乡镇政府行政决策的现状与机制初探

乡镇政府行政决策的现状与机制初探

周伟

摘要: 党的十八届四中全会把建全依法决策机制作为依法治国的重要内容，乡镇政府作为我国国家政权的最基层组织，是党和国家各项工作的落脚点，是党和政府联系群众的桥梁和纽带。乡镇政府的决策与广大人民群众的切身利益息息相关。我国地域辽阔，人口众多，乡镇情况千差万别，如何正确认识当前乡镇政府行政决策行为的特点，探索乡镇政府重大决策合法程序和科学制度，推进依法行政，建立科学民主的政府决策机制，是本文探讨的重点。关键词：乡镇政府；决策行为；现状；机制。

一、健全依法决策机制是依法治国的重要内容

党的十八届四中全会讨论通过的《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决议》指出：“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。在中国民主政治建设的过程中，农村基层政权组织建设是国家政权建设的基础。乡镇政府作为国家政权在农村的基层组织，是国家各项工作的落脚点，是党和国家联系群众的桥梁和纽带。目前我国在中央、地方、基层这三个不同的决策层次上，乡镇基层政府都处在农村改革的最前哨，具有相当好的信息优势。乡镇基层政府处在农村工作的第一线，是党和国家在农村各项工作的落脚点，是社会主义新农村建设的具体组织者、实施者和主力军；乡镇基层政府的决策是直接面向广大农民群众的，可以把决策的制定者、决策方案的选择者、决策实施效果的评价者、决策的最终受益者高度统一起来，是推进我国决策科学化、民主化的基础性环节和重要突破口。但是长期以来，人们总是习惯于把乡镇基层政府看作是上级的“传声筒”、“收发站”、“减压器”，而忽视其在农村政治、经济、文化和各项社会事业发展中应该拥有也必须拥有独立决策和自主决断的权力、地位和作用。久而久之，有不少乡镇领导干部“一般喜欢‘硬的’，看得见、摸得着的东西，认为这才是实在的东西，而轻视‘软的’。看不见、摸不着的东西，认为那是虚无缥缈、可有可无的东西”。贯彻落实党的

十八届四中全会精神，抓好依法治国、依法行政的一项重要内容和任务就是应当如何完善乡镇基层政府的科学决策机制。

二、乡镇政府行政决策的现状和特点

现代我国的乡镇基层政权是一个既包括乡镇人民代表大会和乡镇人民政府，还包括农村的基层组织和共青团、妇女、民兵等群众性团体组织的非常正规的地方行政管理组织系统。乡镇基层政府不仅要具备县市以上的政府组织所具有的共性特征如政治权威性、社会服务性、法制性等，还应具有其自身的个性特点如综合性、直接性、执行性、务实性等。目前看来，我国乡镇一级政府现在基本处于一种权力小、责任大、功能弱、效率低、工作任务重的被动施政状态。事实上，“乡镇政府的行政决策主要是针对农村社会生活中出现的现象所做出的政策选择，其政策作用的范围具有区域性，其政策作用的对象具有特定性，其政策作用的时间具有限时性”，因此“怎样分工，怎样实施民生项目，怎样服务群众”是乡镇政府合理决策、落实责任、考核绩效的三个必不可少的基本环节。特别是全国各地农村的区域地理环境、自然环境条件、传统民族特色、经济社会发展水平等千差万别，乡镇基层政府在制定具体的农村公共政策时必须保持一定的灵活变通性，而决不能太死板的套用模式。但是上级组织对下级组织“下死命令”的现象十分普遍，经常是县市两级政府长年牵着乡镇的鼻子转，严重地影响和制约了乡镇基层政府科学决策水平和质量的提高。所以说，目前我国乡镇一级政府的决策水平总体上处于一种不断下降的趋势。其行政决策的基本特征主要表现在以下方面：

