，大量的“留守老人”“空巢老人”已给我国农村社会保障体系带来巨大压力，能否有效解决这一问题，已然要求我们能否有效解决城乡二元化这一社保事业建设的“硬件”软肋。

三、城乡养老体系一体化的探索

党的十六届三中全会提出要统筹城乡经济的发展，建立城乡一体化的社会养老保险制度是统筹城乡经济发展的必然要求和结果。由于经济发展的区域差异和城市化进程对农民的分化作用，我国城乡社会保障水平存在巨大差异。农村社会养老保险制度创新必须采取渐进式创新，实行梯度推进，逐渐实现城乡一体化。我们认为统筹城乡养老制度可以从以下几个方面入手。

（一）分层进行制度推进，分类建立不同账户

1、分层进行制度推进。首先，加大国家对贫困地区和贫困家庭的投入和支持力度，普遍实行最低水平的农村社会养老保险制度，不断完善农村相关组织体系，尤其是农民组织和各种社区服务组织的推广工作，培养富有爱心、热情而且具有较高专业素质的推广咨询服务人员，通过舆论宣传和引导逐渐让农民接受社会养老观念。政府通过相关农村老龄问题学术机构定期召开老龄学术研讨会，促进学术专家、政策制定者与实践者的交流与合作。确立相应的专项计划，包括促进老年人安居计划、充实老年人生活活动设施计划、促使老年人在故乡生活得有意义的计划。；其次，根据不同地区农村生产力发展水平、城市化水平的地域差异和同一地区农村内部的分化程度，逐层提高农村社会养老保险水平，使富裕地区和富裕农民与城市职工在基本保障项目方面享受同等待遇，最终实现城乡社会保障制度的统一。

2、分类建立不同账户。可以根据是否拥有土地和职业关系，将农民分别纳入不同养老保险账户：拥有土地承包权的农民纳入农村社会养老保险体系，城镇居民与失地农民纳入城市养老保险体系，城市务工人员可自行选择加入何种账户。其中，农村养老保险制度中个人账户和土地保障相结合；城镇制度中城镇社会统筹与个人账户相结合。参加农保的人员因失去土地和职业变动纳入城保范围时，应转入城保，终止农保关系，个人账户随同转移，农保历年缴费基数除以对应年度城保缴费基准数，折算为城保缴费年限。如果参加农村养老保险制

度的农民失去土地，可以携带个人账户储备转入城保体系，与城市养老保障制度顺利实现对接。

（二）分类指导突出重点，构建统一管理体系

1、按照突出重点、分类指导、分步实施的策略，以有限的财政资金补贴农民缴费，达到启动和加快推进新型农村社会养老保险工作。这一政策策略可以概括为：“三个重点，三个倾斜”：一是以有条件的地方为工作重点，政策重点向中西部地区倾斜。即优先推进东部沿海经济发达地区、中部大中城市郊区和一些富裕地方的农村社会养老保险工作。在财政补贴政策上，东部地区、大中城市郊区和富裕地方养老保险制度建设主要由各级地方财政负担，实施农民个人缴费+地方财政补贴+社区集体经济组织补助的资金筹集方式；中央财政重点向中西部地区农保制度建设的倾斜，中西部地区实施农民个人缴费+中央财政补贴的资金筹集方式。二是以有条件的群体为工作重点，政策重点向务农农民倾斜。即优先推进被征地农民、农民工、小城镇农转非居民等处在城镇化进程中的社会群体及村干部的养老保险工作。在这些重点群体中，被征地农民实施农民个人缴费+土地补偿费+安置补助费+集体补助+政府土地出让金的资金筹集方式；农民工和小城镇农转非居民实施农民个人缴费+单位缴费+政府补贴的资金筹集方式；村干部实施村干部个人缴费+地方财政补贴的资金筹集方式。务农农民实施个人缴费+中央政府财政补贴的资金筹集方式。三是分类指导，以建立适合被征地农民特点的社会保障制度为突破口，逐步建立覆盖城乡居民的社会保障制度。许多地区根据城市规划区内外及不同年龄段被征地农民的特点，运用不同的办法保障被征地农民的基本生活和长远生计，营造了一个更为日益成熟的、以被征地农民社会保障制度建设为突破口、覆盖城乡居民的社会保障制度的政策环境。如安徽省《关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》（皖政[2005]63号）规定了城市规划区内外被征地农民适用的不同保障标准，将被征地农民分为4类：（1）已转为非农业户口的被征地农民，（2）符合城镇居民最低生活保障条件的被征地农民，（3）仍保留农业户口的被征地农民，（4）符合农村特困救助和农村最低生活保障条件的被征地农民。对不同类型的被征地农民分别采取不同保障措施，适用4类不同保障标准：（1）城镇企业职工基本养老保险制度；（2）城镇居民最低生活保障范围；（3）农村居民社会保障体系；（4）农村最低生活保障标准。率先实现了养老保障制度对城乡被征地居民的全覆盖。

