耕地安全

18亿亩红线——安全的只是数字（2012-03-02）

2006年春，《十一五纲要》明确提出，18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。国务院强调，18亿亩耕地的红线坚决不能突破，不仅要管到2010年，而且要管到2020年甚至更长时间。然而，从近十年的各项数据看，这条“18亿亩红线”，保住的仅仅是数字，而不是耕地的实质安全。

从国土资源部公布的全国耕地总面积看，自2001年的19.14亿亩，到2008年的18.257亿亩（2009年至今的数据未公布），全国耕地保有量尽管仍在18亿亩红线之上，但仍呈减少趋势，且逼近18亿亩红线。尽管每年仍有新增耕地，但因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等因素导致的耕地减少数量大于新增耕地量。以2008年为例，建设占用287.4.万亩，灾毁耕地37.2万亩，生态退耕11.4万亩，因农业结构调整减少耕地37.4 万亩，总计减少耕地373.3万亩，而同期土地整理复垦开发补充耕地仅为344.4万亩，全国耕地净减少29万亩。

媒体曾广泛报道，高尔夫球场的兴建热潮侵占了大量耕地，但按以公布的全国327个高尔夫球场算，其占据的640176.655亩土地，不到2010 年全年国有建设用地实际供应总量642.3万亩的10%。高尔夫球场用地其实是建筑用地，真正占用农业耕地的少之又少，即使按所有高尔夫球场占用的都是耕地算，也仅相当于2010全国基本耕地面积的0.04%。

耕地面积减少的真正原因，在于城市化的扩张。2001年城市化率仅为30.8%，十年之后，城市化水平已经超过50%。城市化过程中，建设用地的增加势所难免，这构成了对耕地保有量的巨大冲击。2010年全国批准建设用地48.45万公顷，其中农用地33.77万公顷，耕地21.19万公顷，批准建设用地中耕地占比43.7%。北京师范大学环境学院教授赵烨专门核查过1997年到2010年的非农建设占用耕地面积——2746.5万亩，相当于半个海南省版图。

18亿亩红线的国策，地方政府用地时不可逾越，但保数字的手段，可以说是上有政策，下有对策。媒体报道的地方官修编土地总体利用规划，把良田变成建设用地，再到偏远之处画出一块新耕地，不管能否更重，耕地总面积是不变的。2002年4月，浙江省实施的“山海协作工程”，其内容之一即由丽水、衢州等欠发达的多地地区为杭州、宁波等市完成新增耕地指标，“双方各取所需。耕地指标的交易中，欠发达地区获得收入，发达地区获得建设用地指标，耕地质量则不在“18亿亩红线”的考量范围之内。

即使勉强保住了耕地红线的数字，耕地总体质量仍然堪忧。

一方面，耕地的生产能力正在下降，优质耕地的比例变低。调查显示，全国耕地质量平均等别为9.80等，等别总体偏低。优等地、高等地、中等地、低等地面积占全国耕地评定总面积的比例分别为2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。全国

耕地低于平均等别的10至15等地占调查与评定总面积的57%以上；全国生产能力大于1000公斤／亩的耕地仅占6.09%。中国耕地质量总体明显偏低。

另一方面，耕地污染情况正在恶化。国家环保部部长周生贤，于2011年10月25日在十一届全国人大常委会第二十三次会议的正式报告中披露，中国受污染的耕地约有1.5亿亩，占18亿亩耕地的8.3%。污染最严重的耕地主要集中在耕地土壤生产性状最好、人口密集的城市周边地带和对土壤环境质量的要求应当更高的蔬菜、水果种植基地。周生贤在报告中还透露，中国当前约有1.2万座尾矿库，其中危、险、病库占12.4%，对周围水和土壤环境污染严重。