(一)乡镇政府决策主体具有多元性和主导性

自上世纪80年代中后期开始，全国乡镇政府机构和人员迅速膨胀，乡镇党、政、班子逐步演化成了党委、人大、政府、纪律检查委员会、人民武装部等五套班子。此外，还有乡镇共青团、妇女联合会、“七所八站”和内设党政和信访、经济和社会事务、安全稳定民政和劳动保障等4个办公室等。这样就形成了众多的群体性利益团体和多元性的决策主体。显然，这些决策主体在乡镇实际决策过程中的地位和作用尽不相同，但是在以乡镇党委为核心的党政一体化运作的权力结构中，乡镇党委书记成了主导性的力量。从表面看来，只要涉及广大人民群众根本利益的重大决策事项时，都会通过乡镇党员大会和乡镇人民代表大会进行讨

论、决定，然后由乡镇党委和乡镇人民政府负责具体落实；只要涉及村庄内部的重大决策事项时，必须通过全体村民会议讨论、决定，然后由村民委员会负责具体落实；只要涉及乡镇部门利益的重大决策事项时，都是由上级主管部门和乡镇政府共同协商讨论、决定，然后由乡镇各个部门分头抓落实。然而实际中，乡镇所有的重大决策事项都是由乡镇党政班子联席会议讨论和决定的，这种“班子决策”往往让许多乡镇党委书记只凭个人的想法盲目决策，一味地按自己的想法盲目的分配工作任务。这种决策大体可以概括为：“决策一言堂，用人一句话，花钱一支笔”和“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”。

（二）乡镇政府决策内容具有综合性和无序性

目前，我国乡镇工作的内容涉及农村环境、社会经济、传统文化等各个领域，既有党务工作、人大工作、政府工作、民兵工作等基层行政事务，又有农业、商业、交通运输等农村经济管理事务，还有教育、文化、卫生、社会治安、计划生育、土地管理、村镇建设等基层社会事务，以及农村精神文明建设和基层民主与法制建设等等诸多方面。这样就使乡镇政府的决策内容具有综合性、多中心性、繁杂性、随机性和无序性等等特征。特别是每当上级政府的“中心任务”突然发生了变化，乡镇政府的工作重心和决策重点也会跟着发生变化，结果是乡镇工作的正常秩序全被打乱。在这样一种工作环境下，乡镇基层政府根本做不到科学决策和民主决策。

（三）乡镇政府决策制定和实施具有不确定性和政治风险性

从本质上说，本辖区的农民群众是乡镇基层政府的主要服务对象。因此，组织和带领当地农民群众办好自己的事情是乡镇工作的全部内涵。乡镇领导必须牢固树立一切相信群众，一切依靠群众，一切为了群众的群众观念，必须从经济上充分去关心农民的物质利益，从政治上去切实保障农民的民主权利，实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。但是在实际工作的时候，乡镇领导想要真正做到在任期间就为一方造福，并不是一件容易的事情。一方面，我国目前是一种自上而下的高度集权式的“压力型”体制，上级对下级的政绩评价还是带有很强的主观性和人为性，使得许多乡镇领导在处理“对上负责”与“对下负责”的关系问题上，往往会迎合上级某些领导的个人想法，而顾及不到当地农民群众的利益得失；另一方面，乡镇基层政府的“事权”与“财权”非常不相匹配，没

有为当地农民群众提供公共产品服务的经济实力。

（四）乡镇政府决策监督具有封闭性和滞后性

我国目前农村政治结构是“乡政”与“村治”一体化体制，村庄内部里面发生的事情，能解决的就内部消化，不能解决的就上报乡镇政府解决，乡镇里发生的事情，如果与村级组织有关就开大会一起讨论解决，如果乡镇不能解决就上报县政府，二者之间责任分明，互相协调共同配合解决好每件事情。上级组织对乡镇政府的监督，基本上不会过多干预，乡镇政府基本处于一种“架空”的状态。实际中，到现在为止乡镇一级政府都没有彻底摆脱过去人民公社体制的影响，“它具体表现在处理乡村的关系问题上，仍习惯于采取行政措施直接指挥和控制，而不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接的弹性控制”。所以，乡镇基层政府的决策过程仍然具有封闭性，对其决策实施效果的监督也具有一定的滞后性。往往一错再错，矛盾长期积累，事后进行监督时却又积重难返。