2、构建大平台，建立决策、经办和监管一体化的现代化管理体系，一是成立国家和省级社会养老保障仿真计算中心，构建国家和地区国民社会养老保障制度和政策优化的仿真平台，在对人口总量、人口结构、期望寿命、宏观经济、金融市场、财政投入和基金收益等敏感性因素进行预测的基础上，通过仿真计算，对国家和地区社会养老保障制度和政策及时进行优化调整，确保决策的科学化；二是要理顺社会保险管理体制。目前，城乡社会保障工作分散在多个部门管理，城镇养老、失业、医疗、工伤、生育五项社会保险和农村养老保险由劳动

保障部门负责，新型农村合作医疗制度由卫生部门负责，城乡最低生活保障制度、社会福利、社会救济、优抚安置等由民政部门负责，这种管理体制在构建社会保障体系的初期，确有与部门业务管理相衔接、易于实施、运作高效等优点。但随着社会保障体系的不断完善，客观上造成了各项社会保障制度之间衔接配套不够，资源配置重复，信息渠道不畅等问题。为进一步加强社会保障能力建设，适应城乡社会保障覆盖人数大幅增长、服务对象急剧增加、工作任务更加繁重、对各地社会保险行政管理和经办能力提出了严峻挑战的现实，必须通过整合城乡社会保障资源，尽快改变社会保障基层工作平台力量薄弱，信息化建设滞后的局面，切实加强机构和队伍建设，加大资金投入，不断提高经办管理能力。三是强化管理，完善社会服务体系。借助银行等商业金融机构，加快“金保工程”建设进程，提升管理的现代化水平和工作效率，尽快形成省、市、县、街道、社区五级贯通，劳动保障、税务、财政、民政、人事、银行等部门互联的信息网络，逐步实现数据网上传输、政策网上公布、咨询网上解答、业务网上办理，做到前台服务咨询，后台规范管理，平台相互衔接，资源共享，信息互通。不断完善管理制度、服务规范、业务流程，做到政策统一、管理统一、业务流程统一、指标体系统一、管理软件统一、账表卡册统一，并将政策法规、办法标准、程序内容等公开公示，自觉接受社会及群众接受监督，确保公平公正。

结束语

中国的城市与农村具有鲜明的二元结构特征，更为明显地体现在社会保障方面.相对于城镇养老体制，农村养老体系需不断的创新更近，实现养老保障的城乡一体化；养老保障问题不只是老年人本身的问题，而是关系到社会、经济和文化的综合发展问题，在制定和实施有关政策和措施时，政府、企业、农民组织等多元化主体积极参与，注重政府和民间多方合作。政府需要发挥其立法和行政功能，进行积极的引导、资助和管理，企业和民间组织需要履行相应的社会责任，同时全民需要提高素质，积极参与各项志愿者服务工作。在注重合作的同时，加强组织体系建设，培养专业人才，增进老年人福利的各项措施都需要相应的人员和机构来实施。中国需要不断完善农村组织体系，尤其是农民组织和各种社区服务组织的推广工作，培养富有爱心、热情而且具有较高专业素质的推广咨询服务人员。

中国城乡养老体制改革是新时代给予我们的新任务与新挑战，立足于现状、基于以往体制、远瞻于未来，积极谋划与改革创新，建立起具有中国特色城乡统一化的养老体制,是全体社会保障工作者艰巨而又光荣的任务。

参考文献:

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[2]、赵小剑. 土地新政背后的政治经济学. 财经，2004-11-1 第21期(总119期)

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