三、加强制度建设，确保科学决策

我国改革和完善政府科学决策机制需要解决的最核心、最根本的问题是实现“两个转变”：即从过去的“以经验决策”转变到了现在的“用科学决策”的正轨上来，从以前的“少数人为大多数人决策”转变到“少数服从多数的决策”的正轨上来，切实做到了科学执政、民主执政、依法执政。同时也是我们党提出的加快推进政府科学化、民主化决策最深刻的政治背景与现实根源，是推进中国特色社会主义民主政治建设一项重大的历史任务。也是改革开放近三十年来中国政府的纵向权力调整，从一开始就蕴涵着“行政性分权”与“经济性分权”的矛盾和对立，中央与地方之间以及地方各级政府之间的“事权”和“财权”划分不规范，导致中央、地方、基层这几个不同层次的政府“应该做什么，不应该做什么”还没有完全搞清楚。尽管在党的十三大报告中提出“中央、地方、基层的情况不同，对全国性、地方性、基层单位的内部重大问题决策，应该分别在国家、地方和基层这三个不同的层次上展开。党中央就应该对内政、外交、经济、国防等各个方面的重大问题提出决策；省、市、县地方党委应该在执行中央路线和保证全国政令统一的前提下，对地方性的重大问题提出决策；只要是下面能办的事情，都应该由下面去决定和执行，这是一个总的原则”，但是在实际操作过程中“我们还没有建立起一整套严格有序的决策制度和决策程序，还没有完善的决策支

持、咨询、评价、监督系统和反馈系统。到目前为止，还有些领导人仍然凭经验拍板决策的做法司空见惯。决策的科学性无法检验，决策的失误不能及时有效的制止，决策出了问题很难及时纠正，等到出现了大问题，才着手去修复漏洞，这时已经悔之晚矣。这种个人主义决策的情况，到了非改不可的时候了。如果这个问题不解决，我们的社会主义制度就不能完善，也无法健全，我们的经济也得不到到持续快速稳定的发展。我们要进行的体制改革，一个极为重要的方面，就是要解决当前这个问题”。

因此，我国现阶段要推进科学化、民主化决策，就必须注重实效，必须调动广大基层干部和人民群众的积极性和创造性，要从办得到的办得好的事情做起，逐步建立和完善各级政府决策机关在重大问题决策上的规则和程序，建立社情民意反馈制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善咨询制度，实行决策的论证制和责任制，以防止决策的随意性和盲目性。

（一）建立民主决策的权责制度

所谓权责制。是针对特定的、事先界定的成果，对你自己和周遭的人所做的承诺和应尽的义务。权责制是组织职权关系的框架结构，也是组织成员特别是高层决策者对自己行为的一切后果的责任。

1、民主选举制度

民主决策主体的权力来源于哪里?他的负责对象是谁？乡镇政府民主决策的主体必须由民主选举产生。民主决策的主体则是乡镇政府组成员：乡(镇)长、副乡(镇)长。依照我国的宪法和地方各级人民政府组织法的规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会行使选举乡（镇）长、副乡（镇）长的职权，候选人由上级党委推荐。直接选举反映了选民的直接参与程度。“所谓民主最初指的就是直接民主”，不断扩大选民直接参与程度的过程，也就是民主不断完善、成熟的发展过程。由于我国乡镇政府组成人员的候选人由上级党委推荐。而有些地方存在着个人或少数人说了算的问题，当选者容易产生感恩思想，在决策程中往往对上负责。不注意发扬民主、走群众路线，加之个别地方在用人问题上存在着不正之风。出现“跑官要官”现象，这样的人一旦当选。决策的出发点不是“为民”，而是“为己”。热衷于树立个人政绩的“形象工程”，甚至欺下媚上，严重的还出现贪污受贿现象。选举乡镇政府组成人员的民主取向，当选者不仅对同级人代会和上级

政府负责并接受其监督，同时要对广大人民群众负责，接受人民群众的监督。而不是对个人或少数人负责，他们在决策中具有较强的民主和服务意识，因此，他们首先必须由民主选举产生。

2.乡镇政府重大事项决策的责任制

责任是对应于权力、针对后果而言的。政府重大事项的范围理解尽管表述不一致。但内涵基本上是相同的，如有的将重大事项规定为“重大问题、重要干部、重要项目、大额资金”；有的则概括为全局性、公众性的重大事项；乡镇政府重大事项决策责任制体系可以由以下三项制度构成：

（1）乡镇政府重大事项决策的评估制度。乡镇政府重大事项决策的评估制度是指依据是决策目标的实现程度和方案执行的效果，对决策活动的进展情况和效果进行评估和总结的制度规定。评估的内容包括两个方面：方案的执行情况评估和方案实施结果的评估。

（2）乡镇政府重大事项决策失误的追究制度。所谓决策失误追究制度，就是由于错误决策导致经济、政治、社会、道义等诸方面的不良后果。决策者必须承担由此引起的法律、行政、道义的责任。并依据相关法规给予应得的处理。为了约束和规范决策者的行为，对决策者的追究必须形成制度，制定相关的法规。因决策失误追究制度是一种完全的责任制，具有普遍的适应性，它不仅适应于企业事业单位，也适应于政府部门。乡镇政府重大事项决策失误的追究制度强化了政府的责任，这种责任更多地表现为法律责任，即由法律明文规定、由国家授权的机关依法进行追究的责任。

（3）乡镇政府重大事项决策失误主体的引咎辞职制度。政治学上之所以创造引咎辞职制度，是要求负责领导的官员．对自己或属下所犯的错误或过失，在职责和道德上承担责任。因此。引咎辞职制度是指负有直接领导责任的决策者，在其直接管辖的职权范围内，因不履行或不正确履行职责，导致决策发生了重大失误或者造成了严重后果，主动辞去现任职务行为的制度规定。显然，这种制度是建立在政府决策者的责任、行政伦理道德基础之上的。乡镇政府的主要领导者在重大决策中出现了失误．或引起公众的强烈不满．在尚未触及法律的情况下．可以实行严格的行政伦理道德上公开承认错误或引咎辞职．倘若其本人不愿这样做．则罢免或撤消其职务，并制定出相应的法规制度。

（二）政务公开制度

政务公开是民主决策的基础。“没有公开性而来谈民主制是很可笑的”。政务公开被认为是行政情报(信息)公开，人民具有知情权。政务公开是对决策主体的制约。使决策出发点能尊重和服从民意。政务公开的内容除涉及党和国家机密外．凡是人民群众关心的政策法规、重大决策事项、经济与社会发展目标、财政财务收支、组织人事，以及关系到人民群众切身利益的事情。都应该公开。”阳光政府”的信息公开．除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息。都要公之于众。只有决策信息透明，才能把政府和政府官员置于公众的监督之下。推行乡镇政务公开，增强了权力运行的公开性，减少了权力运行的随意性．有效解决了群众反映强烈的“暗箱操作”问题，确保了权力运行的规范性．维护了权力运行的严肃性。政务公开使决策的民主化有了基本保证，同时有效地防止了腐败。

（三）乡镇政府的民主集中制

民主集中制作为我党最先进的领导制度、根本的组织原则，完全适用于民主决策。党在全国执政以后，把这种制度运用于政权建设。我国《宪法》第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”这就表明：民主集中制具有普遍的适用性，适用于行政首长负责制的国家机构。乡镇政府实行民主集中制，是民主决策的根本制度保证。民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度，是马克思主义认识论和群众路线在党的生活和组织建设中的运用。在乡镇政府建立民主集中制要完善两种具体制度：

1.乡镇长负责制与集体领导相结合的制度。集体领导是党的领导的最高原则。是民主集中制在领导工作中的具体运用。集体领导就是在党的领导工作中。凡是涉及党的路线、方针、政策的大事，重大工作任务的部署，干部的重要任免、调动和处理，群众利益的重要问题。以及上级领导机关规定应由党委集体决定的问题。必须由党的委员会集体讨论决定。不得由个人或少数人专断。实现行政首长负责制并不排斥集体领导。乡镇政府实行集体领导，这是由于乡镇长个人的智慧和精力是有限的，而乡镇领导工作又具有极其复杂性所决定的。在乡镇政府的领导工作中。乡镇长负责制与集体领导相结合．就能保证集体决策的有效性。保证决策的贯彻执行有严格的责任制。从而提高工作质量和工作效率。

2.党政的分工与合作制度。搞好党政的分工与合作是实现民主集中制的重要保证。通过党组织的政治核心作用和保证监督作用。以及共产党员的先锋模范作用来贯彻党和国家的路线、方针、政策。在处理党政关系上。既要避免出现党政不分、以党代政的现象，又要防止出现党政完全分离，或在政府领导工作中否认党的领导的现象，努力搞好党政的分工与合作。

四、健全监督保障体系，规范政府决策行为

决策的法治化指的是依法决策。即依据法律规定的权限、程序，制度进行决策。决策的法治化相对于人治而言的，是民主化和制度化的保障，这是因为，民主决策需要使民主法律化和制度化。行政首长才有可能依法定民主决策程序进行决策。充分听取专家和群众意见，才有可能依法定民主集中制等制度实行集体领导。最后行使决策权，这是民主决策的程序。

（一）建立民主决策的法律保障体系。建立、完善民主决策的法律体系。规范政府的决策行为，是乡镇政府依法进行民主决策的保障。以《宪法》为根本大法，以《国务院组织法》和《地方组织法》为基本法律。在其指导下制订的有关乡镇政府民主决策的专门法规、制度体系。构成了乡镇政府民主决策的法律保障体系。

（二）依法进行民主决策。依法进行民主决策是乡镇政府民主决策法治化的又一重要方面。宪法以及组织法及有关民主决策的法规、制度体系，为乡镇政府依法进行民主决策提供了法律保障，而乡镇政府民主决策法治化的核心是严格依法决策，

（三）建立决策监督机制。乡镇政府行政决策必须从过程人手，把决策前的调查提案、决策中参与审查、决策后的评议督导结合起来，加强监督主体的力度，提升监督法制化水平，做到全方位、全过程的监督。比如：强化人大审议和追究机制、推行行政决策民主评议机制、完善行政决策法律监督机制等等。

参考文献：

[1]中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定

[2]万里．决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题【A】．万里文选【M】．北

京：人民出版社，1995

[3]钱振明．乡镇行政系统的运行机制及其优化【J】.中国行政管理，2000(12)

[4]徐勇．现代国家的建构与农业财政的终结【J】．华南师范大学学报，2006(2)

[5]李光明乡镇政府决策的主要特点及对策分析【J】．理论前沿，2003(8)

[6]邓小平．邓小平文选(第、2卷)【M】．北京：人民出版社，1993．

[7]陈吉元．中国农村社会变迁(1949—1989)【M】．太原：山西经济出版社，1993．

[8]BRUCE KLATT等著，朱道凯译：《权责制领导》【M】，脸谱出版社2001年版，第12页

[9]丛日云：《当代世界的民主化浪潮》【M】，天津人民出版社1999年版，第375页

[10]于租尧：论“决策失误追究制度”【J】，《北京日报》1999.11.03

[11]高秦伟：架构政府责任体系的理论探讨,《行政与法》2002．1，第14页

[12]黄德林：“政务公开”初探【J】．《中国行政管理》2000．1，第375页

[13] 庄锡福，连朝税反腐败的机制构建【D】．科学社会主义，2004(4)